變革思路:應讓招標成主角

　　改良招標方式成為了完善“招拍掛”的關鍵。目前招標更多關注的是土地價格和投標者“開發實力”，對于開發產品本身的只是一個滿足的基本條件，這是不合理的。
　　
　　土地出讓“招拍掛”制度需要進一步完善，這已是社會共識。最近，國土資源部也在進行這方面的討論。在此，筆者談一談個人的想法。
　　
　　 “招拍掛”初衷何在
　　制度本身只是一種手段，必須為管理目標服務。對于“招拍掛”制度來說，其管理目的不外乎兩個方面：一是通過“招拍掛”公平合理地配置土地資源，二是通過“招拍掛”建立陽光的土地出讓市場。具體到配置土地資源方面，比如對住宅用地來說，最終目的就是要通過市場方式，將土地公平地“安排”到居住需求者手中。如果離開了這一點，則說明配置土地資源的目的并沒有達到。在建立陽光土地市場方面，很簡單，主要看土地的出讓方式是否透明、公開。這兩個目標缺一不可，但其中，合理配置土地資源又是根本性的。
　　現在的情況是，在“招拍掛”制度中，雖然“招標”排在前面，但是，為了強調公開、透明，大多數政府管理部門自然地選擇操作簡單的拍賣和掛牌方式。由于拍賣和掛牌方式都是通過簡單競價的方式確定土地的購買者，所以最后演變成了唯價高者得的局面。同時，價高者得的原則給政府帶來了大量的超額土地收益，這讓政府樂此不疲，反過來促使了簡單競價的做法成為主流，而招標逐漸被擱置在一邊。
　　很顯然，簡單地使用“拍賣”和“掛牌”通過競價出讓土地，脫離了公平合理地配置土地資源的政策目標。“價高者得”的原則最終必然會將土地資源“配置”到有錢人，包括資本雄厚的企業、利益集團，以及高收入者等的手中，那些中低收入者和小企業會因為高地價和高房價與這些土地無緣，也就是現在眾所周知的現狀。這當然是一種不公平和不合理的配置結果，這個效果肯定不是設計“招拍掛”制度的初衷。
　　目前的“招拍掛”制度很好地解決了土地陽光出讓的問題，但卻偏離了土地合理公平配置這個最根本的政策目標，這是問題所在，也是引來了眾多負面評價的主要原因。
　　
　　招、拍、掛不能再“一刀切”
　　“招拍掛”方式一般適合稀缺商品的交易，土地一定程度上屬于稀缺資源，原則上適合這幾種交易方式。但是，土地并不是一般的商品，有其公共性。一些土地即使是再稀缺，也需要滿足一般人的基本需要。居住和基礎設施建設使用土地就是這樣，它是公眾的一項基本權利，政府必須通過合理的方式滿足其所需。在供應這類土地時，不僅要避免采用激烈的競價方式，而且還可以設置限價措施，保障公平配置土地。招標、拍賣、掛牌三種方式在競價程度上有很大區別，所以，需要確定哪些土地適合招標，哪些土地適合拍賣，那些土地適合掛牌，改變“一刀切”的方式。
　　“招拍掛”中，拍賣是競價最激烈的，也是最完全的，嚴格意義上說，它只適合于那些不影響普通市場和大眾需求的特殊稀缺商品的交易。比如那些高端住宅、別墅，以及奢侈型消費場所，如高爾夫球場、豪華會所、豪華度假區等用地，可以采用拍賣競價的方式。而對于普通住宅用地來說，特別是那些為中低收入人群建設房屋的土地，顯然不適合采用拍賣競價的方式。尤其是在土地供給處于不足的情況時，更不應該對普通住宅用地進行拍賣。
　　掛牌是拍賣方式的一種補充，如果所掛之牌最后由出價高者摘取，所遵循的仍然是價高者得的原則。一些地方，比如北京在掛牌的最后階段增加了競價環節，這實際上與拍賣方式一樣。所以，掛牌方式也是不適合一般住宅用地出讓的。
　　招標的方式更適合居住用地出讓，因為它具有較強的“協商”機制，能夠有效體現政府用地意圖。居住用地的出讓具有明確的指向性，主要是為了滿足一般居民住房需求，不適合使用價高者得的原則，而應該綜合多種因素，也就是我們所說的綜合評標，以考慮是否能夠最好最大限度地提供住房為原則，價格只是其中的一部分，甚至是很小的一部分。
　　
　　改良招標方式成關鍵
　　改良招標方式成為了完善“招拍掛”的關鍵。目前招標更多關注的是土地價格和投標者“開發實力”，對于開發產品本身的只是一個滿足的基本條件，這是不合理的。
　　上文已經論述過，居住用地供應的目的是為了滿足更多的人有房可住，有好房可住，那么，招標的內涵就應該是競標開發商是否能夠提供價廉物美的房屋。也就是說，招標的評價指標要注重在政府設定的基本規劃標準、建筑標準下，競標開發商所提供的功能是否最全、環境是否最好、房屋未來價格是否最優惠等方面。如果一個競標者所投的方案能夠提供性價比最高的房屋，就應該是最有可能的得標者。土地開發產品的性價比在評價指標中應該占主導地位，其權重應該占到至少65%。
　　招標方式中傳統重視的開發商實力指標，比如開發資質、注冊資金、開發業績等，雖然是開發成功的保證，但是如果按照大小高低去比較，不僅不公平，打壓小的開發企業，而且容易形成壟斷。事實上，所謂的開發企業只是一個融資平臺和開發管理的機構，甚至可以是一個臨時性的機構，理論上不存在企業越大開發房屋性價比越高的邏輯。一些所謂的資金雄厚、實力強的企業開發的房屋的性價比并不一定高，反而在抬高房價方面發揮不良的作用。房屋開發質量不可能通過選擇開發商解決，而應該通過建筑質量監管解決。因此，對于開發商實力指標，在評標時只需設定最低門檻，作為必要條件進行基本賦分，其權重最多在20%。
　　土地價格的高低應該是最后考慮的因素。理論上，政府出讓土地的最終目的不是獲取土地收益，所以，應該降低在評價中的地位。在前兩項得分相同，出價高者優先獲得土地的開發權。土地價格高低得分的權重應該不高于15%。
　　給開發商套緊規劃“枷鎖”
　　在招標前，要將土地開發產品（房屋）的要求盡量細化，確保標的明確，防止因存在突破規劃條件和建設標準空間，競標者在投標時提出惡意競爭條件。對于參與競標的開發商來說，總是希望對規劃和建設標準有一定的控制權，等中標之后再進行調整，在投標時可以提出更有競爭力的條件。比如，如果建筑標準不明確，競標者在未來可以將普通商品房建設成為高端商品房（這在現在比比皆是），可以提高房屋售價，增加收益，那么在競標時他就可以提出更高的地價，獲得摘標有利條件。
　　對于政府來說，為了獲取更多的土地收益，也可能愿意將普通住宅用地以高檔住宅用地進行拍賣。實際上現在很多地方政府就不愿意修建中低檔的住房，主要是因為中低檔土地賣價不高，希望擴大拍賣出讓土地的范圍。
　　政府在制訂出讓土地招標書時，需要細化、明確的內容包括以下幾個方面：一是要通過規劃和計劃將土地切分為具體的地塊（越小越好），并規定第一次出讓的具體時間；二是通過規劃對每塊地出讓的利用方向和出讓方式進行控制性規定，包括基本的用途、建筑容積率等；三是明確每一塊土地詳細修建性規劃條件，并明確建筑設計標準；四是根據所建房屋適宜的對象收入水平確定出讓土地建筑檔次。
　　長期以來，修建性規劃一直由開發商自行編制，這樣實際上將土地的開發權完全交由開發商控制，不僅剝奪了未來住戶對土地利用的參與權（應該由規劃實現），而且已經成為開發商攫取超額利潤的主要手段。如果開發商對土地規劃及建筑標準有較大控制權的話，土地出讓招標時的種種約定將會失去作用，甚至成為一張廢紙。
　　
　　陽光招標重在公眾參與
　　綜合評標要解決公開和透明問題，防止走回“暗標”的老路。拍賣競價之所以被地方政府樂于接受，主要是解決好了公開問題。要解決好公開的需要，最為關鍵和重要的環節有以下方面的內容。
　　一是建立獨立招標制度。由土地管理部門制訂招標書，委托專業的招標機構進行招標，這樣可以保持招標的獨立性，也可以分散招標責任和在招標中尋租的風險。
　　二是建立土地招標公證人制度，公證人需對整個招標過程的真實性和客觀性負責，保持招標的公開性和獨立性。
　　三是建立評標的公眾參與制度。評標人應該是多方面的，既有專家、管理者代表，還應該有一般市民代表的參與，其比例不應少于30％。其中，專家可以來源于土地管理、住房保障、市場、規劃及建設方面。專家參與應視為一項公民責任，一般在推薦和自愿的基礎上產生，采取建立專家庫，隨機抽取的方式確定。市民代表通過自由報名產生，以真實身份參與，政府應該建立通常的報名平臺。有條件的地方還可以建立公眾評分系統，這樣可以使公眾意見能夠定量化。
　　四是競標過程全程公開。政府設立專門的土地招標公示網，將評標過程及相關信息全部向社會公開。比如招標主持人背景、評標專家及其背景、投標人及其背景、投標過程及時間、地點等，標書內容、相關規劃、投標結果，包括選中及未選用理由、開標后的標書，以及出讓合同等，都應向社會公開。值得注意的是，公開時間要足夠長，至少要延伸到項目銷售之后，不能公開幾天后就收回。
　　五是建立公示制度。除了一般的操作程序和信息公開外，要對結果進行一定時期的社會公示。公示期內，如果公眾對招標過程及相關信息有置疑或者有舉報，應暫緩或者取消招標正式協議的簽署。
　　（作者系中國土地勘測規劃院副總工程師、研究員）