美國對非洲戰略——從“冷戰”到重視

　　美國對非洲的戰略是隨著非洲政治經濟地位以及美國在非洲戰略利益的變化而發展的。從冷戰結束初期，非洲在美國全球戰略中的地位急劇下降，到克林頓政府對非戰略重心由政治逐漸轉向經濟，直至當前，美國在繼續對非洲援助的同時，把加強與非洲的貿易和投資聯系作為對非戰略的基礎，加大對非洲的關注和滲透，并注重通過發展和外交保障美國的民主和安全利益。盡管當前非洲在美國全球戰略中的地位仍然相對較輕，美國對非洲投入也相對較小，但鑒于美國強大的經濟實力和政治影響力，其對非洲的戰略足以對非洲乃至世界產生重要影響，也將對中國進一步發展與非洲的關系產生重要影響。
　　老布什政府：重視在非政治利益
　　冷戰期間，美國在非洲政治方面的戰略利益居于優先地位，其對非洲戰略的核心是遏制蘇聯在非洲的滲透和擴張，側重于政治和軍事目標。
　　冷戰結束之初，美國成為唯一的超級大國，老布什政府于1990年提出“世界新秩序”主旨在實現美國控制下的世界新秩序。同時，非洲作為美蘇爭霸重要目標這一戰略利益不復存在，加上非洲大陸戰亂不止，其在美國全球戰略中的地位急劇下降。這一時期，美國對非洲的戰略重點是填補前蘇聯遺留下來的勢力范圍，在非洲推行多黨民主制，并將經濟援助與民主相掛鉤，直接干預非洲國家內部事務。為此，老布什政府通過繼續操縱國際貨幣基金組織和世界銀行迫使非洲國家進行“結構調整計劃”，接受以新自由主義為核心的“華盛頓共識”，推動非洲國家貿易自由化和經濟私有化，以將其納入全球資本主義體系。同時，因忙于海灣戰爭，老布什政府投入非洲事務的精力很少，其開發非洲資源和市場的設想并未展開，對非洲的經濟援助也持續下降。
　　克林頓政府：以經濟促民主政治
　　克林頓政府執政初期，美國國內經濟衰退形勢嚴峻，加上經濟全球化迅猛發展，世界經濟依賴程度加深，美國單邊主義受到越來越大的挑戰。同時，信息時代來臨，民主觀念的傳播具有不可阻擋的力量。在這種形勢下，美國適時調整了全球戰略。1994年，克林頓政府提出“參與擴展戰略”，將經濟安全、軍事實力和民主人權作為對外政策的三大支柱，鞏固和擴大美國的全球領導地位。
　　另一方面， 二十世紀90年代中期以來，非洲國家加大經濟改革力度，積極推行市場經濟制度，一些非洲國家取消外匯管理、改善國內投資、允許外國直接投資等，經濟取得穩定發展，且通貨膨脹率逐年降低。非洲國家加強區域經濟合作的意愿也逐漸增強，積極推動經濟一體化，實現經濟整體穩步增長。在政治上，多數非洲國家政局逐步穩定，在外交上聯合自強的趨勢也更加明顯，國際政治影響力也日益增強。面對非洲國家日益顯現的市場潛力和國際影響力，盡快將非洲國家納入美國的戰略軌道已經成為美國政策制定者的一項戰略任務。
　　隨著非洲政治經濟影響力增強以及美國全球戰略調整，克林頓政府認識到非洲的經濟成功和穩定直接有助于美國的國家安全和經濟安全，因而對其非洲戰略進行調整。在“參與擴展戰略”指導下，克林頓政府開始關注在新形勢下加強同非洲國家的關系，將美非關系定位為“新型伙伴關系”，并通過政要互訪、“美非面向二十一世紀伙伴關系”部長級會議、美國對非投資峰會、非洲與非洲裔美國人峰會、美國－南共體論壇、美非能源部長級會議等形式強化雙方交流，并出臺各種對非政策進一步擴大在非洲的影響力。1995年8月，美國政府出臺《撒哈拉以南非洲安全報告》，這是冷戰后美國首次系統提出對非政策報告。1996年2月，克林頓政府制定《美國對非洲貿易和發展援助的綜合政策》，首次闡述美國對非洲經濟政策，決定將在削減對非財政援助的同時，突出強調同非洲加強經貿關系，認為美國應以積極態度占有非洲市場。1997年6月，克林頓政府宣布“促進非洲經濟發展倡議”，進一步表明克林頓政府在新一屆任期內對非洲的興趣和重視。
　　1998年3月，克林頓總統訪問加納、烏干達、盧旺達、南非、博茨瓦納和塞內加爾等撒哈拉以南非洲國家，宣布美國對非新政策是促進民主和經濟發展，強調要建立面向二十一世紀的美國與非洲的新型伙伴關系。這不僅是克林頓就任總統后的首次非洲之行，也是20年來美國在職總統對非洲的首次訪問，標志著美國對非洲戰略調整達到高潮。為了配合克林頓訪非宣讀美國對非新政策，美國眾議院在其出訪前還通過《非洲增長與機遇法案》，給予非洲國家產品免稅進入美國市場的優惠待遇。以克林頓訪問非洲為標志，美國的非洲戰略重心開始從政治轉向經濟，把加強對非洲的貿易和投資作為其非洲戰略的基礎，加大對非洲的關注和滲透，并通過增強與非洲的經濟聯系謀求民主政治目標的實現。2000年1月24日，《非洲增長與機遇法案》正式出臺，意味著美國對非洲戰略調整基本完成。
　　小布什政府：
　　高度重視能源和反恐
　　9·11事件發生后，恐怖主義成為全球關注的焦點。國際安全形勢變得更為復雜，恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散對美國的國家安全構成嚴重威脅。這一時期，非洲在美國的地緣戰略利益和能源安全利益迅速提升。美國擔心非洲大陸的一些特有條件，包括混亂的邊界、地區沖突、武器泛濫等，將有可能成為恐怖主義的新的溫床，因而將非洲作為其反恐戰爭的第二戰場。此外，9·11事件使美國認識到，過分依賴中東石油存在較大風險，因此更加重視石油供應多元化，保障其能源戰略安全。非洲發現大量優質油氣資源，這些資源離美國更近，運輸線路相對更短，并且從非洲到美國東海岸運輸線路相對于從亞洲到美國西海岸運輸線路更為安全。根據美國國家情報委員會的評估，2015年，美國從西非的石油進口在石油進口總額中所占比例將從2000年的16%上升到25%，美國對非洲石油領域投資占其對非洲總投資的2/3。正如美國負責非洲事務的前助理國務卿沃爾特·坎斯坦納所述：“非洲石油對我們來說是國家戰略利益，并將隨形勢發展而變得日益重要。”
　　面對全球恐怖主義威脅，小布什政府對非洲戰略做出重大調整：一方面將非洲視為反恐的重要合作伙伴，加強與非洲國家的安全合作；另一方面高度重視美國在非洲的能源戰略利益，繼承和發展了克林頓加強雙邊經貿關系的對非戰略。除了繼續實施克林頓政府制定的《非洲增長與機遇法案》外，小布什政府還提出一系列對非洲援助和經貿合作計劃，如千年挑戰賬戶、非洲全球競爭力計劃、總統艾滋病緊急救濟計劃、總統防治瘧疾行動計劃，以及水行動計劃、結束非洲饑餓計劃、剛果盆地森林伙伴計劃、清潔能源倡議等四個可持續發展計劃；建立“美國與撒哈拉以南非洲國家貿易與經濟合作論壇”，搭建雙方定期進行貿易和投資磋商的平臺；相繼推出《非洲增長與機遇法案》修正案，擴大對非洲國家提供的經濟貿易優惠等。
　　奧巴馬政府：
　　多途徑保障國家安全
　　小布什政府奉行的單邊主義政策和發動的反恐戰爭既耗損了美國的經濟實力，也嚴重透支了美國的國際形象。國際金融危機進一步對美國經濟造成重創。奧巴馬政府上臺后，在對非戰略上，繼承了以往美國政府以加強經貿聯系為主的對非戰略，在繼續對非洲援助、加強對非洲投資力度的同時，通過經濟、政治、外交等途徑在非洲推行其民主和良政理念。為了表示對非洲的重視，2009年7月10日，奧巴馬對西非國家加納進行為期兩天的訪問，并闡述美國新政府對非政策。在訪問加納過程中，奧巴馬總統利用“民主、機遇、健康、以和平手段解決沖突”來闡述美國與非洲的伙伴關系，承諾美國將繼續對非洲援助，支持發展，為更多人創造機遇，同時強調非洲國家應致力于推行“良政”。在安全領域，奧巴馬認為發生在非洲的沖突對全球安全構成挑戰，美國將借助外交、技術協助和后勤支持與非洲國家開展合作，并明確表示美國非洲司令部是為了應對沖突對非洲乃至世界帶來的共同挑戰，加強美國、非洲和世界的安全。
　　奧巴馬政府對非戰略更加關注發展問題，政策重點向農業、健康等領域傾斜。在繼續執行前任政府對非政策和行動計劃的同時，奧巴馬政府又提出新的行動計劃，包括在國際貨幣基金組織年會上尋求為全球食品安全基金籌措10億美元資金；繼續利用《非洲增長與機會法案》充分擴大美國與非洲之間的經濟和貿易聯系；提出總額35億美元的糧食保障行動計劃，幫助12個非洲國家實現農業現代化；提出總額630億美元的大規模的全球健康行動計劃，這一計劃比布什政府旨在抗擊艾滋病、瘧疾和結核病的總統行動計劃更廣，開始包括解決發展中國家的婦女兒童及家庭健康需求問題，以及遏制被忽視的熱帶疾病的影響等。
　　作者單位：商務部國際貿易經濟合作研究院