中國農村扶貧開發的成就、經驗與未來

　　改革開放以來，中國農村扶貧開發工作不斷取得新的進展，并積累了豐富的實踐經驗。目前，中國的扶貧開發已進入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段，農村扶貧開發也呈現出不同以往的特點。未來十年，我們要針對扶貧開發的新特點，有針對性采取措施，實現基本消除絕對貧困的扶貧開發目標。
　　
　　改革開放以來，中國農村扶貧開發事業取得了舉世矚目的成就。其間，國家扶貧開發戰略經歷了體制改革推動緩貧（1978～1985年）、經濟高速增長過程中有計劃有組織的大規模開發式扶貧（1986～2000年）和全面建設小康社會中的“大扶貧”（2001年至今）三個階段的轉變。扶貧思路也實現了由“救濟式”到“開發式”，“道義式”、“運動式”到“制度式”的轉變。我國的扶貧開發已從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。
　　中國農村扶貧開發的成就
　　進入新世紀以來，中國農村貧困狀況大為緩解，貧困地區生產生活條件明顯改善，教育、科技、文化、衛生等社會事業得到較快發展，為全球減貧做出了卓越貢獻。體現在以下五個方面。
　　農村貧困人口穩步減少、貧困發生率逐步下降。按照我國現行的扶貧標準，農村貧困人口由2000年的9422萬減少到2010年的2688萬，貧困發生率相應由10.2%下降到2.8%。國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱“重點縣”）覆蓋的貧困人口數量由2002年的4828萬下降到2010年的1693萬，貧困發生率對應由24.3%下降到8.3%。
　　貧困地區人民生活水平顯著提高。國家扶貧重點縣農民人均純收入由1989年的303元增長到2010年的3273元。尤其是2002年到2007年，重點縣農民人均純收入連續五年高于全國平均7.47%的增幅，這是1986年以來首次出現。①重點縣農民收入結構不斷優化。人均消費支出年均增長9.8%，消費增長勢頭強勁。
　　貧困地區基礎設施和生產條件明顯改善。2000年，國家扶貧重點縣通公路、通電、通電話、能接受電視節目的行政村的比例分別為92.6%、96.5%、78.3%、96.0%，到2010年，上述比例增至99.5%、98.8%、98.4%、98.3%，基礎設施條件顯著改善。2002年到2010年，重點縣每百戶擁有的生產性固定資產中，汽車從0.9輛增至1.7輛，小型、手扶拖拉機由14.0臺增至16.9臺，大中型拖拉機由2.2臺增至2.8臺；農民人均家庭費用支出由449.2元增至1098.9元。
　　貧困地區社會事業蓬勃發展。2002年到2010年，扶貧重點縣7～15歲年齡段兒童在校率由91.0%提高到97.7%；文盲、半文盲率由15.3%下降至10.3%，大專及以上文化程度的勞動力的比例由0.2%增至1.3%，貧困地區勞動力素質明顯提高，教育事業發生了深刻變化。
　　扶貧重點縣有醫療室的行政村的比重由2002年的69%提高到2010年的81.5%，有合格鄉村醫生或衛生員的行政村的比重由71%增至80.4%，有合格接生員的行政村的比重由67%增加至77%，醫療衛生條件得到改善、服務能力加強。
　　我國減貧對世界減貧事業貢獻巨大。根據外交部與聯合國駐華系統合著的《中國實施千年發展目標情況報告》顯示，按照每人每天1美元的標準，從1990年到2005年，全球貧困人口減少到14億，共減少了4.18億，降低了23%。如果不包括中國，則全球的貧困人口實際增加了5800萬，我國對世界減貧成果貢獻巨大。
　　中國農村扶貧開發的經驗
　　自1986年我國政府有組織有計劃地開展農村扶貧開發工作以來，經過20多年的實踐探索，逐步確立了開發式扶貧的戰略方針。“十六大”之后，根據經濟社會發展的新趨勢，黨中央提出貫徹落實科學發展觀，實施統籌發展戰略。在農村扶貧開發領域，一個集行業政策、區域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局也在逐步形成，農村扶貧開發不斷取得新的進展，積累了豐富的實踐經驗。
　　實施包容性經濟增長。經濟增長能為減貧提供物質基礎，為貧困人口提供更多更好的就業機會，為他們創造收入來源。當然，有的貧困問題能經由經濟增長過程和市場機制加以緩解，有的不僅不能反而會因為市場機制而強化。
　　“十六大”以后，黨中央啟動以減輕農民負擔為目的的農村財政體制改革，這是以統籌發展的思路在財稅領域推動農村發展的開始。取消全國農業稅費、實施全面的農業保護政策，確立科學合理的縣鄉財政轉移支付制度，加大農村公共產品和社會保障事業投入，國家不斷加大強農惠農力度。國家在農村的這些普惠性政策使農民得以分享經濟發展的成果，提高了經濟增長的包容性，為農村減貧提供了制度和政策保障。
　　堅持開發式扶貧。開發式扶貧是對改革之初體制改革推動減貧階段分散救濟式扶貧的改革與調整，更加強調了增加貧困者自身的發展能力。建立在自力更生原則上的開發式扶貧原則從確立至今，一直是中國政府農村扶貧方針的核心。政府部門采取的開發式扶貧舉措豐富而系統，這些工作領域包括：產業扶貧、貧困地區勞動力轉移培訓、異地扶貧搬遷、以工代賑、金融扶貧、科技扶貧、整村推進扶貧等。
　　謀求統籌扶貧。進入新千年后，中國農村貧困的性質發生變化，貧困的根源由原來的經濟落后變為經濟增長與制度發展失衡。貧困不單是經濟增長問題，固然經濟增長是減貧的基礎，但要保證經濟增長不排斥貧困群體，實現包容性增長，就要超越經濟問題本身，進入到制度發展領域。
　　在黨中央、國務院今年審議通過并即將頒布實施的《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》（以下簡稱《新綱要》）中，集中連片特殊困難地區被作為新十年扶貧開發工作的主戰場，國家扶貧政策將邁出區域統籌的一步；在行業政策上，《新綱要》中各行業部門均在本部門工作中明確了具體的指標，加強了行業扶貧政策的實施力度，更加注重從行業統籌解決多維貧困問題。
　　引導社會參與。中國政府在農村扶貧開發過程中，動員了大量的資金、技術、人才和經驗等扶貧資源。這些資源來自各級政府、社會團體、企業、個人，甚至國外機構等多方面。黨政機關和企事業單位的定點扶貧，東部發達省市與西部省區結對的東西扶貧協作，軍隊和武警部隊的支援、以及以民營企業、民間組織為主體的社會各界的參與構成了中國特色的社會扶貧體系。
　　注重國際合作。針對扶貧信貸資金到戶率低、還款難的問題，我國從20世紀90年代開始考察學習孟加拉國的小額信貸扶貧模式，形成了符合中國貧困地區實際的中國式小額信貸“儀隴模式”，催生了財政扶貧資金扶持的貧困村互助資金全國試點。國際機構項目中關于貧困監測和貧困分析技術的方法，“一次規劃，分階段實施”的方法，項目管理中的招標采購、報帳制度，以及應用參與式方法實施發展項目的做法，已經被中國政府廣泛采用，尤其體現在整村推進扶貧的規劃實施過程中，等等。
　　中國農村扶貧開發的未來
　　經過多年的扶貧開發，農村絕對貧困現象已經得到很大緩解，黨的“十七大”提出到2020年基本消除絕對貧困現象的目標。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》將“顯著減少貧困人口”列為“十二五”階段的一個奮斗目標。今年4月，黨中央、國務院審議《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》，并明確于今年頒布實施。和上一個十年相比，未來十年中國農村扶貧的扶貧開發有以下幾個特點：
　　多維貧困凸顯，扶貧目標提高。針對現階段農村相對貧困和多維貧困凸顯的新形勢，新綱要規定扶貧開發的目標為：“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療和住房；貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。”除了解決基本溫飽，更要加強調緩解相對差距；除了解決經濟貧困，還照顧到教育權力、人力資本等多維貧困。扶貧目標拓展并提高了，相應地，扶貧標準也應該有較大幅度的提高。
　　堅持開發扶貧，聚焦連片特困地區。《新綱要》把開發式扶貧仍然作為新十年扶貧開發的工作方針之一，并明確把連片特困地區作為扶貧攻堅的重中之重。國家將對連片特困地區加大投入和支持力度，更加注重從區域統籌切入來解決貧困問題。預計全國將有大興安嶺南麓山區等14個連片特困地區納入規劃。
　　謀求大扶貧格局。在國家從宏觀加強財稅支持、投資傾斜、金融服務、人才保障等方面的制度安排和政策保障基礎上，未來十年中國的扶貧開發包括政府專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧。《新綱要》明確農村最低生活保障制度和扶貧政策的銜接仍然是扶貧工作的基本方針。各行業部門均在本部門工作中明確了任務，并有具體的指標約束，將從各個方面形成促進貧困地區發展的合力。一個集區域政策、行業政策和社會政策于一體的“大扶貧”的時代即將到來。（作者分別為中國農業大學經濟管理學院教授、博導，博士研究生；本文系中國國際扶貧中心：2010亞洲開發銀行支援項目“新階段統籌性減貧戰略與政策研究”研究成果，項目編號：TA6428）
　　
　　注釋
　　①范小建：我國扶貧開發成就是對世界巨大貢獻，http://news.sohu.com/20090928/n267052254.shtml。