改革“試點”要法制化

　　在社會經濟領域所進行的改革，很多情形下是沖破既有制度束縛的過程。有的改革還和既有法律形成直接沖突。當出現(xiàn)了這種情形，可能引起法律糾紛，給法院裁決帶來麻煩，也造成利益關系的紊亂。在更多的情形下，我們的改革會進行一些“試點”，這也有可能和既有法律發(fā)生沖突。
　　搞改革，當然難免與既定法律發(fā)生沖突，并需要對一些不合時宜的法律作出修訂，甚至需要廢除一些法律。但在法律還沒有修訂或廢除之時，政府職能部門安排的改革試點難免影響到法律的嚴肅性。如果試點工作不做規(guī)范，有時候也會影響到政令通暢，降低國家行政效率。能不能有一種制度安排，既能給改革試點開綠燈，又不妨礙法律的嚴肅性？筆者以為這個問題很值得考慮。
　　目前各類改革試點的確存在不少問題。一是一些不需要的試點也去試；二是有的試點工作安排的時間過長；三是有的試點鋪的面太大；四是有時試點的隨意性比較強。例如，中共十七屆三中全會決定要實行土地承包權的長久不變，到現(xiàn)在也沒有修改相應法律，只在個別地方安排了試點。這個改革很急迫，人大常委會可先修訂法律，由各地自己出臺細則去貫徹新的法律。各地只需要經過短期試點就可以出臺實施細則。再如，省直管縣的相關試點工作也有很長時間了，該有個結果了。還有，重慶和成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點時間也不短了，有的做法比較成熟，也應該向全國推開了。
　　改革試點工作如果能實行法制化、規(guī)范化，有可能更好地推進改革。筆者以為要注意以下幾個方面：
　　對于與既有法律有沖突的改革試點，有關部門可請求全國人大常委會授權。授權以后，試點地區(qū)的試點方案可替代相關法律條文，具有法律效力。全國人大常委會可建立相關機構（如改革委員會），專門審查試點方案、跟蹤試點過程、擬議法律的修訂辦法。或者全國人大常委會可賦予其下設委員會以授予權，令其統(tǒng)籌試點工作。
　　試點工作應該有期限。一項改革試點，不能無限期進行，最后不了了之。試點最長不應超過3年。重大的改革試點可分項進行，盡量避免攪和在一起相互掣肘。改革試點結束以后，應該形成總結報告，明確試點內容是否可作為立法或法律修訂的依據(jù)，或作為政府工作條例。這一點很重要。我們的試點工作的期限太不確定，先試就有利益，以致其他地方拼命想擠進試點范圍，造成試點失控。
　　有的改革可以不搞試點。有些方面的改革在事先可做一些調查研究；對實施方案可做多方面論證。方案基本成熟以后就可頒布實施，不必試點。例如，前些年搞擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權試點，到現(xiàn)在也沒有形成全國實施的方案。依筆者看，這項改革就不必搞試點。
　　試點工作要有程序。一些試點工作相關部門應全程跟蹤，并做階段性評估。涉及中央和地方權益劃分的試點項目，分工與責任應明確。試點的主管部門也應明確，不能幾個部門扯皮推諉。
　　試點的范圍應明確。沒有被列為試點地區(qū)的地方，應按既有法規(guī)辦事，不得隨意出臺政策與既有法規(guī)相抵觸。只要試點工作有個時間安排，非試點地區(qū)對改革有個盼頭，也不大可能自作主張搞試點。
　　試點應合理確定各級政府權限，特別是中央和省級政府之間的權限。與國家法規(guī)相抵觸的改革試點應由中央直接安排；與地方法規(guī)相抵觸的改革試點可由地方安排。
　　按以上原則來安排改革試點，看起來會使改革速度放慢，其實不然。這樣做可以減少改革摩擦，明確改革責任，防止試點工作的疲沓，減少地方的機會主義行為，從而更有利于積極穩(wěn)妥地推進改革。
　　（作者為中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員）