中西不同的“以人劃線”文化

　　2003年5月12日，英國布萊爾內閣政府的高級援助大臣克萊爾·肖特因不滿布萊爾首相的對伊政策，辭去援助大臣職務；2009年6月12日，日本總務大臣鳩山邦夫因與內閣首相麻生太郎在日本郵政公社管理層人事安排方面意見不和，辭去總務大臣職務。這兩個案例體現了“以人劃線”原則在西方內閣政府選人與用人中的合理性。
　　在西方的政府組織運作中，“以人劃線”、“一朝天子一朝臣”，不僅是合理的，而且非常普遍；而在中國，“以人劃線”卻和諸多的負面問題聯系在一起。這是為什么？
　　
　　“功績制”基礎上的“以人劃線”
　　
　　現代政府人事管理是伴隨著人類社會從農耕社會向工業化社會演化的進程逐步得到發展和完善的。由于社會化大生產日益導致社會管理的復雜化和不確定化，基于自然經濟形態的以門第出身、人身依附與向君王效忠為核心的封閉化官吏任用制度，無以承擔現代政府促進經濟發展與社會繁榮，以及以公平、自由、福利為核心的價值追求之根本使命，以英美為代表的早發內生型國家建立了以主權在民原則、代議制原則、權力的分立與制衡原則、法治原則為核心的政治制度，并在此基礎上建立以層級化、專業化、理性化為核心，以個人的才學與工作實績為取向的開放式、功績制人力資源管理方式，以取代舊有的封閉式身份制取向人事管理方式。現代責任政府都把功績制作為官員任用的根本原則，這也是現代政府人事管理的本質所在。
　　現代責任政府在政府組織運作形式上表現為兩種形態：一種是內閣政府向議會負責的集體負責制，以英國、德國、日本為代表。一旦議會通過對內閣政府的不信任案（俗稱“倒閣權”），內閣政府要么集體請辭，要么提請國家元首解散議會，重新舉行大選，由新議會決定內閣政府的去留。由于內閣政府實行集體負責制，內閣政府成員共同參與重大公共政策的制定與執行工作，以決策整體的形式對議會和民眾負責，負責組閣的內閣政府首相或者總理在挑選組成人員時，基本上實行“以人劃線”的原則，即挑選具有共同執政理念、施政方針與政策走向的人員加入內閣政府，但前提是入選的內閣政府成員具有良好的從政品行和專業施政能力，也就是以功績制為根本的衡量標準，以確保整個執政團隊具備高效的行政執行力，能夠確保行政體系的政令暢通，將執政理念、方針政策轉化為國家與民眾所期待的行政實踐。
　　另一種形態是政府行政首長負責制，即由選舉或任命產生的行政首長對其所領導的政府或部門的工作負全面行政責任，且政府行政體系內部成員亦向行政首長負責。目前，世界上絕大多數國家的行政部門實行了行政首長負責制，目的也在于提高行政執行力和行政效率，確保政務暢通、令行禁止。政府行政首長有權按照功績制的要求，按照“以人劃線”的原則，挑選其部門組成人員，并接受相關授權部門的法定監督，凸顯其所肩負的行政責任。無論是內閣政府向議會負責的集體負責制，還是政府行政首長負責制，都強調職責的履行和責任的擔當，都把功績制作為選人與用人的根本原則，而在選人與用人方面體現出“一朝天子一朝臣”的合理性。
　　
　　“公權私授”基礎上的“以人劃線”
　　
　　在當代中國政府人事管理活動中，存在另外一種“以人劃線”的現象：即某些官員因為和更高級別的官員一起工作過或者為其服務過（通常是擔任秘書之類的職務），最后被提拔重用，結果被劃為是某某的親信、某某的人，甚至被稱為某某派、某某團體。在中國的公眾看來，這屬于“非常態”現象，背后不是“公權私授”，就是“拉幫結派”。而與此相關的干部就背上“以人劃線”的包袱，不得不生活在某些上級領導的“影子”下。
　　當代中國人事管理出現這種“以人劃線”現象是屬于非常態的。這種現象的產生有多方面原因：一是干部選撥與任用缺乏基于功績制的競爭選拔和責任追究制作為支撐，表現為干部的選拔與任用范圍與渠道狹窄化、選拔主體單一化與免責化，即讓少數人來選人、從少數人中選人、從身邊人中選人，而且一旦選人用人出了問題，追究責任時找不到責任主體；二是干部選拔與任用強調“五湖四海”、注重“老中青”的結構匹配，以及領導班子成員的氣質互補，但忽視從執政理念、執行力、執政責任角度構建負責任的高效執行團隊；三是對不同類型的干部采取比較抽象的同一標準來要求，如對主要從事政治與行政決策的干部和主要從事行政執行的干部應分別采取什么樣的標準，在現實干部人事管理過程中比較模糊；四是現有干部人事管理制度既強調程序上民主科學，又強調組織上集中統一，但民主科學的選拔平臺如何體現，集中統一管理的依據又是什么，在實際中并不清晰。
　　現有干部人事管理制度所存在的種種理論與實踐之不足，往往導致干部選拔與任用的權力操縱在少數領導人手中，一旦這種權力被別有用心的人所利用，必然產生一種與現代人力資源管理背道而馳的“公權私授”現象，也容易讓有真才實學，愿意為黨、為政府、為人民勤奮無私工作的干部，背上本來就不必要的“以人劃線”之包袱，甚至不得不生活在某些力主提拔他的上級領導的“影子”中。
　　
　　如何構建高效責任政府人事管理制度
　　
　　構建高效責任政府人事管理制度必然要從黨的事業、人大的事業和人民的事業出發，形成一個對黨、對人大、對人民三重負責且高度統一的現代政府人事管理制度體系。
　　構建對黨負責的高效責任政府人事管理制度，需要在理論上厘清從事政治和行政決策與從事具體行政執行的干部的選拔、任用與評價標準，建構科學分類的政府人事管理制度，搭建干部選拔與任用的競爭平臺，將充分體現黨的意志和執行力的干部通過法定的方式推薦到政府部門任職，尤其注重從執政理念、執行力、個人品行與操守角度，配備好各級政府及其工作部門的行政首長，同時加大對用人失察的組織部門與主要領導干部的集體責任追究制度。
　　構建對人大負責的高效責任政府人事管理制度，需要從功績制與責任制角度切實賦予人大對各級政府及其工作部門的行政首長以選舉權、任命權、質詢權和彈劾權，同時，賦予人大對行政首長在黨委推薦的干部范圍內擁有一定組閣權的全程監督權。
　　構建對人民負責的高效責任政府人事管理制度，需要從民主選舉與民主監督角度強化普通民眾對干部治理績效的評價權和對干部任用的話語權，變封閉化的人事管理模式為公開化的人力資源管理模式，同時借助新聞媒體、網絡等輿論利器，拓寬對干部行使公共權力時的“公德”和作為領導干部必須成為社會楷模的“私德”的立體化監督渠道。
　　（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博導）
　　■（責編/杜美麗美編/葉銳）