淺議伊春國有林區(qū)資源林政執(zhí)法管理工作

　　摘要：在加強林業(yè)行政的管理中，資源林政執(zhí)法管理占據(jù)著很大的作用。文章重點分析了伊春國有林區(qū)資源林政執(zhí)法管理工作中的發(fā)展成就和不足，提出對加強該區(qū)資源林政執(zhí)法績效管理的規(guī)范化、多元化等改革的有關對策和建議，以促進該區(qū)資源林政執(zhí)法管理的完善和發(fā)展。
　　關鍵詞：伊春；資源林政；執(zhí)法管理
　　
　　自21世紀以來，我國林業(yè)進入了快速發(fā)展期，林業(yè)已是國民經濟基礎產業(yè)的重要組成部分，不但生產物質產品，而且具有強大的服務功能，已成為具有極大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a業(yè)。林業(yè)涉及三次產業(yè)的多個門類，是涵蓋范圍廣、產業(yè)鏈條長、產品種類多的復合產業(yè)群體，是國民經濟的重要組成部分，也是具有明顯國際競爭優(yōu)勢的產業(yè)。為了積極響應我國構建科學依法行政考評制度的戰(zhàn)略方針，本文重點借鑒國內外的相關資源林政執(zhí)法管理的經驗，把公共部門績效評估管理的相關理論和模式應用于黑龍江省伊春國有林區(qū)資源林政執(zhí)法管理中，以促進該區(qū)的資源林政執(zhí)法績效評估管理的完善和發(fā)展。
　　一、伊春林業(yè)資源管理現(xiàn)狀
　　伊春市位于黑龍江省東北部，地處黑龍江與松花江兩大水系之間，南臨三江平原，北靠中俄邊境，不僅是黑龍江省東北部的天然屏障，還是我國重要的國有林區(qū)和開發(fā)最早的木材生產基地，素有“紅松故鄉(xiāng)”、“祖國林都”之稱。伊春行政區(qū)劃面積3.3萬平方公里，施業(yè)區(qū)內有400萬公頃的大森林，占黑龍江省森林總面積的44.6%；總人口130多萬，現(xiàn)行體制為政企合一，管轄1市（縣級）1縣15個區(qū)（其中13個為區(qū)、局合一），共17個林業(yè)局；全市有林地面積300多萬公頃，森林覆蓋率達到82.5%，野生動植物和礦產資源豐富，擁有大小河流600多條，是重要林業(yè)資源型城市和特種旅游基地。這里擁有被聯(lián)合國教科文組織納入世界生物圈保護區(qū)網絡的，亞洲面積最大、保存最完整的紅松原始森林。在伊春林區(qū)開發(fā)建設的60年間，共為國家生產木材2.4億立方米，上繳利稅、育林基金近60億元，統(tǒng)配材差價300多億元，為國家做出了重大貢獻。
　　截至2008年底，伊春全年木材產量148.6萬立方米（林管局135.2萬立方米、帶嶺10.3萬立方米、地方3.1萬立方米），比上年增長1%。更新造林總面積16358公頃，其中營造民有林8692公頃。全年完成幼林撫育面積42849公頃，成林撫育面積85397公頃。年末實有森林管護面積2659462公頃，其中個體承包管護面積1090080公頃，全市林場所222個，其中林場124個，經營所98個。國有林區(qū)林權制度改革試點工作取得實質性突破。全市5個試點局共簽訂林地承包和林木流轉合同6623戶，承包林地8萬公頃。在伊春的生產發(fā)展中，全市林業(yè)人口712029人，林業(yè)單位在崗職工119066人，林業(yè)生產經營戶達到2117戶，占伊春整個農業(yè)生產經營戶的3.0%，林業(yè)生產經營單位有265家，占整個伊春農業(yè)生產經營單位的73.6%，由此可見，林業(yè)生產經營在伊春的生產發(fā)展中占據(jù)著非常重要的地位。伊春國有林區(qū)近年來的林木資源如表1所示：
　　由表1可以看出，自2000年以來，伊春國有林區(qū)的活立木總蓄積一直處于非常穩(wěn)定的狀態(tài)，森林資源總面積雖然也處于非常穩(wěn)定的狀態(tài)，但是卻在逐年的減少。目前，林區(qū)“靠砍木頭生存”的錯誤思維已得到很大扭轉，超限額采伐、盜伐毀林等破壞森林資源的現(xiàn)象已得到遏制，伊春市委、市政府也提出了“再困難也決不向林子伸手，再困難也決不以拼資源換取暫時利益，再困難也決不以犧牲生態(tài)為代價換取經濟增長”的原則，在管理實踐中綜合運用法律、行政、經濟等多種手段，保持了從嚴管林、依法治林的態(tài)勢。
　　二、伊春國有林區(qū)資源林政執(zhí)法管理中出現(xiàn)的問題及不足
　　第一，在政策方面按照國家法律以及省條例，市級林業(yè)部門在制定政策時空間太小，有些優(yōu)惠政策不到位或實施不了。一系列因素導致的資源林政執(zhí)法的工作難度在不斷的擴大，對執(zhí)法人員的管理難度也在不斷加大，這樣會影響到森林資源的保護和發(fā)展，從而影響整個林區(qū)林業(yè)產業(yè)的發(fā)展。
　　第二，具體到林戶面對林權制度改革，許多個體林戶想承包屬于自己的林區(qū)，但是卻沒有資金支持，或者是拿出畢生的積蓄承包后卻沒有周轉資金。各種因素決定著他們沒有成為改革的主力軍，而是處于十分被動站立層的面上。
　　第三，伊春資源林政執(zhí)法管理過程中缺乏林業(yè)行政執(zhí)法績效評價組織，力量不足，執(zhí)法機構對林業(yè)行政執(zhí)法績效評價的支持不夠。在林政執(zhí)法的績效管理中，每一層次評價主體各自為戰(zhàn)，多頭交叉評價，難以形成監(jiān)督合力，并沒有建立起內部評價和外部評價相結合的高效評價機制。
　　第四，激勵和約束機制的不健全導致對執(zhí)法力量的監(jiān)督不力，難免會產生管理上的漏洞。目的不太明確的執(zhí)法行為易使執(zhí)法人員養(yǎng)成重形式輕結果的思維定勢，不能達到林政執(zhí)法管理工作的合法準確高效運行的目的。
　　三、提高伊春國有林區(qū)資源林政執(zhí)法管理水平的對策與建議
　　（一）強化體制改革
　　體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要對各方面進行改革和完善。我國憲法明確規(guī)定自然資源（法律規(guī)定屬于集體所有的除外）都歸國家所有。在國有林區(qū)體現(xiàn)在企業(yè)的經營管理職能和政府的職能融為一體，使所有權、管理權、經營權、使用權等界線不清，不利于資源的綜合開發(fā)利用，不利于按經濟規(guī)律和客觀規(guī)律辦事。應把森林資源管理職能從企業(yè)中分離出來，建立由國家財政支持的國有林管理機構，獨立地履行森林資源管理職能，從體制上保證林政執(zhí)法的合理性和公正性，迅速樹立林政執(zhí)法的權威性。
　　另外，從理論上來講，建立和健全強有力的監(jiān)督機制是保證各項法律法規(guī)得以切實貫徹實施的根本保證。如果沒有有效的監(jiān)督機制，難以保證國家機構及其工作人員完全按照人民的意志和利益辦事，也難以避免執(zhí)法人員拘私枉法侵害公民合法權益。因此，在林業(yè)行政執(zhí)法管理的過程中，要不斷加強和改善行政執(zhí)法，就必須進一步完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，強化林政執(zhí)法監(jiān)督的力度。
　　（二）規(guī)范法制建設
　　林政執(zhí)法是強化林業(yè)行政管理，落實林業(yè)建設任務，貫徹林業(yè)政策，保障林業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要措施和關鍵環(huán)節(jié)。在資源林政執(zhí)法管理的過程中，首先，我們應該進一步提高林政執(zhí)法在森林保護、改善環(huán)境、促進經濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中重要性的意識，把林政執(zhí)法工作納入各級林業(yè)部門領導的責任制中加入績效評估中來。其次，我們在嚴格執(zhí)行《森林法》及其《實施條例》中有關森林保護管理的規(guī)定，更要全面貫徹國務院及國家林業(yè)局關于森林資源保護的各項措施和要求，繼續(xù)加大對林政執(zhí)法管理的工作力度。最后，在日新月異發(fā)展飛速的今天，各種新的狀況和違法犯罪行為不斷顯現(xiàn)，在資源林政執(zhí)法管理中，我們應當與時俱進，開拓創(chuàng)新，進一步提高執(zhí)法效率和執(zhí)法質量，實事求是，根據(jù)各種狀況不斷完善相應的法律法規(guī)等執(zhí)法依據(jù)，因地制宜，制定出適合自身發(fā)展的規(guī)范和措施。
　　業(yè)務精良、作風過硬的資源林政執(zhí)法隊伍是做好森林資源保護和林政執(zhí)法管理工作的重要保障，也是文明公正辦案、維護林業(yè)行政部門和執(zhí)法機構良好形象的最好體現(xiàn)，因此，我們要強化管理隊伍建設的進人制度；注重抓好現(xiàn)行林政執(zhí)法管理人員的學習培訓和考核工作，爭取實現(xiàn)執(zhí)法人員的專職化能力，不斷更新知識集中研究分析重大疑難復雜案件，提高執(zhí)法的業(yè)務素質和辦案水平；根據(jù)對資源林政執(zhí)法管理的績效評估建立相應的淘汰制度，優(yōu)勝劣出，通過對資源林政執(zhí)法隊伍的加強建設，不斷提高執(zhí)法隊伍的總體素質水平，進一步提升資源林政執(zhí)法隊伍的業(yè)務水平和林業(yè)行政部門的管理高度。
　　
　　（三）深化績效管理
　　績效管理工作作為人力資源開發(fā)與管理的一個重要方面，它的順利進行離不開整體人力資源開發(fā)與評估體系的完善。資源林政執(zhí)法管理部門必須以戰(zhàn)略眼光來構筑整個績效評估體系，建立人事選拔、培訓開發(fā)、能級管理、崗能匹配等制度，使績效評估與林業(yè)部門的人力管理環(huán)節(jié)相互聯(lián)結、相互促進，建立和完善林政管理的績效評估檔案，使考評機構與上級管理機構、各職能部門及利益相關的群眾能夠有一個溝通的平臺，使林政部門能夠請聽到外界的聲音和建議，及時得到反饋的信息。首先，我們應明確評估主體，多元結構的評估主體要求我們應根據(jù)評估主體的多元性分層確定林政執(zhí)法管理的評估主次。其次，要規(guī)范評估指標，我們必須從林政執(zhí)法績效評估目標出發(fā)，將目標分解成次級項目，然后再經逐級分解，以期達到滿足可測性的要求。另外，要做好資源林政執(zhí)法管理的績效考核工作，需要強有力的科技支撐。在資源林政執(zhí)法管理的過程中我們更應該集中自動化、網絡化和智能化，使管理可以覆蓋到任何地方、任何時間、任何內容，從而加強對信息管理系統(tǒng)的建設和管理信息質量的提高，以保證管理信息在林政組織內部的共享，以此來優(yōu)化林政執(zhí)法管理中的程序，細化林政執(zhí)法管理對象和強化林政執(zhí)法管理制度，提高林政執(zhí)法績效管理的水平和質量，保障績效評估目標的實現(xiàn)。
　　（四）完善服務機制
　　很多林政案件的發(fā)生，不僅僅是在巨大利益的驅使下進行的，很重要的一個方面是他們對林業(yè)形勢政策和相關法律規(guī)定模糊不清的了解所導致的。必須充分利用一切形式廣泛宣傳林業(yè)政策法規(guī)，增強大家的遵紀守法意識、生態(tài)保護意識和監(jiān)督能力。因此，我們在資源林業(yè)行政執(zhí)法管理的過程中應該做到以下幾點：首先，我們應加強宣傳教育，確立長遠發(fā)展觀念。應用科學發(fā)展觀思想深入開展憲法和重點法律法規(guī)宣傳的同時，大力加強林業(yè)專業(yè)法律宣傳，將法制宣傳教育工作與林業(yè)執(zhí)法立法工作相結合，在宣傳普及相關法律法規(guī)過程中，注意收集、總結和歸納普及對象對現(xiàn)行法律法規(guī)的意見和建議，不斷完善林業(yè)發(fā)展宣傳教育工作調研和理論研究的同時，通過分析和研究促進林業(yè)立法工作。其次，我們應優(yōu)化資源配置，使林政執(zhí)法管理工作走上良性循環(huán)道路。在資源林政執(zhí)法管理的發(fā)展過程中，不僅需要政府在稅費方面給予優(yōu)惠政策，更需要政府一定的基礎設施投入，為林區(qū)代辦學校、醫(yī)院等社會保障機構，切實解決林區(qū)普遍存在的基本醫(yī)療、失業(yè)保險等社會保障水平不高的問題，使得林區(qū)人民在為林業(yè)發(fā)展貢獻中免去后顧之憂，有利于林業(yè)發(fā)展上良性循環(huán)的道路。再次，我們應借鑒發(fā)達國家建立林業(yè)基金制度的成功經驗和做法，結合我國的實際情況，從法律上明確林業(yè)基金制度和具有能夠落實的可行性林業(yè)基金來源。建立和完善林業(yè)基金制度，拓寬投融資渠道，積極吸引外資、私人資本進入林業(yè)。國家各級財政也要采取積極地扶持政策，讓林業(yè)得以休養(yǎng)生息，實現(xiàn)林業(yè)在管理的基礎上發(fā)展，在規(guī)范中發(fā)展。樹立基金管理的新觀念，積極探索林業(yè)基金高效運作的籌資、管理和使用方式，使林業(yè)基金優(yōu)化配置，充分發(fā)揮其核心力量，不斷探索林業(yè)改革發(fā)展的新天地。
　　參考文獻：
　　1、周潔敏.焦點透視中國林業(yè)產業(yè)發(fā)展?jié)摿J].中國林