規劃性變遷:理解中國鄉村變革生發機制的一種闡釋

　　內容提要 與傳統內發和自然生長的社區不同，現代意義上的社區主要是一種計劃性或規劃性社區，體現了國家由外向內進行整合和理性建構的特點。在鄉村社區分化及認同流失的條件下，政府在規劃性變遷中的主動性有其一定的積極意義及合理性。不過，政府主導的規劃性變遷方式在現實中也存在一定的限度。新一輪農村社區建設能否取得成效不僅取決于人們對農村社區建設目標的重新認識與定位，而且也在相當程度上取決于政府推進農村社區建設的方式和機制。
　　關鍵詞 規劃性變遷 農村社區建設 機制 限度
　　[中圖分類號]C912.82　[文獻標識碼]A　[文章編號]0447—662X(2011)02—0161—11
　　
　　過去的30年，是我國經濟社會快速發展的30年，也是我國體制急劇變革和創新的30年。對于“中國的奇跡”、“中國模式”及“中國經驗”，人們給予了不同的解釋。如林毅夫從新制度主義的角度出發，提出了著名的比較優勢理論，認為中國的奇跡是建立在國家通過一種漸進的、雙軌的方式發展比較優勢產業的戰略基礎之上。也有人將中國奇跡的發生歸結于具有中國特色的政治制度優勢及行政體制。由于制度在經濟社會發展中的作用日益重要，上述制度主義的視角對解釋改革以來中國社會的發展與變遷無疑極具價值與啟示意義。不過，也有人指出，制度主義的視角在強調制度的價值和重要作用的同時，卻對推動制度變遷和創新的主體未給予應有的重視。由于中國是一個以農民為主體的國家，因此正如不能離開中國人講“中國奇跡”一樣，也不可離開“農民”談“中國性”，正是農民理性的擴張才導致“中國奇跡”的發生。
　　的確，中國是一個農民大國，農村改革也是我國改革的先導。對于中國經驗及中國模式的解釋不能離開對農村變革及農民行為的理解和解釋。農民歷史創造主體的觀點很好地指出了農村改革及制度創新的動力和原因，然而，農民理性通過什么機制或方式發揮出來，并對農村改革和制度變遷產生影響，是需要進一步討論的。事實上，任何改革或制度變遷均不可能由單一因素決定，而是多種力量和因素共同作用的結果。歷史或現實中的制度變遷過程是由政府、民眾等多種力量相互作用共同推進的結果，制度也正是在多方參與互動中產生并不斷得到修正和完善的。本文擬在社會結構性轉型的大背景下考察政府的作用和行為方式，將農村社區建設作為一個“事件”進行切人，通過對政府推進農村社區建設過程的描述與分析，反映國家和政府在規劃性變遷中的動員、推動作用、行為方式、行動邏輯及其影響和后果。
　　
　　一、理解中國鄉村變革的幾種理論解釋
　　
　　任何一項改革或制度變遷都是一定行動主體在特定目標指引下的制度變革和創新行為。根據行動主體在推動改革和制度創新中地位、作用和角色的不同，可判定制度變遷的動力、性質及方式。例如，新制度經濟學代表人物諾斯就將推動制度變遷的初始行動主體稱為“第一行動集團”，而將在制度擴散過程中支持、引導和幫助初始行動主體的社會群體視作“第二行動集團”，包括政府組織、社會組織及個人。在此基礎上，諾斯進一步將由人們為滿足自身需求及響應外部獲利機會而引發的制度變遷稱為誘致性制度變遷，而將由政府自上而下推動的制度變遷稱為強制性制度變遷。①從中國鄉村變革的具，體歷史進程來看，不同的行動主體在鄉村變革的不同時期以及制度變遷的不同階段所起的作用不同，由此也引發人們對鄉村變革的動因、性質及方式的不同認識與判斷。在當前關于中國鄉村變革動力機制的理論解釋中，主要有三種代表性觀點：
　　
　　1　農民自發創造性
　　持這種觀點的人們充分肯定農民在鄉村變革和發展中的主觀能動性和創造作用，認為中國的改革發源自農村，是農民改變和創造了中國。例如，在學術界，家庭聯產承包責任制的改革一直被視為是基層群眾的創舉，這一看法也得到一部分外國學者的認同和支持?？碌で嗪椭軇P就認為中國鄉村的非集體化改革是由農民自下而上推動的，是一場“自發的、無組織的、無領導的、無意識形態和無政治傾向的運動”。②中國政府處于被動應付的角色和地位。墨菲通過在中國內地的實證調查，揭示了農民流動對鄉村地區以及中國社會的影響，認為農民工改變了中國農村。①近年來國內也有部分學者采用這一觀點對農民的行為進行分析。徐勇提出“基層社會與創造性政治”的分析范式，認為傳統的“壓迫一反抗”、“底層社會與抗爭性政治”農民政治行為的分析范式背后主要是一種革命性、沖突性的話語和思維邏輯，難以解釋常態社會中的一系列治理性和建設性事件。通過對歷史上鄉村“生產力暴動”、“瞞產私分”、自由買賣、農民流動等行為和現象的分析，認為農民是中國鄉村變革的原動力。農民通過一系列自主創新行為不僅改變了自己的命運，而且以自己的行為不斷沖擊和突破體制性障礙，并創造出新的體制和行為模式，從而引發和推動鄉村及整個國家體制的變遷。④應小麗則進一步對農民自主創新行為的作用和條件進行了分析，認為農民自主行為是中國鄉村變革和制度創新的重要推動力。60年來的鄉村變革和發展史表明，農民不是“歷史的棄兒”或國家政策的消極、被動承受者，而是具有主動性和創造性的“積極行動者”。農民在生存理性和實踐邏輯指引下，對社會問題有著最為真切和有效的感知，通過突破制度瓶頸以及對國家政策的選擇性或創造性運用，一步步營造有利于自身的生存空間和機會以及擴大政府的選擇集合并最終成功推動制度的轉型。⑥農民的主動性和首創精神也得到了國家領導人的首肯。鄧小平認為中國農村改革有“兩個意想不到”，一個是包產到戶的實行，另一個是鄉鎮企業的異軍突起。他高度肯定農民在鄉村變革中的重要作用和創造性?！稗r村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的。農村改革中的好多東西，都是基層創造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導?！雹蕖班l鎮企業容納了百分之五十的農村剩余勞動力。那不是我們領導出的主意，而是基層農業單位和農民自己創造的。”
　　
　　2　政府主動性
　　與農民主體性和創造性觀點相反，一些學者強調鄉村集體和基層政府在農村社會變革和經濟轉型過程中的重要作用。艾倫·劉以溫州模式為例，認為中國的改革是一種自下而上的改革，由于中國社會并不是鐵板一塊的整體，因此改革有可能率先從基層取得突破和成功。溫州私營經濟的崛起離不開當地黨政部門的暗中支持和政治保護。帕立斯持有類似的觀點，他認為溫州模式的孕育是農民、地方政府與中央政權之間長期沖突、妥協和談判的結果。不過，單靠農民自身并不能抓住國家賦予的機會，只有農民與地方干部之間串通起來“合謀”才有可能在國家政策之外營造新的機會和空間。安戈通過與從大陸廣東等地移居香港的村民的訪談，發現大多數中國鄉村的變革是政府自上而下推動和決定的。在其收集的28個樣本村中，到1982年底共有26個村實行了家庭承包制的改革，但其中有24個村的村民表示該村的改革完全是由上級部門決定的，僅有2個村的村干部和村民在決定采取何種經營方式上發揮過主動性。關于這場改革的影響和后果，有學者認為鄉村市場化改革不僅沒有削弱地方政府的經濟和政治權力，反而增強了政府控制經濟政治資源以及推動社會變革的能力。也有學者認為我國農村改革的目標并不是私有化，而是一種非集體化改革，改革后形成一種以鄉鎮政府和村集體為代表的公共產權形式和結構。地方政府在鄉鎮企業的改革和發展中發揮了極為重要的作用。上世紀80年代以來中國鄉鎮企業的迅猛發展主要是地方政府追求財政利益和政績表現的結果。在此過程中，地方政府的功能和行為方式發生了深刻變化，形成“地方政府法團主義”，基層政府組織結構及運行方式日益“公司化”，地方政府官員則充當了“政治企業家”的角色和功能。
　　國內也有相當一部分學者充分肯定地方政府在鄉村變革和經濟社會發展過程中的作用。有的認為中國鄉村市場化的動力主要來自改革前的社會主義傳統和組織資源，鄉村集體和基層政權組織是連接農民與市場的中介，不僅減輕了農民進入市場的風險和成本，而且有組織地進入市場的方式也維系了社區凝聚力以及降低改革引發的社會動蕩?；鶎诱嗄芊癜l揮中介作用以及中介作用水平的高低，會對鄉村市場化的不同結果產生決定性的影響。鄉鎮政府參與地方經濟活動的一個直接影響就是政府更多地將自己的利益基礎植根于地方社會，把財政和政績需求寄托于地方經濟之中，利用政府資源推動鄉鎮社區的經濟發展來滿足政府的利益需求。這樣鄉鎮政府與地方企業之間就結成一個緊密的利益共同體?；鶎诱鄬Κ毩⒌匚缓汀敖洕恕币庾R的凸顯，促使地方政府在經濟社會變革過程中直接充當“第一行動集團”的角色和功能。此外，還有學者通過對村民自治示范活動的考察，指出基層政府不僅在經濟和社會發展過程中起著重要的引擎和“推手”作用，而且在鄉村民主化進程中也具有主動性。中國鄉村民主化進程之所以在經濟社會發展及文化較為落后的鄉村地區率先取得突破，與執政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關。
　　
　　3　官民互動合作
　　第三種觀點強調政府和民眾在鄉村社會變革和制度轉型中的共同作用，認為改革是民眾自發創造和政府積極引導支持的結果。例如，崔大偉通過對江蘇的考察指出，中國鄉村的改革既不是單純由國家自上而下推動的，也不是單由農民自下而上決定的，而是國家、地方、基層干部及農民幾方面力量互動和作用的結果，尤其是不能忽視地方及基層干部的態度對改革進程的決定性影響。②白蘇珊通過對上海淞江、江蘇無錫、浙江溫州等地的考察指出，鄉村工業化并不完全是鄉村的自發行為，而是與國家的重視及在政策和資金等方面的支持分不開的。不過，由于各地在集體傳統和經濟基礎等方面的差異，因此地方干部也采取了不同的發展策略。③不僅如此，上世紀90年代中期啟動的鄉鎮企業改制及私有化改革，并不是鄉鎮企業和工業的自主經濟行為，而是在政府的支持下(Statc—Spons。rcd)漸進推進的。雖然鄉村工業化及鄉鎮企業的崛起是鄉鎮基層政府積極推動的結果，但是在上世紀90年代早期，鄉鎮企業負債虧損日趨嚴重，逐步成為基層政府一項沉重的包袱，而同時期個體私營企業的蓬勃發展卻為鄉鎮政府提供了替代性稅收渠道和財政收益。因此，在現實壓力下，地方政府政策重心逐漸轉向扶助支持私營企業的發展，而對鄉鎮企業進行產權改革和股份制改造。在此過程中，地方政府并沒有完全放棄對集體及鄉鎮企業的控制，而是參與鄉鎮企業改制的全過程，通過“抓大放小”或持股等方式和形式繼續掌控企業，并將改革的后果和影響控制在可控的范圍之內。官民互動合作的觀點也贏得了相當一部分國內學者的共鳴。有學者就指出，中國農村的改革是從下面先搞起來的，農民對改革的強烈意愿與地方上開明的領導人相互推動，形成小氣候，然后一步步得到上層的認可，獲得合法性。然而，單有農民的意愿和需求，沒有地方主政者思想觀念的轉變及國家政策的跟進，農村改革不可能短期內在全國普遍推廣并取得突破。⑤還有學者通過對我國農村基層組織體系的演變歷程的考察，指出鄉村變革并非單純是強制性制度變遷或誘致性制度變遷，而是一種“支助型制度變遷”(SponsorcdChange)，上層領導人對改革的激勵和支持與基層群眾的創造和努力共同推動了制度變遷的進程。
　　
　　二、規劃性變遷中的政府主動性：行動目標與邏輯
　　
　　建國以來，我國基層社會組織與管理體制經歷了從人民公社時期的“社隊制”到家庭聯產承包責任制時期的“村組制”的重大轉變；在城鄉一體化及新農村建設背景下，社區建設的重點逐步由城市轉入農村，從過去城市的單兵突進過渡到城鄉社區建設攜手并進、共促共建的階段。如果說“社隊制”和“村組制”是我國農村基層第一次和第二次組織變革和制度變遷的話，那么“社區制”則是我國基層社會組織與管理體制的第三次重大變革和制度創新。⑦從基層治理模式轉換與變遷的歷史來看。鄉村基層社會組織與管理體制的變革與民眾需求、自發創造以及基層干部、中央自上而下的組織、規劃、引導與支持密不可分，是一種“支助型”制度變遷過程。在此過程中，民眾自下而上的需求壓力與“倒逼”機制、地方領導的默認支持和回應機制以及中央自上而下的合法性確認和推動機制共同推進了制度變遷的進程。
　　不過，從歷史來看，“支助型”制度變遷主要是從中央對地方的改革實踐及農民在實踐中的創造進行激勵和支持的角度而提出的，它主要是用來解釋國家在沒有明確改革目標的條件下允許地方進行探索并對群眾在實踐中創造的經驗進行總結、鼓勵、認可和支持的歷史事件及其制度變革過程。從我國農村社區建設的歷程看，雖然它最初也是由于外部供給不足及政府公共服務弱化而由民眾為解決自己生產生活方面的難題而自發倡導和發動起來的，隨著城鄉結構轉型及國家發展戰略的轉變，國家加大了對農村公共服務的投入和支持力度，并在此過程中要求積極推進農村社區建設。農村社區建設的興起，顯然與政府的激勵和支持作用分不開，它在此意義上也是一種“支助型”制度變遷。不過，需要指出的是，從改革背景和歷史來看。政府在農村社區建設過程中的主導和推動作用更為明顯，從試點的啟動到具體建設過程均離不開政府自上而下的規劃引導、組織推動及財政經費投入。因此，農村社區建設更多的是一場“規劃性變遷”過程。在規劃性變遷中，國家對農村社區建設及鄉村發展總的目標和方向是明確的，黨的十七大報告提出“要把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，只不過國家對于構建新型社會生活共同體的具體途徑和方式并沒有明確規定，而是允許地方積極探索和創新，在實踐中摸索和積累改革的經驗，從而為農村社區建設在全國的普遍推廣奠定基礎。
　　已有大量的研究指出，在向市場化轉型的背景下，基層地方政府直接充當地方經濟增長的“發動機”角色。由于基層政府廣泛介入到地方經濟活動中。形成“地方政府法團主義”、“地方政府公司化”等現象。目前相關研究主要是從國家市場化體制改革和財政制度安排的角度來解釋地方政府推動經濟增長的積極性和主動性，認為隨著上世紀80年代啟動“分灶吃飯”的財政制度改革，地方政府逐步成為一級相對獨立的利益主體，在追逐財政和政績的壓力下，直接參與和介入到地方經濟發展過程中。這種解釋對說明改革之初基層政府在經濟發展過程中的角色和地位及其行為邏輯無疑具有較強的說服力和合理性。但是，上述解釋主要是一種“理性經濟人”的經濟學分析方法，對說明基層政府的行為邏輯具有一定的適用范圍和有限性。事實上，鄉鎮作為國家最低一級政權建制，不僅是國家正式行政建制序列中的一環，同時還與廣闊的鄉村有著千絲萬縷的聯系，是國家與社會相互糾結和直接接觸的領域。考察鄉鎮政權運作邏輯及行為方式，不僅要考慮政權和官員自身的利益、目標和動機，而且還要考慮鄉鎮政權的外部條件及其賴以生存的政治社會生態環境。上述解釋雖然能夠說明基層政府在經濟增長中的地位和作用，但是對基層政府在社會發展過程中的作用、角色及行為動機強調或關注不夠，因此難以對地方政府的運作方式和行為邏輯進行全面和充分的說明，尤其是不能對當前民生和社會建設背景下的基層政府的行為方式進行合理性解釋。
　　農村社區建設的興起，既是國家宏觀政策規劃和積極引導的結果，同時也與地方的積極性和主動性分不開。首先，國家宏觀政策導向是決定地方政府行為方式轉變的一個重要變量。眾所周知，中國的改革主要是一種可控的放權式改革，雖然改革后地方在財政上獲得了一定的自主權限，但是中央仍掌握和控制著政策和資源的分配權，尤其是通過組織部門主導了地方人事任免權。因此，地方政府運作和行為方式不可避免要受到中央決策和政策的影響。過去由于片面強調經濟增長，在創造經濟增長奇跡的同時也帶來了嚴重的社會分化和不穩定。在經濟發展過程中，不僅造成了地區差距、階層分化，而且導致城鄉差距擴大化。長期以來，我國走的是一條以城市為中心的發展道路，教育、醫療、社會保障、文化、衛生等基本民生建設和投資的重點在城市，而農村公共物品和服務主要是由村民個人、集體或企業自我供給為主。隨著農村市場化改革及村集體企業改制，村莊集體經濟實力日益下滑，自我供給能力不斷弱化，日益難以有效為村民提供基本的公共產品和服務，對村民缺乏吸引力和認同感。村莊公共服務能力的弱化也制約和影響了村級組織的社會整合功能。一些地方由于村民分化、村莊社會關聯度的降低，引發了嚴重的社會失序和倫理性危機。①例如，由于失去了生存的價值和生活的意義，湖北京山縣農村出現大量的老年人自殺的現象。②鄉村人居環境的惡化和社會關系的失序，導致村民大量外流，進一步加劇了鄉村的頹廢和衰敗。由于國家的投入和支持不足以及村集體經濟的空殼化，使村級組織在社會管理和公共服務提供上力不從心，農村出現治理性危機，嚴重影響基層以及整個社會的和諧與穩定。從全國來看，這種治理性危機在經濟社會發展較為落后的中西部地區更為突出。進入新世紀以來，黨和政府及時調整了發展戰略和政策思路，要求在經濟發展過程中更加注重社會建設，促進社會和諧。為此，中央一方面出臺了一系列惠民政策，并加大了對民生建設的投入力度；另一方面要求各級切實維護社會穩定，為經濟和社會發展“保駕護航”。因此，地方各級自上而下既面臨著保增長的任務和壓力、又面臨著保民生、保穩定的剛性約束和新的要求。為有效化解社會矛盾，切實維護本地區社會穩定，地方政府施政策略和方式及發展思路開始有了一定的轉變，在維持和促進經濟增長的同時更加注重社會建設，以關注和解決民生問題為重點和突破口，完善政府公共服務與社會管理，著力通過社區建設促進城鄉基本公共服務的均等化，緩解城鄉發展差距及其矛盾，努力從源頭上預防和減少影響社會穩定的不和諧因素。
　　其次，農村社區建設既是國家發展戰略和方針政策規劃和引導的結果，同時也與地方的積極性和主動性密切相關。江西是全國較早開展村落社區建設的省份，其社區建設經歷了一個以鄉鎮和行政村為重點到以自然村落為重點的探索過程。村落社區建設之所以最早在江西發起，是地方立足本地實際主動謀出路、謀發展的結果，尤其是與主政者的決策、重視和支持分不開。江西作為中部的一個農業省份，農村人口占全省總人口的80％，經濟社會發展在中部六省排名較為靠后。江西主要負責同志認識到，只有農村發展了，整個江西才有跳躍式發展的可能；只有農村穩定了，全省才有穩定的基礎。正是基于這樣的認識和判斷，村落社區建設才率先在江西進行試點和探索。江西村落社區建設立足挖掘農村內部資源，通過由農村老黨員、老干部、老教師等組成的志愿者協會的方式，調解民間糾紛，改善鄰里關系，舉辦公益事業，不僅緩解了鄉村社會矛盾，促進農村社會穩定，而且繁榮了農村社區文化和互助合作活動，增進了鄉村社區資本和社會和諧。江西開展村落社區建設不僅適應了稅費改革后農村社會發展面臨的新形勢和新要求，而且在實踐中成功探索出一條新農村建設的新途徑和方式，因此受到國家和社會各界的關注與重視。國家民政部隨即號召在全國開展農村社區建設實驗和試點活動。從其他試點地區來看，開展村落社區建設也是地方政府爭取項目和資源以滿足自身政績和合法性需求的重要手段和方式。稅費改革后，鄉村經濟社會發展深刻變革，對基層政權的運作機制和行為方式提出了新的要求。隨著農業稅的免除以及預算外收入的禁止，縣鄉基層政府陷入財政困境，這種情況對于中西部農業型縣鄉基層政府而言更為嚴重。一些地方基層政府僅依靠上級轉移支付維持基本運轉，而對鄉村社會管理和公共服務無能為力，日益變成一種“懸浮型政權”。在任何社會中，公共管理和公共服務均是政府必須履行的一項基本職能。雖然國家試圖通過稅費改革及其他配套改革徹底根治“農村三亂”，規范基層政府行為方式，使基層政府職能實現從管治到服務的轉變，但結果卻致使鄉鎮政府成為懸浮在鄉村社會之上的一級政權，由于脫離了鄉村社會有效治理的要求，不能滿足民眾日益增長的公共服務需求，因此基層政府面臨嚴峻的合法性危機。為擺脫困境和危機，基層一方面通過招商引資活動來培植地方稅源，提高地方財政收入；另一方面通過“用足政策”的方式，積極向上級爭取項目、政策和資金，推進地方的民生建設工程和社會福利事業。從調查來看，經濟增長任務仍是稅改后各級自上而下在實踐中主攻的一項重要工作。各地不僅組建了龐大的招商引資隊伍，而且還專門制訂和出臺了明確的規章和制度，對招商引資工作中作出貢獻的人員在工資待遇、職位升遷等方面進行獎勵和提拔任用。與此同時，地方各級也積極行動起來，充分利用國家實施一系列惠農政策的機遇和條件，完善農村基礎設施建設，提高轄區公共服務水平，這樣一方面有利于提高政府的政績和合法性，另一方面也有利于為招商引資工作創造一個良好的“軟環境”，從而在地區和同級政府競爭中取勝。
　　從歷史和現實看，由于面臨的外部約束條件、激勵機制以及不同時期政府追求的目標不同。決定了政府的功能、角色及行為方式是一個不斷演變的過程。根據政府在經濟社會活動中的行為方式和表現，國外學者曾將政府分為實業型、庇護型、掠奪型和發展型等幾種類型。實業型政府是指政府代理人和官僚甚至整個政府機構為追逐利潤而直接介入經濟活動和生產；庇護型政府是指政府憑借對企業家的庇護和特殊關系而撈取利益；而掠奪型政府則憑借其地位通過稅收和罰款獲取收入；發展型政府并不直接介入到經濟活動當中，而是通過規劃、資助地方工程項目、投資基礎設施以及與外界建立和發展合作性關系為經濟增長創造一個良好的環境。①從我國情況來看，上世紀80年代鄉鎮企業異軍突起是在地方政府的引導和支持下發展起來的，鄉鎮黨委和政府不僅直接或間接控制了企業的人事安排和財政分配權，而且直接參與企業的日常生產經營決策。而鄉鎮政府則在廠房、土地、信貸擔保、稅收優惠等方面為企業提供服務。因此，這一時期地方政府充當的是“實業家”和“庇護人”的角色。在上世紀90年代，隨著分稅制的改革，形成財權集中、事權下放的非對稱政府關系體制。為緩解自身財政困境，基層政府進一步將壓力向下轉嫁到農民頭上，并通過預算外收入維持基本運轉，導致基層“三亂”泛濫，各種集資、攤派、罰款、收費名目層出不窮，農民負擔沉重，引發了農民的不滿和怨聲載道，嚴重威脅基層政治社會穩定。從此意義上而言，基層政府在此一定程度上充當的是“汲取”和“掠奪”的功能和角色。稅費改革后，基層經濟社會形勢深刻變革，地方政府面臨的政治約束和發展條件也發生了較大變化。有學者將這一時期鄉鎮政府的職能和角色描述為從管治到服務的轉變，相應地汲取型政權將逐步過渡到民生型和發展型政權。
　　
　　三、社區的國家性建構：功能與限度
　　
　　從當前農村社區建設的過程來看，政府在其中的動員、規劃、引導和推動作用明顯，具體體現在以下幾個方面：
　　
　　1　試點啟動
　　農村社區建設是群眾為解決在生產生活方面遇到的實際問題而倡導和推動的，它是群眾在實踐中的又一偉大創造。由于較好地解決了稅費改革后農村“無人管事、無錢辦事、無章理事”的難題，適應了稅改后農村社會管理面臨的新形勢、新任務與新要求，并且在實踐中開辟了新農村建設的有效途徑和方式，因此受到了黨和國家尤其是民政部的高度重視。國家民政部隨即號召和要求在全國積極推進農村社區建設試點活動。但是，由于農村社區建設是廣項新的工作任務和惠民工程，沒有現成和成熟的經驗拿來可用，因此民政部并沒有從一開始就要求在全國普遍鋪開，而是采用先試點、后推廣的方式，以逐步積累農村社區建設的經驗?！睹裾筷P于做好農村社區建設試點工作推進社會主義新農村建設的通知》(民函[2006]288號)中要求：“各地要在黨委、政府的統一領導下，選擇一批村民自治工作基礎扎實、群眾積極性高、黨政領導高度重視的縣、鄉、村進行農村社區建設試點?！笨紤]到各地條件和農民承受能力，民政部并沒有將農村社區建設試點作為一項硬性的工作任務予以推進，而是要求從各地實際出發，堅持群眾自愿和注重實效的原則和精神，為地方充分預留自主操作和選擇的空間。因此，在農村社區建設試點的啟動上，地方黨委和政府的積極性和態度至關重要。從試點地區情況來看，農村社區建設的啟動離不開鄉村精英的推動和地方黨政領導的重視。在農村社區建設中，民眾自發推薦的“灣長”、“理事長”、“會長”開始在村莊治理中崛起，在社區建設中起到發起人和“領頭羊”的角色。“灣長”和“理事長”必須熱心農村公益事業，有奉獻和志愿者精神，有的地方還規定“灣長”和“理事長”要有一定的經濟實力，能夠帶領群眾脫貧致富，具有一定的影響和號召力。由于受到群眾的支持和擁護，“灣長”和“理事長”在一定程度上能夠克服村莊集體行動的困境。同時，農村社區試點的啟動也離不開當地黨委政府的重視和支持。農村社區建設并不是“空中樓閣”，單靠人們的主觀愿望和意志就能辦成，而是需要相當的人力、物力和財力投入。一村之內可調配的資源畢竟有限，而政府可在政策、項目和資金的使用方面對試點地區進行優先安排和支持。
　　
　　2　宣傳發動
　　雖然社區的概念最早發源于鄉村，但人們對農村社區的提法還相當陌生，尤其是對于什么是農村社區、究竟要不要開展農村社區建設以及怎樣建設農村社區，包括干部和群眾在內的相當一部分人士基本上處于“迷思”狀態。有部分干部就認為，在新農村建設背景下，再開展農村社區建設毫無必要；也有的認為，在農村目前的經濟發展形勢下，開展農村社區建設屬理論和實踐超前之舉。凡此種種，不一而足。為澄清誤解和化解分歧，統一干部和群眾思想認識，政府的宣傳發動工作尤為必要。從試點地區情況來看，為推動農村社區試點工作，各地先后組織了干部工作會議、專家研討會、交流會、座談會、示范培訓班以及實地參觀和試點觀摩活動。各種會議交流和實地觀摩活動不僅有利于試點地區干部之間相互借鑒和學習各地行之有效的思路和點子，使農村社區建設好的經驗和做法在更大范圍內得到擴散和推廣，而且通過會議、參觀和訪問活動也有利于進一步消除干部在觀念上的障礙和思想顧慮，從而堅定其推進農村社區建設的信心和勇氣。各實驗縣、市區也通過充分利用廣播、電視、會議、專欄、標語和走訪農戶的方式和形式對干部和群眾進行宣傳和發動，從而為試點工作的開展營造一個良好的環境和氛圍。
　　
　　3　引導推動
　　從農村社區建設的具體運作來看，政府在其中也起到了重要的引導和推動作用。首先，體制推動。為有效推進農村社區建設試點和實驗工作，各試點和實驗區均成立了由黨委和政府主要負責同志擔任正副組長，由人大、政協、各綜合和職能部門組成的農村社區建設工作領導小組，在實踐中形成“黨政領導親自掛帥、民政部門牽頭、相關部門配合、社會力量參與、層層負責落實”的領導體制和工作機制。其次，財政推動。在實踐中，農村社區建設是從加強社區公共服務、改善農村基礎設施和人居環境方面做起的。為保證社區建設的資金需求，各實驗區均籌集和安排了專項的社區工作經費。一些地方進一步要求將社區建設的經費納入政府財政預算渠道，根據經濟社會發展水平逐年提高經費預算數額和比例，并逐步實現農村社區建設投入的常規化、規范化和制度化。再次，干部推動。通過干部包村、部門包村的形式，各試驗地區將社區建設的各項工作任務量化責任到人，并制訂了詳細的考核和評比辦法，工作成績和考核結果與獎懲直接掛鉤，從而有利于保證農村社區建設各項工作任務的順利完成。第四，為引導社會資源進一步流向農村，形成農村社區建設的合力，政府部門還組織和動員大中專院校、科研院所、廠礦企業、致富能人和鄉村精英通過知識、技術、資本、信息等方式投入和參與到農村社區建設當中來。動員和倡導通過部門對口幫扶、城鄉社區結對、街村共建、村企共建等不同形式的幫扶和對口支援活動，密切城鄉之間的交流與聯系，促進城鄉經濟社會一體化進程。
　　
　　4　規劃實施
　　傳統的鄉村主要是一種自然型社區，人們在血緣、地緣的基礎上聚族和聚村而居。人們的血緣和親屬關系決定了社區的范圍和認同邊界。與傳統村社不同的是，新型農村社區是一種科學和理性規劃的社區。隨著社區分化和人口流動的加劇，傳統封閉型村社日益解體，建立在血緣和宗親關系之上的認同日趨式微。新時期農村社區是一種開放的社區，其范圍和邊界將取決于社區公共管理和公共服務的幅度和半徑，人們也正是基于社區公共管理及公共服務的享有建立起對社區的認同和歸屬感。在實踐中，農村社區建設也是從加強農村社區公共服務、完善農村社區服務功能起步的。由于社區公共服務設施的配置只有達到一定規模才能節約成本并發揮最佳效益，因此必須對不同類型的農村社區進行功能區分和科學規劃，并據此合理安排和配置農村社區公共服務設施。各實驗區基本上均是按照社區規劃先行的思路和步驟展開，引導農民向中心村聚集和居住，通過“遷村騰地”等方式節約農村土地資源。各地不僅制訂了《農村社區建設試點工作實施方案》，而且對村莊基礎設施建設、農村環境綜合整治、村鎮布局進行了具體規劃和論證。為改變農村“臟、亂、差”的落后面貌，改善農村人居環境，各地大力推進路通、電通、水通、信息網絡通、改水、改廁、改圈、改垃圾堆放形式以及村莊綠化的“四通四改一化”工程，農村生產生活服務設施有了很大改觀，鄉村人居環境進一步改善，農民通過社區建設也將逐步養成科學、文明和健康的生活方式。
　　
　　5　激勵支持
　　為充分調動試點地區干部和群眾的積極性，國家在基本公共服務和社區建設投入上實行以獎代補的機制，在發揮政府主導作用的同時，最大限度挖掘農村內部資源，并把社會閑散資金帶動起來進行“捆綁”使用。在推動試點過程中，也有部分群眾對社區建設持消極冷漠的態度，擔心社區建設會加重自己的負擔。為防止試點工作的被動，各地一方面嚴格要求遵循群眾的意愿開展試點，對群眾投入的上限嚴格控制，同時還加大了對群眾改水、改圈、改廁、建沼氣池的補助和獎勵力度。對經濟困難和家庭不富裕的農戶，允許其投工投勞充抵其資金投入和支出，從而調動了試點地區群眾的積極性。為調動試點地區和干部進行試點的積極性，各地出臺了一系列規定，對在社區建設中取得突出成績的政府單位及其個人進行獎勵。在實際工作中以精神獎勵為主，物質獎勵為輔。試點先行地區工作成績的取得與基層操作一線干部個人的努力分不開。為調動他們的積極性，試點地區在全國范圍內組織了試點觀摩和農村社區建設參觀訪問活動，一些經濟實力較強的試點地區干部還被資助前往國外考察和學習，在開闊干部眼界和思路的同時，有利于形成一種干部受教育、群眾得實惠的鄉村治理機制。此外，為調動廠礦、企業等社會組織投身社區建設的積極性，試點地區采取土地、稅收優惠以及掛牌重點保護等措施，從而有利于形成社區建設的合力。
　　
　　6　制度規范
　　在理論上，任何一項制度變革和創新行為在初始狀態往往呈現“合理不合法”的現象。因此，為消除人們在思想、觀念上的阻力和意識形態的束縛，推動制度變遷的進程并最終成功實現制度轉型，通過制度建設為改革和創新提供規范和合法性支持至為關鍵。在農村社區建設中，部分干部和群眾就對“撤組建社”疑慮重重，認為基層組織改革和創新行為有可能違背《村民委員會組織法》，因此在推動社區建設工作中放不開手腳。隨著社區試點的的深入，各種問題和矛盾會不斷暴露和顯現出來。為減少基層試點的盲目性和被動性，增強試點工作的針對性和主動性，試點地區黨委和政府加強了制度建設的自覺性和主動意識，不僅出臺了推進農村社區建設的指導性意見和相關實施方案及其細則，而且對社區建設的經費投入、機構設置、人員配置、社區公共服務設施標準等進行了具體規定。通過加強制度建設，不僅有利于減少試點工作中的摩擦和改革成本，為農村社區建設提供制度保障和支持，而且也有利于進一步鞏固改革和創新的成果，從而為形成農村社區建設的長效機制奠定基礎。
　　從以上分析可看出，在當前的農村社區建設中，政府在社區建設投入、組織動員和規劃實施過程中起著主導的作用。步人現代化進程以來，政府在經濟社會發展中的作用日益突出，尤其是在后發現代化國家，政府在改善國民生活及推動經濟社會現代化轉型方面起到了主導的作用。在農村社區建設中，政府作為重要的組織和推動者，有利于發揮集中力量辦大事的優勢，有效凝聚全社會的意志和資源，形成推進社區建設的合力，從而保證社區發展各項目標的實現。但是，從當前鄉村社區建設的實踐來看，政府主導的行政化動員機制和方式在現實中也遭遇一系列難題和挑戰。
　　首先，短缺財政背景下鄉村建設面臨“無錢理事”和投入不足的困境。迄今為止，國家在社區建設經費投入上實行以獎代補的機制，以調動試點地區干部和群眾的積極性。試點地區要獲得上級政府及國家的社區經費投入和惠農資金，必須首先籌集社區建設初始投入費用及配套項目資金。但從基層財力來看，當前我國大多數鄉村基層政府和組織陷入嚴重的債務危機之中。有調查指出，1999年鄉村基層債務總額大約在3000～6000億，負債最高的鄉鎮達到大約4000萬元，最高的村大約在500萬元左右；2004年，鄉鎮基層債務總額進一步攀升至6000～10000億?；鶎迂搨闆r在中西部地區表現得更為突出和明顯。據李昌平介紹，監利縣棋盤鄉在1995年尚有約85％的村有積累，此后約85％的村虧空，平均每村虧空不少于40萬元；90％的村有負債，平均負債60萬元以上，月利率20％0。1995年約有70％的鄉鎮財政有積累，此后90％的鄉鎮財政有赤字，平均赤字不少于400萬元，平均負債不少于800萬元，月利率高達15％。村級負債每年增加10～15萬元，鄉級負債每年增加150萬元左右。在這種形勢下，鄉村基層對是否進行農村社區建設試點是“心有余而力不足”。從調查來看，當前農村社區建設經費投入缺乏固定渠道和制度化保障，“化緣性”和隨意性現象和特點突出，各地在社區建設經費投入上存在投入不足和供給不均的現象。
　　其次，鄉村地區人口的大量外流導致社區建設主體的缺失。在革命戰爭年代，毛澤東曾說過：“存地失人，人地皆失；存人失地，人地皆存”。可見，人是一切活動和組織的基本前提和積極要素。在民工潮的背景下，鄉村人口大量外流，“中青外出搞錢、老小在家種田”，這無疑對農村社區建設形成一定的沖擊和挑戰。盡管在國際金融危機的影響下，部分農民工無奈踏上返鄉的路途，但農民工回流的規?？傮w有限。一待經濟形勢好轉，農民最終還是會選擇“南下”就業。為緩解鄉村建設人才匱乏的困境，進入新世紀以來，黨和政府作出了選聘高校畢業生到農村任職的重大決策，以發揮大學生面向基層、服務社會主義新農村建設的優勢和作用。截至2008年2月底，全國共有28個省市區啟動大學生“村官”計劃，其中17個省市區啟動了村村有大學生“村官”計劃。大學生到農村任職在一定程度上會減輕鄉村建設人才匱乏的難題和困境，但在實踐中還必須繼續對該項政策進行改革和完善。由于體制和政策等原因，大學生“村官”身份意識和角色定位模糊，下村之后難以真正融入鄉村與村民打成一片。當前，要形成人才合理流動的鄉村建設機制，必須對當前自上而下的大學生“村官”選派方式作一定的調整，在選派大學生“村官”時應合理考慮所在村集體和村民的意見，從而有利于大學生“村官”下村后能夠發揮所長、學有所用，腳踏實地開展工作，在帶領群眾脫貧致富以及建設社會主義新農村的事業中貢獻自己的青春和才智。此外，還應在工資、福利、待遇、創業、考核、激勵等方面對大學生“村官”群體進行明確規定，形成“下得去、待得住、干得好、流得動”的良性培養機制。
　　再次，村民參與有限和不足，不利于農村社區建設長效機制的建立。農村社區建設的最終目標和根本任務在于通過社區建設培養村民的友愛、互助、合作精神，增強農村社區自組織和再生產能力。上世紀70年代韓國在總統樸正熙的帶領下發動了新村運動，在此過程中雖然政府自上而下發揮了協調、服務、培訓和指導的作用，尤其是總統樸正熙個人在新村運動中更是起到了積極推動和領導的角色，但是新村運動的根本目標不僅在于改變農村落后面貌，而且致力于消滅村民精神和文化上的“貧困”，培養村民“勤勞、自立、合作”精神。因此在村莊項目建設和實施上，注重村民的參與和意見，培養村民的自助精神，尤其重視對普通村民和村莊領導人進行教育和培訓，從而提高他們的參與和組織能力。④從我國農村社區建設的起源看，它是稅費改革后群眾為解決在生產生活方面遇到的難題而倡導和發動的，具有農民自組織和鄉村自我整合的特點。但是在政府自上而下的主導和推動下，村民自下而上的制度化參與渠道并沒有建立起來，缺乏表達自己利益和意見的有效平臺和機制。從國外社區發展的歷史和經驗來看，公民參與是社區發展的核心。1956年聯合國經社理事會年度報告說：“社區發展一詞，業經國際通用，指一種過程，即由人民以自己的努力，與政府聯合一致，去改革社區的經濟、社會、文化環境，把社區與整個國家的生活合為一體，俾其對國家的進步克盡最大的貢獻。此一復合的過程包括兩種要素：即由人民自己的參與、盡可能靠自己創造以努力改善其生活水準，由政府以技術或其他服務以促進其發揮更有效的自助、自發與互助”。可見，農村社區發展是一個雙向的互動和合作過程，在發揮政府主導作用的同時，必須強調農村社區居民自下而上的參與，注重培育社區居民的公民參與精神和社區自治能力。
　　
　　四、余論
　　
　　從我國農村社區建設的興起背景與發展歷程來看，它是一場規劃性變遷過程，政府在社區建設中扮演了積極能動者和行動主體的角色，起到了動員、組織、引導、規劃和推動的重要作用。近代以來，隨著國家自上而下的介入和經濟、政治、社會一體化趨勢的加強，基于傳統忠誠和認同的封閉性血緣、宗族及村落共同體就日趨分裂和瓦解。與傳統內發和自然生長的社區不同，現代意義上的社區主要是一種計劃性或規劃性社區，體現了國家由外向內進行整合和理性建構的特點。在鄉村國家化和行政化過程中，鄉村社區傳統自組織資源大量流失，社區自我整合及再生產能力嚴重弱化，鄉村日益走向沒落和衰敗。因此政府在新一輪農村社區建設中的主動性無疑具有相當程度的積極意義及其合理性。不過，政府主導的規劃性變遷方式和機制在現實中也存在一定的限度。20世紀以來尤其是下半葉，人們試圖通過政治和行政手段改造鄉村，實現鄉村管理和社會秩序的有序化，但從結果來看效果并不理想。②由于現實中人們均是“有限理性人”，政府對社會信息和民眾需求的捕捉、搜集和響應能力也不可能做到“全知全能”。哈耶克就曾經告誡人們：人類社會存在一種“自由秩序”，盲目追求規劃和控制的結果可能導致“理性的無知”甚至“致命的自負”。由于農村社區是一定地域的人們基于內在認同和需要而形成的社會生活共同體，因此，國家在自上而下地建構社區的同時，應著力培育社區居民的“自立、互助、合作”精神，增強農村社區自我整合和發展的能力，在規劃性變遷中實現國家理性與農民理性的有機銜接、良性互動。同時，在發揮政府主導作用的同時，應充分調動地方和社會的積極性、主動性和創造性，允許地方大膽創造、靈活實驗，根據地方實際因地制宜推進社區建設，尋求社區建設模式的多元化、多樣性，注重從實踐中汲取民眾的智慧和經驗，問計于民，形成政府主導、社會協同、民眾參與的社區建設機制和方式，共同推進農村社區建設的進程。
　　
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