辯證認識國家審計“免疫系統觀”的思考

　　【摘要】 國家審計對于社會經濟運行具有類似人體免疫系統的預防、糾正和修復功能，但在運行機制和作用機理方面并不完全相同。因此，需要辯證認識二者的共性和差異，把握免疫系統觀下國家審計的發展方向。同時還應當正視作為免疫系統的國家審計本身也可能存在缺陷和被侵蝕的可能性，因此必須辯證看待和加強審計系統自身免疫能力的建設。
　　【關鍵詞】 國家審計； 免疫系統觀； 辯證； 自身免疫； 審計資源
　　
　　免疫系統是人類生命系統中的一個重要組成部分，其主要作用就是為機體的健康提供預防、治療和修復。同樣，作為一個有機系統的國家或社會，也需要類似系統來保證其機體的健康和安全。現實當中，國家審計就是這樣的“免疫系統”。不過，國家審計和免疫系統觀畢竟源于兩個不同學科，二者可以借鑒卻不可簡單模仿。本文在這一認識的基礎上，從辯證看待國家審計與免疫系統的異同出發，探討免疫系統觀下國家審計的轉型方向及其自身免疫等問題。
　　
　　一、辯證審視國家審計與免疫系統的共性與差異
　　
　　作為科學發展觀指導下對國家審計的認識的創新和升華，國家審計免疫系統觀從理論來源上基于唯物辯證法、馬克思主義國家學說和“三論”即信息論、系統論和控制論，也是審計學和現代醫學直接結合的產物。作為學科交叉的成果，國家審計免疫系統觀很明顯借鑒了醫學中的免疫理論，但深入辨析可以發現，國家審計與免疫系統在運行機理上又有所不同。
　　在經濟社會發展中，國家審計的作用在于預防、揭示和抵御經濟社會運行中的風險，維護國家安全穩定和民主法治，保障公眾的根本利益和社會的公平正義，因此具有“免疫”功能。從這個意義上，國家審計確實類似于人體中的免疫系統。但是，免疫系統通常在人體中相對自發地運行，在對損害機體健康的病害執行免疫防御和監視任務時，并不需要神經中樞的直接支配，或說是在相對“無意識”狀態下自動發揮作用；審計系統則不可能脫離“頭腦”的控制而完全自發地運行，特別是國家審計，作為國家政治制度的組成部分，更是離不開政府的授權和有效管控，這一點與免疫系統的運行機制并不完全相同。當然，國家審計活動并不總是在政府主導下進行。事實上，國家審計活動也需要相對獨立，而且獨立性還是審計效果的重要保證，政府對國家審計程序本身也并不進行直接干預。
　　另一方面，醫學意義上的免疫很多是被動性的，即機體首先經過對抗原如微生物及毒素的感染之后才能記憶和識別并產生相應抗體，從而獲得免疫能力；而審計的免疫機理與此也有很大不同。作為國家審計，固然能夠通過已發生的案例形成對舞弊、違規、低效等問題的認識，并不斷豐富相關的資料儲備，但這并不等于審計總是需要（事實上也不應當）在問題出現以后才能發現、追蹤和處理。恰恰相反，國家審計在這方面具有應當充分發揮更多的主觀能動性，從而對經濟社會運行中可能出現的不利因素進行系統的梳理并形成充分的預見性。唯有如此，才能充分發揮國家審計的應有作用，體現“免疫”功能的真正價值。
　　可見，從免疫系統觀角度認識國家審計，并不意味著將國家審計直接等同于免疫系統，更不能完全照搬免疫系統的作用機理和運行方式來設計國家審計的角色定位和職能。應當在正視二者差異的前提下，從二者原理相通的方面，抽象出對國家審計工作開展和職能發揮有益且適合的因素，在國家審計活動開展和理論體系構建中加以借鑒和應用。
　　
　　二、在辯證理解免疫系統觀的基礎上把握國家審計內容側重的變化
　　
　　適應免疫系統觀之下國家審計功能定位等基本理念的轉換，審計內容的側重也應隨之轉變。在免疫系統的定位下，國家審計應加強對涉及國家安全的重點領域、重點行業和重點建設項目的審計。包括：關注國家財政安全，對財政預算實施有效的全程審計監督；關注國有資產安全，充分介入大型企事業單位的改制、重組，特別是國有資產海外投資并購等；關注金融安全，根據國際資本流動、金融創新、金融體系風險水平及金融監管的特點和有效性，監控和揭示重大金融風險和制度缺陷；關注民生安全，加強對涉及民生的重大項目和資金的審計，在揭示問題的同時，從社會保障制度、基金運行機制和相關管理體制等方面提出審計意見和建議，促進基金管理監督體制的健全；關注生態安全，將環境保護納入經濟責任審計的范疇，將環境資源審計與經濟責任審計結合起來，從制度層面糾正經濟效率至上的片面性。
　　與此同時，還應特別強調對某些特殊審計領域的重視。包括：深化領導干部經濟責任審計，擺脫傳統財務收支審計的束縛，由單純注重財務監督檢查轉向對經濟活動的全面鑒證和評價，并且在審計的重點內容中納入領導干部履行經濟決策權、經濟管理權、經濟監督權和遵守廉政規定等方面的情況；有效開展專項審計調查，針對經濟領域中帶有全局性、普遍性的事項和群眾關心的熱點、難點問題，進行系統調查和分析，及時向有關部門反映情況、揭露問題，并提出針對性的意見和建議；大力開展績效審計，在保障經濟社會運行的審計免疫系統發揮建設性作用方面，績效審計的水平和作用尤為關鍵，應當從體制效率、管理效能、工作成效、資金效益、政策效用等方面充分發揮審計的建設性功能。
　　
　　三、辯證看待和解決國家審計系統的自身免疫問題
　　
　　（一）國家審計系統自身免疫的必要性和現實性
　　國家審計作為免疫系統，唯有在保證自身系統健康的前提下，才能為經濟社會的運行提供可靠保障。但是免疫系統自身也存在出現漏洞和缺陷的可能性，在一定情況下也會遭到攻擊、侵蝕和損害，需要格外重視自身免疫能力的提高和強化。事實上，現實當中國家審計自身存在的某些缺陷已經制約了其免疫功能的發揮。因此，國家審計自身建設是充分發揮免疫系統功能迫切需要解決的課題。
　　比如，盡管眾所周知的是，國家審計監督職能的充分發揮依賴于其獨立性，而且《審計法》也明確規定了審計機關依法獨立行使審計職責，不受其他任何機關和部門的干涉，但是在我國目前的國家審計體制下，各級審計機關作為同級政府的一個職能部門，經常產生政府委托審計；然后審計政府；最后審計結果向政府報告的局面，實質上無異于“自己審計自己”，其結果是對政府部門的國家審計演變成了事實上的政府內部審計。同時，目前各級國家審計機關僅在業務上受上級審計機關領導，在人、財、物等方面都明顯依賴和受制于地方政府。這樣，當審計涉及到與同級政府或地方局部利益有關的問題時難免具有局限性。這種現象不但影響了審計職能的發揮，也制約了其向免疫系統定位的轉化，國家審計這一“免疫系統”在國家行政管理體制中的地位還有待改進。
　　再比如，隨著市場經濟的發展，一些單位或行業為加強系統內財政或財務管理，紛紛對下屬單位實行報賬制或垂直管理。比如煙草、石油、鹽業等壟斷性行業，以及國稅、地稅、國土、藥檢、技術監督等部門，均實行了垂直管理；移動、聯通、電信和部分商業銀行等上市企業，也采取了不同形式的報賬制。這些部門和單位均不屬于基層審計機關的監督范圍。另外，與基層審計機關同級的財政、公安、檢察、法院等，雖然在基層審計機關的監督范圍內，但基層審計機關對其實施監督也比較困難。而對這些領域具有監督權限的上級審計機關往往限于資源和客觀條件的限制，也難以進行全面有效的監督。也就是說，國家審計職權范圍劃分不合理、特別是基層審計機關的審計范圍受限，制約了國家審計免疫系統的覆蓋面和完整性，并限制了其功能的發揮。
　　
　　（二）加強國家審計系統自身免疫的思路
　　1.切實增強審計人員自身的“免疫力”。審計人員如同審計免疫系統的“細胞”，也是實現審計轉型的主體。保持國家審計免疫系統自身健康，首先有賴于審計人員的素質。為此，需要通過人才管理和隊伍建設增強國家審計免疫系統的健康和活力。這就要求各級國家審計機關堅持以人為本的科學理念，通過改革探索并完善適應審計工作需要的干部管理機制，創造人才聚集和發揮作用的良好環境，通過目標考核形成有序高效的工作局面，通過達標評優營造爭先上進的工作氛圍，通過輪崗交流激活機關生態，提高審計工作效能。同時還應大力加強審計人才培養和隊伍建設，以審計實踐工作為出發點，以能力建設為主線，通過加強政策觀念、法律和經濟管理知識、業務技能等方面的學習培訓，全面提高審計人員的思想品質、政治素養和業務能力，包括依法審計能力、自我約束能力、學習創新能力和溝通協調能力，立足于打造業務精湛、品行端正、廉潔自律的審計隊伍，為審計轉型提供有力的人才保證。
　　2.強化審計機關廉政建設。廉潔是審計工作的生命，也是其作為免疫系統的活力的保證。有違廉潔的行為會使審計免疫系統自身受到侵蝕和削弱，從而喪失對入侵“病害”的免疫力。因此必須強化審計機關的廉政建設，進一步加強思想教育，筑牢審計人員的思想防線，增強廉潔自律和抵御侵蝕的意識能力。同時，要通過嚴格管理增強審計機關的反腐拒蝕能力和公信力，包括認真落實黨風廉政建設責任制，嚴格執行審計廉政紀律，對于違反廉政規定和審計紀律的行為進行嚴肅查處，嚴格追究有關人員的責任。
　　3.完善審計制度體系。健全的制度是順利實施審計轉型和發揮免疫功能的剛性保證，也是確保審計系統自身免疫能力的基礎。因此，應通過完善相關制度體系不斷提高國家審計免疫系統的自身免疫能力。首先，應加強和完善審計機關內部制度建設。通過建立和健全審計質量責任制與問責制度，構建完善的審計責任管理體系，加大對審計執法行為的內部監管力度；同時，進一步強化依法審計意識，牢固樹立依法審計觀念，力求審計程序合法、審計行為規范。其次，應大力推進審計公示、審計結果公告、審計回訪、審計舉報和獎懲、審計質量檢查、雙向承諾等制度，建立行政監督、社會監督和輿論監督的聯動機制。最后，還可以通過聘請審計監督員，強化責任追究和問責制度，加大對審計人員的外部監管力度，以鞏固審計人員的思想防線，促進依法行政和廉潔自律，增強國家審計的透明度和公信力。
　　4.解決審計免疫系統地位及其外部關系協調方面的制度性缺陷。針對國家審計與政府關系、特別是基層審計與地方政府關系的不合理局面，以及由此造成的審計獨立性缺失，應當進一步改革當前的國家審計管理體制，實現國家審計在業務、機構、人員、資金等方面的垂直化和相對自主，保持與被審計政府部門的相對獨立。通過審計獨立性的提高促進國家審計轉型和免疫功能的充分發揮。同時，進一步明確國家審計層級和權限范圍的劃分，特別是合理界定基層審計監督范圍，并賦予其足夠的監督權限和必要能力，以消除審計監督的死角和盲區，促進國家審計系統的完善和免疫功能的發揮。
　　5.解決國家審計的資源和能力問題。免疫系統自身的強大是其充分發揮防御、監視和自穩功能的基礎。同樣，國家審計功能的發揮，也有賴于以充足的資源為前提的審計能力。然而，我國現有的國家審計面臨著人員、資金等方面的條件制約，同時又要面對包括龐大的國家機關和眾多企事業單位在內的大量被審計對象，涉及公共資金使用、國有資產安全、金融體系風險、重大違法違紀、經濟責任評價等眾多內容，很難面面俱到，也影響了國家審計免疫系統功能的發揮。甚至很多時候，一些國家審計部門以其現有條件應付常規審計工作，保證重大項目的財務、基建和經濟責任等審計任務已感力不從心，更談不上投入更多的精力于功能改造和升級。在這樣的資源保障和審計能力條件下，要求國家審計向免疫系統方向轉化，擴大審計范圍、提高審計要求、改進審計方法，恐怕對很多審計部門都是勉為其難。因此，適應國家審計職能定位的轉化，需要相應改善其資源充足性及配置水平。一方面，需要顯著增加對國家審計的經費投入，擴大審計隊伍、提高審計人員素質；另一方面，可以考慮利用社會審計的力量，充分調動各方面可供利用的資源和條件，為達到國家審計目的、實現審計功能轉化提供支持。●
　　
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