綠色經濟的財稅政策思考

　　【摘要】 應對環境污染、氣候變暖與能源緊張等問題的挑戰根本措施是綠色發展，綠色發展離不開經濟政策支持，尤其是綠色財政與稅收政策。借鑒其他國家實施綠色財稅政策的經驗，我國急需綠化現行財稅政策。
　　【關鍵詞】 綠色經濟； 綠色財政； 綠色稅收
　　
　　目前，世界各國為克服環境污染、氣候變暖與能源緊張等問題致力于綠色發展。在我國，加快綠色發展是建設資源節約型和環境友好型社會的根本途徑。“十二五”規劃中將綠色發展列為一篇，并明確綠色發展要加強財稅等政策支持，不斷完善環境保護的經濟政策，這足以表明進一步完善財稅政策對綠色經濟的重要性。
　　
　　一、綠色經濟的提出
　　
　　“綠色經濟”最早提出是從環境經濟學角度，而讓這一概念在全球范圍內具有影響力是2008年10月和12月聯合國環境署發起的在全球開展“綠色經濟”和“綠色新政”的倡議。倡議認為綠色經濟是一種新的發展模式，綠色投資會促進經濟的發展和社會的進步，經濟的綠化不是增長的負擔，而是增長的引擎，并號召各國政府盡快將綠色理念納入到本國經濟政策中去。
　　綠色經濟是當代中國發展的重要實踐。2009年8月的國務院常務會議提出大力發展綠色經濟；2009年9月22日胡錦濤主席在聯合國氣候變化峰會上強調“大力發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟”，豐富了科學發展觀。2009年8月全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》寫入了“要立足國情發展綠色經濟、低碳經濟”，將綠色經濟納入到立法文件中。新出臺的“十二五”規劃對綠色發展進行了完整的闡述，明確了綠色經濟發展的內容。
　　盡管綠色經濟還沒有統一的概念，但都認可綠色經濟是將環境、資源納入到生產要素，并充分體現自然資源價值和生態價值的可持續發展的經濟；是將綠色注入生產方式及與之相適應的生產、交換、分配、消費關系的市場化和生態化有機結合的經濟。綠色經濟本身不是一個新事物，但聯合國環境署能在能源與氣候等多重危機背景下系統地提出，具有時機的恰當性。其政治影響力已經開始成為全球環境與發展領域的新潮流。
　　
　　二、綠色經濟的財稅政策
　　
　　綠色經濟是遵循經濟規律與生態規律的市場經濟，其調控機制仍然是市場機制，自然會產生“市場失靈”。“市場失靈”的原因是環境資源的外部性，其表現是環境資源開發的外部成本沒有納入到私人成本中去導致了信號失真和因環境資源保護所產生的外部效益被他人無償享用導致“搭便車”。根據外部性理論，解決外部性問題要通過政策干預將外部性問題內部化。這種為矯正環境資源市場配置失靈的經濟政策，是綠色經濟政策。綠色經濟政策是通過內部化外部收益或補償外部成本，激勵市場主體持續地提供正外部性或減少負外部性，來實現環境資源的有效配置和確保環境污染最優水平。
　　從國外實踐來看，多數發達國家重視運用政策工具發展綠色經濟，特別是財稅政策。在歐洲，瑞典和德國較早地進行了綠色財稅改革。如瑞典1991年開征硫稅后，每年二氧化硫排放量降低1.9萬噸；德國于1998年在波恩制訂了“綠色規劃”，在國內工業經濟界和金融投資中將生態稅引進產品稅制。法國從2000年將多種新設的包括空氣污染類、噪音類、垃圾廢油處理類的環境稅組合在一起征收普通消費稅。美國則通過稅收減免來激發民眾的環境保護熱情，如《2003年能源稅收激勵法案》對使用再生能源給予稅收減免進行了規定。日本政府強調實施綠色財政進行扶持，如對中小企業有關環境技術開發項目給予占其研發費用的1/2左右補貼。韓國政府為綠色中小企業實施稅收減免，并對民間資本綠色存款免征利息所得稅。
　　我國在推動綠色發展方面，作出了積極努力。如：實施節能減排行動和發展循環經濟；加大財政轉移支付，構建生態補償制度；征收資源稅和排污費。但另一方面，現行政策還不能完全適應綠色發展的需要。如：（1）對綠色發展認識不足，過分強調GDP作用，缺乏系統的綠色經濟政策體系，政策工具單一。（2）對綠色發展的財政投入不足，沒有建立獨立的綠色發展專項資金，財政投入零散化，效果差。（3）現行稅制綠色程度不高。現行稅制中大部分稅種要素的確定未從“綠色”角度考慮，與國際上已經建立起來的綠色財稅制度有很大差距。
　　
　　三、我國綠色經濟財稅政策的思考
　　
　　借鑒國外經驗，我國要采取有效的綠色經濟政策主要包括對市場主體行為起激勵作用的財政支出政策和對市場主體的高消耗與高排放行為起約束作用的稅收政策來推動綠色發展。
　　（一）完善綠色財政政策
　　綠色財政政策是政府基于綠色發展目標為克服市場失靈運用的激勵與限制的財政手段。
　　1.建立“綠色GDP”核算體系
　　綠色經濟的健康發展，需要一套全面覆蓋環境資源經濟的統計指標體系，能將經濟增長與環境保護統一起來，并對政府績效進行科學評估。綠色GDP就是一套能反映這樣要求的核算體系。其含義是扣除經濟活動中投入的環境生態成本后的國內總產值。我國在2004年對多省市進行了綠色GDP試點，后因各種原因沒有繼續。綠色GDP推行遭遇擱置，并不說明這個核算體系不科學，只是時機與條件不成熟，思想認識與配套政策不到位。近年來，隨著能源危機與氣候變暖的新挑戰，“綠色經濟”、“低碳經濟”等可持續發展模式進入實踐。尤其是“十二五”規劃中提出了弱化對經濟增長速度的評價考核，強化包括資源節約、環境保護社會管理等目標任務完成情況的綜合評價考核，為綠色GDP推行創造了條件。建立綠色GDP的核算體系，有利于實現從高消耗、高污染、低產出向低消耗、低污染、高產出轉變，并能為實現“十二五”規劃綱要中綠色發展政策提供基礎和依據。如：通過綠色核算制定綠色資源價格，建立環境稅收體系；通過綠化GDP，為建立符合科學發展觀的領導績效考核制度和國家生態補償機制提供依據。所以現階段應總結綠色GDP試點中出現的問題，在完善的基礎上試點并推廣，而不是擱置。
　　2.完善綠色補貼政策
　　補貼作為一種重要的財政手段被各國廣泛應用，就在于政策的靈活性與針對性。綠色補貼是政府給予市場主體以激勵其進行環境保護或資源節約活動的某種形式的財政支付。對市場主體實行綠色補貼政策，能在一定程度上兼顧公平與效率。由于我國過去的補貼大多沒有和環境資源保護掛鉤，有的甚至起了負作用，所以，完善補貼政策要避免扭曲市場機制，突出綠色，提高補貼效率。主要措施有：一是優化綠色補貼的領域。財政補貼要引導、鼓勵更多的市場主體參與到綠色生產中來。如：生產和開發綠色產品、促進產業升級、加快綠色技術的開發、綠色農業等。二是鼓勵綠色消費，提升綠色消費理念，促進消費者使用節能環保產品。如綠色建筑、綠色交通、綠色電器等消費品。三是完善補貼措施，制定合理的補貼方案。對有利于環境與資源保護正的外部性活動，要加大補貼力度，擴大受益對象范圍，讓更多的市場主體都能享受到政策支持。同時要嚴格評估補貼效果，改變過去固定補貼標準的做法，實行補貼量與環境保護水平相掛鉤，讓節能減排效率更高的企業獲得更多政府補貼。
　　3.加大綠色采購力度
　　政府“綠色”采購是指政府部門購買、使用符合綠色認證標準和要求的產品及服務的行為。綠色采購直接反映政府介入社會經濟的規模和深度，體現了政府節約能源、保護環境政策調控功能，有利于企業的綠色發展。我國《政府采購法》第9條規定“政府采購應當有助于實現國家的經濟社會發展目標，包括環境保護”，為政府實行“綠色”采購提供了法律依據。財政部與環保部聯合制定的環境標志實施意見與政府采購清單作了進一步明確。但由于我國政府綠色采購剛起步，立法內容簡單，實施意見層次較低，從而在具體采購規程、法律監督程序、采購價格等方面存在著不足之處，應從以下方面完善：一是要制定政府綠色采購的具體辦法，完善綠色采購清單及相關制度，擴大政府綠色采購范圍，引導和鼓勵更多的企業生產綠色產品。二是制定有針對性、實用性和可操作性的認證標準，對綠色企業進行統一認證。三是建立政府綠色采購的監督、評估與信息公開體系，完善綠色采購的法律監督機制。四是要解決綠色產品價格缺乏競爭力的問題。綠色產品在質量指標相同的情況下，往往價格較高，難以進入政府采購范圍，可適當考慮采取補貼的方式解決。
　　
　　4.建立生態補償制度
　　生態補償作為保護生態環境的一項經濟手段，國外是20世紀50年代開始出現并逐步成為環境政策的一個重要領域。它是根據保護或破壞生態環境活動產生的環境利益來對利益主體的經濟利益進行分配的制度安排。生態環境具有公共物品屬性，政府應在生態補償中起主導作用。目前我國關于生態補償政策主要是2007年國家環境保護總局文件《關于開展生態補償試點工作的指導意見》。具體實施中，該文件內容過于簡單致使各部門協調性不夠，可操作性不強，未能建立起有效的生態補償機制。從財政視角考察生態補償機制建立，首先應改進公共財政對生態保護的投入機制，健全生態保護財政轉移支付制度，確立轉移支付的規模、對象與結構。其次是構建多層次的生態補償財政分擔體系。中央政府應加大對生態脆弱和生態保護重點地區的財政支持力度，增加對中西部地區的財政轉移支付；地方政府應根據本省具體情況，合理安排財政轉移支付的方向、規模，明確投資重點、使用原則和專項資金的使用范圍等內容。國家、省、市、縣可分別從各自財政收入中提取一定比例的資金，由本級財政設立專門賬戶進行管理并使用。
　　（二）構建綠色稅收體系
　　稅收手段是常被看作對環境與自然資源政策最有效的一種工具，其理論根據是庇古稅，稅收額應是在最優污染水平下的邊際損失。
　　1.開征環境保護稅
　　環境保護稅也被稱為生態稅、綠色稅，是對污染（或排放）物質的控制征收的一種稅，它不是一個獨立稅種，國外主要包括二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅、垃圾稅等多個稅種。至于碳稅則是以減少二氧化碳的排放為目的，對化石燃料按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅。碳稅可以是獨立的稅種也可以是環境稅的一種，因為碳排放尚不能明確為污染物。環境稅在本質上是按照“誰污染，誰繳稅”的原則，把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源，既有利于節能減排，又可以增加財政收入。開征環境稅將成為我國保護環境和資源的有力手段，是改善我國環境治理的必然選擇。十二五規劃綱要中明確提出了要積極推進環境稅費改革，選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。因此，加快環境保護稅出臺已經有了政策基礎，下一步的重點是研究環境稅具體征收稅種與征收辦法。
　　2.完善現有稅種的綠化
　　環境稅收體系的完善還有賴于對現行稅種的“綠化”，應當結合我國目前新一輪的稅收制度改革，將環境因素納入已有稅收體系中，提高現行稅種的綠化程度。首先是在實施綠色稅收過程中，設計綜合的環境稅收體系；對稅種、稅率、稅收減免以及征收時機選擇進行全面考量，做到既保護環境又不影響可持續發展。其次是對現有稅收體系的綠化應當著重從資源稅、消費稅和增值稅開始，特別是加快資源稅的改革。對資源稅的改革應當從礦產資源入手，擴大征稅資源范圍，提高征收稅率、實行差別稅率，并且把水資源和森林資源的保護也納入到稅收調整的范圍。最后，是稅收綠化中要不加重企業負擔。在開征環境稅后，應及時將企業繳納的大多數環保方面的收費并入環境保護稅一并征收，以避免重復征收。另外值得注意的是在肯定環境稅積極作用的同時，也要防止環境稅的負面作用。“不要過高估計庇古稅，從長期看，庇古稅有可能證明是過高的，會引起企業效率降低與經濟政策工具相背離的結果”。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 托馬斯·思德納.環境與自然資源管理的政策工具［M］.上海世紀出版集團.