酌定不起訴的實踐探索與立法完善

　　1996年《刑事訴訟法》修改，在廢止免予起訴制度的基礎上。確立了由檢察機關裁量決定的酌定不起訴制度。酌定不起訴，又稱相對不起訴，是指人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的案件，可以作出不起訴決定。對于符合酌定不起訴的公訴案件。人民檢察院享有起訴與否的自由裁量權，即既可以作出起訴決定，也可以作出不起訴決定。就法律功能而言，它避免了免予起訴給犯罪嫌疑人帶來的有罪認定，更多地承載著貫徹寬嚴相濟刑事政策、程序分流、提高訴訟效率和合理配置司法資源等方面的功能。然而，由于受制于各種因素，酌定不起訴在實踐中并未得到充分運用。
　　
　　一、酌定不起訴的實踐探索及合法性分析
　　
　　在實踐中，一些地方檢察院試行了“暫緩不起訴”、“附條件不起訴”和“和解不起訴”，取得了一定的效果。但也引起了一些爭議。
　　
　　(一)暫緩不起訴制度
　　對于暫緩不起訴的含義，由于我國法律并沒有規定，目前通說認為，所謂暫緩不起訴，指的是檢察機關從刑罰特別預防的角度。綜合案件情況尤其是犯罪人的情況、犯罪后的表現，認為以暫不提起公訴為宜的，可以暫緩提起公訴，并為被暫緩起訴人設定相應的義務。如果被暫緩起訴人在法定的考驗期間內，沒有違背法定義務，那么考驗期限屆滿，檢察機關就作出不起訴決定；如果違背義務，檢察機關則立即提起公訴。
　　在我國，“暫緩不起訴”制度是2002年南京市浦口區檢察院推行的《檢察機關暫緩不起訴試行辦法》，并曾經在全國進行推廣試行。“暫緩不起訴”制度在他出臺之日起，就引起了很大反應，贊成的與反對的聲音都很大。反對的聲音主要就是“暫緩不起訴”制度與法無據，并且違反了《刑事訴訟法》關于刑事案件的審查起訴辦案期限的限制。因此。整體上雖然“暫緩不起訴”制度出發點是好的，體現了寬嚴相濟、人性化執法以及挽救、感化犯罪人的好處，但是由于程序違法、超越法律，從而不合法。實質上，“暫緩不起訴”制度由于與法無據且程序上違反了法律規定。因此高檢院不予以支持繼續推行。
　　
　　(二)附條件不起訴制度
　　在暫緩不起訴以后，各地又探索試行了附條件不起訴。所謂“附條件不起訴制度”，對應當負刑事責任的犯罪嫌疑人，綜合其犯罪事實、情節及人身危險性。認為可不立即追究刑事責任時，給其設立一定考察期，如在考察期內積極履行相關社會義務，足以證實其悔罪表現的。依法作出不起訴決定。不少媒體都將它稱作為“善行代刑”的措施，但法學專家卻認為“附條件不起訴制度”與“暫緩不起訴制度”雖然有著這樣或者那樣的區別，但從實質上來看是一脈相承的，只是在主體范圍上超越了“暫緩不起訴”制度規定的主體，在要求條件上更加寬松，但是其實質上卻是一樣的附加考察期限，根據考察效果決定是否不起訴。因此，“附條件不起訴制度”與“暫緩不起訴制度”其性質是一樣的，依然體現了與法無據且程序上違反了法律的特點，同時推行該制度涉及到了需要在立法層面上進行修改有關法律，改變現有的不起訴制度的規定。
　　
　　(三)和解不起訴制度
　　刑事和解不起訴是在不違反我國刑訴法、刑法的前提下，為提高訴訟效率，切實保障當事人的合法權益，依法適用相對不起訴的一種具體方式，是檢察機關自由裁量權的一種運作形式。有學者認為，刑事和解不起訴的試點是一種“帶有一定自生自發性的、自下而上的一個改革試驗”、“具有強大的生命力”。不少檢察機關進行了刑事和解不起訴的試點工作，如北京市朝陽區檢察院、河南省靈寶市檢察院、廈門市集美區檢察院等均有相應的成功案例。但是刑事和解制度運行也存在著現實困境：
　　一是刑事和解不起訴法律依據模糊。在檢察機關辦理刑事和解不起訴的案件中，其不起訴的依據是《刑事訴訟法》第142條第2款的規定：“對于犯罪情節輕微依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”在最高人民檢察院發布的規范性文件對何謂情節輕微，也只有原則性的模糊解釋。
　　二是和解適用類型擴展，容易忽視社會公共利益。在刑事和解程序中。犯罪僅被還原為對被害人個人利益的侵犯，而且解決刑事糾紛的主導權也從國家公訴機關轉移到被害人。在這一背景下。擔心社會公共利益淹沒在當事人對個人利益的盲目追求之中也就并非是多余的了。
　　三是檢察官角色交叉定位。刑事和解案件受理程序不規范。檢察官角色的交叉定位，既擔任刑事和解調解人的角色又負責案件審查起訴的裁決，不少當事人表示相當程度的關注。在這種情況下，一方面承辦人可能同于角色限制或者不提刑事和解的請求，或者干脆不受理；另一方面，從加強內部監督制衡的角度，我們也有理由擔心，承辦人有可能會選擇性辦案，盡管不一定會謀私利，但客觀上可能造成相同的案件，不能得到同樣的處理，造成事實上的不公正結果，
　　四是刑事和解的公正性缺少完善的調查機制和評估機制保障。部分被害人對刑事和解公正性評價較低，根本的原因就是缺少完善的調查機制保障，致使被害人無法獲得法律規定的賠償，同時。缺少調查機制也無法對加害人的人身危險性進行有效評估。
　　五是配套幫教矯正機制不完善。刑法預防功能難以體現，例如有些交通肇事刑事和解不起訴案件，雖然被害人得到不少賠償款，但這些賠償都由保險公司和單位直接支付，肇事的行為人卻沒有為其魯莽行為承擔任何責任。在此意義上，有學者提出。刑事和解對于現行司法的最大威脅就在于它將不可避免地導致刑事司法的“軟骨化”使得刑事制裁的威嚇性元素喪失殆盡，削弱刑罰的一般預防機能。
　　綜合以上分析，筆者認為，無論是暫緩不起訴、附條件不起訴還是和解不起訴，都與酌定不起訴具有相似價值基礎與目的考量，是酌定不起訴的一種特殊形式，具有不起訴的基本屬性。雖然它們在稱謂上存在爭議。但其實質都是對我國現行法律框架中酌定不起訴的制度改良。
　　
　　二、酌定不起訴的改良路徑及方案確立
　　
　　酌定不起訴制度不僅關系到刑事訴訟的價值取向，還關系到如何界定檢察權的性質及其在刑事訴訟中的權力范圍，以及如何監督檢察權的行使，同時還關系到如何界定檢察官職權以及如何設計檢察機關內部的辦案機制，是我國司法改革的焦點之一。關于具體的改進方案，筆者認為。可考慮從以下三方面切入。
　　
　　(一)修改刑事訴訟法。擴大酌定不起訴的適用范圍
　　1　明確酌定不起訴的適用條件。我國刑事訴訟法對裁量不起訴條件的過于苛刻限制有著明顯的弊端，即賦予人民檢察院的自由裁量權太小，必然使得起訴裁量權因為刑事空間過于狹小而抑制其功效的發揮。從形式要件看，宜將《刑訴法》第142條規定的酌定不起訴適用案件范圍予以擴張，除了保留“犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的”案件以外，還應擴及所犯罪行可能判處緩刑、管制或者單處附加刑的與所犯罪行可能判處3年以下有期徒刑或者拘役的兩類案件。
　　2　將和解不起訴及附條件不起訴納入酌定不起訴。目前的法學理論研究以及實踐成果證明，將和解精神引人酌定不起訴的條件已經基本具備。筆者建議，在酌定不起訴的法條中單列一款，規定“對于可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處罰金的案件，犯罪嫌疑人積極悔‘罪，與被害人自愿和解的，人民檢察院可以根據案件情況做出不起訴決定”。對于附條件不起訴，筆者建議，可以將附條件不起訴單列一款，置于前文所述和解不起訴之后，規定“對于可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處罰金的案件。人民檢察院根據犯罪嫌疑人的年齡、品格、處境、犯罪性質與犯罪情節、犯罪動機與原因、犯罪后的悔罪表現等，認為不起訴更為適宜的，可以確定1年以上3年以下的考驗期。考驗期屆滿，除犯罪嫌疑人故意犯罪或有其他嚴重不遵守人民檢察院規定的，不再就案件提起公訴”。
　　
　　(二)對最高人民檢察院的司法解釋進行補充、完善刑事訴訟法
　　考慮到“根據刑法規定免除處罰”的情形，刑法及相關司法解釋中均有明確規定。無需再另行規定，而“犯罪情節輕微，依照法律規定不需要判處刑罰的”蘊涵的內容非常廣泛，凡是在一定程度上表明社會危害性和行為人人身危險性以及體現黨和國家刑事政策的主客觀事實情況根據均在其內涵與外延之內，有必要進行明確。筆者建議，最高人民檢察院應修改部分《人民檢察院刑事訴訟規則》或專門頒布司法解釋的方式對具體的適用情形進行完善與細化，除2007年《不起訴標準》已經規定未成年人、老年人犯罪、初犯、過失犯罪外，結合司法實踐、刑法理論及當前的社會環境與形勢，可以將“犯罪嫌疑人品行一貫良好的：犯罪目的、動機特殊。主觀惡性較輕的；犯罪行為持續時間較短的；犯罪時間、地點、方式、手段、對象等特殊，社會危害性較小的；犯罪沒有造成危害結果的：犯罪人與被害人有特殊關系等情況”列入“屬于犯罪情節輕微，依照法律規定不需要判處刑罰”的情形。
　　
　　(三)改革酌定不起訴的決策與考核機制
　　1　簡化部分酌定不起訴案件的決策程序。由于目前酌定不起訴復雜繁瑣的程序規定在相當程度上使檢察機關承辦人避繁就簡而寧可選擇起訴，且將并不屬于重大、疑難、復雜的輕微犯罪案件提交檢察委員會研究，實乃小題大做，導致不起訴裁量權節約司法資源、實現訴訟經濟的內在價值之一難以得到彰顯，應當對《人民檢察院刑事訴訟規則》第289條進行修改，著力精簡普通刑事案件酌定不起訴案件的審批程序，下放決定權使其與起訴的決定權行使保持一致。承辦檢察官提出擬適用的意見，由審查起訴部門負責人審核。報請分管副檢察長決定，實行主訴檢察官責任制的檢察院，可由主訴檢察官決定。在分管副檢察長或主訴檢察官認為確有必要時，再報檢察長決定或提請檢察委員會研究。
　　2　制定科學合理的考核機制，《最高人民檢察院關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》第21、26條已明確提出要完善辦案的考核評價體系，從有利于貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策出發，科學確定考核各項檢察業務工作的指標體系，改進考評辦法，改變不適當的控制不起訴率的做法，實現辦案數量、質量和效果的有機統一。在檢察機關的考核中不應再片面強調控制不起訴率，對不起訴的案件、人數再入為設定固定的比例，并據此在考核中加減分數，建議除繼續對職務犯罪的不起訴率有所控制之外，取消限定普通刑事案件酌定不起訴率的規定和預警機制。只要檢察機關結合案件的實際情況，嚴格遵守法律的規定，對于符合法定條件的案件做出酌定不起訴的，無論數量多少。都不應加以非