基層檢察院內部機構傳統設置存在的問題及成因

　　研究內部機構的設置，首先需要確立以什么樣的研究方法來觀察和評價基層檢察院內部機構的設置。筆者以為。一是辯證唯物的方法，用聯系的、發展的、全面的觀點來看待研究對象；二是系統論的方法，將基層檢察院作為一個整體的大系統，各個內部機構是其子系統，互相影響、整合、聯系、制約，架構成基層檢察院：三是比較研究的方法，比較之下能有更好的發現，有助于判斷和結論。
　　　其次則應界定好檢察權的性質、職權范圍和理想化的運行目標，研究內部機構的設置才能有的放矢。
　　　檢察權的性質和職權范圍是內部機構得以存在的基點。在明確了兩個基點后。我們要預設檢察權理想化的運行目標，即檢察權的運行要達到什么樣的目標，才能符合自己的地位和社會的期望。筆者認為人、事、權調配運行協調高效而富有權威的組織架構是我們所期望的。
　　　一、傳統的基層檢察院內部機構設置存在的問題
　　　問題一：稱謂雜亂，名不符實。基層檢察院內部機構的稱謂有局、處、科、室、隊等。以科為多，從規格和級別而言，實則大部分確定為已經消亡的正股級，等于沒有級別，只有反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、政治處(高配)為副科級。值得注意的是“高配”，其機構并沒有升格，其結果也只是最低級的副科級。這是沿用我國行政機構層次結構和管理模式的結果。憲法規定人民檢察院與同級人民政府均由同級人民代表大會選舉產生，說明了檢察機關與同級人民政府是平行的國家機關。不存在隸屬關系。因此不能將檢察機關等同為政府下屬部門。參照我國現行省、市、縣、廳、處、科的行政組織縱向結構，根據國家行政序列確定檢察機關的規格和級別，這與人民檢察院的憲法地位和基層人民檢察院的職能作用極不相稱，弱化了檢察權的司法性和獨立性、權威性，本身就是法治時代的一個悖論。由于內部機構稱謂混亂，不利于確定內部機構的規格和級別，而且基層檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、政治處雖稱“局”、“處”，但無“局”、“處”的權力和級別，是一種事實上的虛假稱謂，頗有關起門來稱大王的意味，從而降低了檢察機關在人民群眾心目中的地位。名不符實的另一表現是內部機構的名稱不能有效涵蓋其工作職能。比如，將兩個同屬刑事檢察工作的業務部門分別取名為偵查監督和公訴，其實公訴科對偵查工作也進行監督，公訴科的審判監督職亦不能在名稱上有所體現。推之于監所檢察科、控告申訴檢察科等均存在此類問題。
　　　問題二：科室過多，力量失衡。以筆者所在基層檢察院為例，在編人數70余人，合同制人員近20人(均歸辦公室管理)，設有政治處、紀檢組(監察室)、偵查監督科、公訴科、反貪污賄賂局(下設兩科)、反瀆職侵權局(下設一科)、監所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科(舉報中心、刑事賠償辦公室)、職務犯罪預防科、法律政策研究室、案管中心、辦公室、法警隊等15個內部機構，還設有多個派駐檢察室(兼職)。科室人數由1人至11人不等。排除副檢察長以上人員，平均每個科室4.4人。現有八項職權五個部門行使，而實際上存在了三倍左右的內部機構。因內部機構多，科室大小失衡，小科室如監所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科職務犯罪預防科、法律政策研究室、案管中心，只有兩人左右，少時一人，多時三人，大科室如公訴科，則有十人左右。科室太小的最直接后果是：力量薄弱，困于守成，難于進取，有任務時力量不足，閑時又無事可做，有的科室任務重，需要加班加點。而有的科室則無所事事。基層檢察院內設科室領導職數通常3人以下設一職。4至6人設一正一副。7人以上的設一正二副。機構多，科長、副科長，分管領導也隨之增多，這也成為力量失衡的一種表現，以反瀆職侵權局為例。設科員兩人，科長一人，副局長一人，局長一人，如果算上分管檢察長、檢察長，一線干活的人少。二線發號施令的多，層層審批，比擬為“十羊九牧”亦不為過。因設置有較多的行政主管式帶“長”位置，而帶“長”在現階段檢察體制內是評價人們身份、地位和能力的的重要標志，且能帶來現實利益，如掌握一定的資源和權力，薪酬的增加等，因此成為多數普通檢察工作人員的追求和首要選擇，使一些能力、政績平庸的干警在平衡之下容易登上帶“長”職位。甚而敗壞了檢察隊伍管理風氣。
　　　問題三：分工過細，職能重疊。其實二者是矛盾的，分工細，應該是職責明晰，各司其職，不應存在交叉重疊的問題，但由于檢察權的職能分解在實踐中過于細致，時而按照辦案的流程和環節設置了平行的互不統屬的內部機構，如偵查監督部門、公訴部門與監所部門，時而按照受案范圍的不同設置內部機構，如反貪污賄賂局、反瀆職侵權局與民事行政檢察科，沒有統一的歸屬原則，割裂了檢察職能的內在聯系。造成重復勞動，影響工作效率。
　　　二、傳統的基層檢察院內部機構設置存在問題的成因
　　　1，法律因素和歷史因素。現行《人民檢察院組織法》第20條是國家基本法律對基層檢察院內部機構的法律性規定。確定了一個對應原則，通俗而言，即為上行下效，上下對口。雖然法律規定為“可以”而非“必須”，但權力本身存在著自我擴張的屬性。基層檢察院的內部機構設置基本上機械地與上級檢察院內部機構相對應，很少主動精減。而且有時主動與地方協調增加內部機構設置，間接地解決基層檢察人員職級待遇過低問題。未考慮檢察權運行的特殊規律和實踐操作。基層檢察院內部機構的設置問題肇始于這一原則，我們現在研究內部機構的設置，實質即是對這一原則的否棄。在當時的歷史條件下，法治理念尚未深入人心。檢察機關的定位不清，內部機構的設置受歷史條件的制約和影響，不可能達到現在人們的理想，在今天歷史條件已經發生變化的情況下，基層檢察院的內部機構自然應當應時而變。
　　　2，行政化思維和模式的影響。這是檢察權獨立與行政權慣性至上的沖突和張扯，進一步說，是司法權與行政權的沖突，是司法機關行政管理模式帶來的后果。蘇力說，“由于面臨著無法避免的內部行政事務，法院內的行政管理有其合法性和必要性”基層法院和基層檢察院同屬司法機關，有著相似和可比之處。甚至可說，檢察機關的行政事務比法院的行政事務更多，科室的設置和人員的分配。從一方面說明了工作任務繁、雜、濫，另一方面則模糊了司法性，變成了行政主導性，這是歷史傳統，也是檢察機關的領導體制所決定。但如其文中所言，司法機關有行政管理的制度需求，但并不必然導致司法機關強烈的行政化。如果說蘇力是從微觀的角度發現了司法機關行政化。那么筆者以為，憲法賦予檢察院法律監督的超然地位，處于“紙化”狀態，并沒有得到實際的貫徹執行，檢察權沒有實質的話語權，談不上獨立行使檢察權。權力的行使是個立體系統，不是平面文字。所謂“現官不如現管”。在實際的制度運作中，現有制度的設定者以階梯狀的次生制度層層消解了憲法的規定。讓獨立行使檢察權成為空中樓閣，實際演化為行政的附屬。這是大的層面或者說外部層面。小的層面或者說內部層面，如對帶“長”的行政主管職位的追逐，對內部機構的職級定位，從縱向來看層層審批制度。從觀念到實有制度和行為，無不帶有強烈的行政傳統色彩，使檢察權泛化為行政權。
　　　3，檢察權平行配置的結果。所謂檢察權的平行配置，是指檢察權在不同的受案范圍、案件的不同環節設置了相應的內部機構，分別行使相應的檢察權，互不統屬，相互獨立，有如鐵路警察，各管一段。但筆者認為現行的內部機構分工過度，制約則遠未達到應有目的，成為事實上的虛假命題。制約的目的是什么，防止權力濫用。檢察機關的權力從外部著眼，基本沒有最終的決定權，受制于公安機關和審判機關，從內部著眼，因為實行的是審批制。個人甚至部門亦不享有決定權，辦案中，案件要經過辦案人員、部門行政領導、副檢察長或檢察長等多個審查、審核、審批環節，復雜的甚至還要經檢察委員會討論決定。如果產生了權力濫用，現有的內部機構能否起到制約作用?實際中又制約了什么?從人力資源的合理有效利用與分布的角度而言。檢察職權的平行配置，使檢察資源不能得到合理利用，機構臃腫，政出多門，人員組織、調配與整合困難，基層檢察院每一個崗位的內容豐乏不均，利益的不同，人心或懈怠或內爭，不能充分調動每一個檢察人員工作的積極性，以提高檢察工作效率和質量。因此，研究基層檢察院內設機構設置，使其合理化、規范化已勢在必行。
　　注釋：
　　　[1]蘇力：《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版。第47