政府公共服務(wù)市場化進(jìn)程中的尋租行為及對策

　　摘要：近年來，我國政府借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，開始對公共服務(wù)實行了一系列朝向市場化，引入競爭機(jī)制的民營化改革，并在實踐中取得了一定成效。但由于我國公共服務(wù)市場化的相關(guān)制度建設(shè)并不完善，作為市場化主體成分的企業(yè)和非政府組織的社會整合能力較弱，以及公共服務(wù)市場化涉及諸多群體的利益，在公共服務(wù)市場化過程中，出現(xiàn)了較嚴(yán)重的尋租行為。文章對公共服務(wù)市場化過程中的尋租行為進(jìn)行分析，對改進(jìn)的措施和對策進(jìn)行討論，以促進(jìn)公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的提高。
　　關(guān)鍵詞：政府；公共服務(wù)；市場化；尋租
　　一、公共服務(wù)市場化與尋租行為
　　公共服務(wù)市場化就是政府通過政治過程做出決策，確定公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后以市場機(jī)制為杠桿，通過多種方式調(diào)動私營部門、非營利部門等組織參與，在競爭中完成公共服務(wù)供給。其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責(zé)任的前提下，通過引進(jìn)市場機(jī)制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高政府提供公共服務(wù)的能力。自20世紀(jì)90年代初，我國開始推行公共服務(wù)改革，引入公共服務(wù)市場化內(nèi)容，在實踐中形成了多種創(chuàng)新模式，取得了顯著的成效。但是，由于公共服務(wù)市場化引入時間較短，我國現(xiàn)行的行政管理體制尚不完善，垂直和平行兩方面的監(jiān)督功能無法充分發(fā)揮作用，以及行政力量對市場的過渡干預(yù)等，在公共服務(wù)市場化的過程中，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的尋租行為。
　　Tullock（1967）發(fā)表論文《關(guān)稅、壟斷和偷竊的福利成本》，開創(chuàng)了尋租理論的公共選擇學(xué)派分支，其核心的觀點為：尋租基本上是通過政治活動進(jìn)行的；限制尋租的基本方法是限制政府。Anne O.Krueger（1974）在探討國際貿(mào)易保護(hù)主義政策形成原因的論文《尋租社會的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》中首次把“尋租”作為一種理論概念提出來，并對配額造成的損失做出了經(jīng)驗的估算。尋租活動有廣義和狹義之分。廣義的尋租活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動，或者說是指那些維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動；狹義的尋租活動是指利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競爭，從而維護(hù)或攫取既得利益的行為。尋租行為的盛行被歸結(jié)為政府扭曲市場提供租金的結(jié)果，是一種腐敗行為。我國學(xué)者于20世紀(jì)80年代開始對尋租理論進(jìn)行研究，典型表現(xiàn)就是對腐敗行為現(xiàn)象進(jìn)行分析。進(jìn)入20世紀(jì)年代末，尋租理論還被廣泛地運用到了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府行為中和公共權(quán)力的分析。
　　二、公共服務(wù)市場化中尋租行為的危害
　　尋租活動不僅使大量的社會資源流入私人的口袋，而且導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降及不能滿足社會民眾的需求，嚴(yán)重干擾、影響社會的正常秩序，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會進(jìn)步，給政府、社會及民眾帶來極大的危害。其危害性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　（一）大量社會資源在尋租過程中被耗費
　　由于尋租行為是尋求直接的非生產(chǎn)性利潤的活動，尋租不僅不創(chuàng)造任何價值，反而在尋租過程中伴隨多種消耗：一是公共服務(wù)供應(yīng)商為了獲得政府項目的代理權(quán)，需花費大量的時間與精力以及為疏通層層關(guān)系而支出大量禮品與金錢；二是政府官員為尋租者支付自己滿意的租金以及避免上下級的監(jiān)查而付出的時間、精力與資源；三是政府為了對付尋租者進(jìn)行的反游說、反賄賂采取各種措施所耗費的資源。這些都是不能為社會創(chuàng)造任何價值而白白耗費的資源。
　　（二）損害經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定
　　尋租活動造成有限資源配置的扭曲，將大量具有生產(chǎn)能力的供應(yīng)商從經(jīng)濟(jì)軌道引導(dǎo)到尋租活動，致使獲得政府特許的供應(yīng)商缺乏動力去完善管理、改進(jìn)技術(shù)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本、改善服務(wù)、增強(qiáng)公共服務(wù)提供能力，這樣必然使社會資源不能按照效率最高的最優(yōu)化原則進(jìn)行配置，從而阻止了經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和更有效的生產(chǎn)方式的實施，造成經(jīng)濟(jì)效率嚴(yán)重?fù)p失。同時，尋租活動破壞了公平原則，顛覆了勤勞致富、多勞多得的分配規(guī)律，使某些沒有從事生產(chǎn)活動的尋租者反而可能大發(fā)橫財，而生產(chǎn)者未必多勞多得。這種行為示范效應(yīng)，必然挫傷勞動者的積極性，干擾經(jīng)濟(jì)的正常運行和社會的穩(wěn)定。
　　（三）使公共服務(wù)和公共物品異化
　　在公共服務(wù)和公共物品市場化過程中，供應(yīng)商可能根據(jù)政府需要提供純公共服務(wù)物品和準(zhǔn)公共服務(wù)物品。準(zhǔn)公共服務(wù)物品在消費方面具有兩種典型特點：一是消費的爭奪性，即一個人對某物品的消費可能減少其他人對該物品的消費；二是消費的排斥性，即只有那些按價付款的人才能享受該物品。我國目前公共服務(wù)產(chǎn)品的價格是由生產(chǎn)企業(yè)確定后，報政府機(jī)構(gòu)審批，或直接由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)定價，供應(yīng)商通過尋租可使政府制定的價格高于成本價格，或允許供應(yīng)商在一定限度內(nèi)自由決定價格，這樣就能抵消尋租過程中的各種成本，從而必然會導(dǎo)致公共服務(wù)及產(chǎn)品的價格提高，如果價格不能得到有效的調(diào)節(jié)，必然會使公共服務(wù)產(chǎn)品喪失其原有的屬性。提供純公共服務(wù)物品的企業(yè)，在付出高額尋租成本后欲獲得其所期望的利潤，只有通過技術(shù)優(yōu)勢降低公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，這必然導(dǎo)致公共服務(wù)及產(chǎn)品低于納稅人付出的費用的價值，讓處于信息劣勢的納稅人為所謂的“公共服務(wù)”買單。
　　（四）損害社會道德機(jī)制以及黨和政府的形象
　　尋租降低了行政機(jī)構(gòu)的道德水準(zhǔn)，這種建立在背景、關(guān)系、靠山、權(quán)力、金錢等因素之上的利益分配機(jī)制違反了基本社會道德標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象和權(quán)威，削弱了黨和政府的凝聚力、號召力以及公眾對政府及社會制度的公信力。此外，尋租行為對社會的不道德示范以及對拜金主義、“官本位”意識的強(qiáng)化，造成人們的人生觀、價值觀的扭曲和社會風(fēng)氣敗壞，嚴(yán)重惡化人們的道德水準(zhǔn)，減少人們相互之間的信任，最終導(dǎo)致整個社會道德的淪喪。
　　三、公共服務(wù)市場化進(jìn)程中尋租行為的防治
　　（一）轉(zhuǎn)換政府職能，優(yōu)化政府干預(yù)
　　行政權(quán)力對公共服務(wù)市場化的干預(yù)和管制是導(dǎo)致尋租行為的根源。要減少公共服務(wù)市場化中的尋租行為，需要盡快轉(zhuǎn)變政府職能，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的國家宏觀管理新體制，減少對經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)，特別要減少和約束政府在投資和采購方面的壟斷權(quán)力，進(jìn)一步改革行政審批制度，取消不必要的行政審批項目。需要保留的項目，可以運用市場體制來運作，通過招標(biāo)、拍賣等市場手段來處理，同時注意合理分解行政審批權(quán)力，加強(qiáng)組織與組織之間的監(jiān)督制約，防止缺乏內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力過分集中現(xiàn)象的產(chǎn)生。此外，政府應(yīng)精簡機(jī)構(gòu)，減少政府層級中官員濫用權(quán)力的可能性，減少創(chuàng)租和尋租的機(jī)會，將尋租的可能性限制在最小范圍。
　　（二）建立和完善公共服務(wù)市場化的法律制度
　　建立和完善法律制度是公共服務(wù)市場化首先要解決的問題。目前，我國公共服務(wù)市場化的法律制度資源還比較匱乏，法律制度的規(guī)范和保障力度仍不夠，致使政府官員和供應(yīng)商在尋租過后能夠逃避法律的懲罰。所以，必須首先健全和完善法律供給，更好地解決公共服務(wù)市場化過程中的規(guī)劃性和規(guī)則性問題，在收費價格、準(zhǔn)入資格、操作辦法等方面制定明確可操作的規(guī)定，建立公開、公平、公正的招標(biāo)和投標(biāo)制度，保證信譽(yù)良好、資質(zhì)優(yōu)良、出價低廉的供應(yīng)商來承包公共服務(wù)項目。同時，應(yīng)規(guī)定政府在公共服務(wù)市場中的職責(zé)及程序，嚴(yán)格限制官員的權(quán)力和權(quán)限。配套齊全、執(zhí)行有力的法律法規(guī)環(huán)境，將能為公共服務(wù)市場化提供有力的制度保障。
　　（三）完善政府和社會的監(jiān)管機(jī)制
　　建立完善的監(jiān)管機(jī)制是預(yù)防公共服務(wù)市場化進(jìn)程中產(chǎn)生尋租行為的重要環(huán)節(jié)。政府是公共服務(wù)供給中的關(guān)鍵載體，所以，首先要強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任，同時，納入社會輿論、供應(yīng)商等各方面的監(jiān)督力量，使監(jiān)督主體多元化。建立一個多層次的、科學(xué)有效的監(jiān)督主體，能為有效遏止各種尋租行為產(chǎn)生提供組織保證。
　　（四）健全公共服務(wù)市場化的績效評估制度
　　我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)按照一系列正式規(guī)則和一套固定程序開展工作，只重視過程和投入，而很少考慮效果，從而影響公共服務(wù)提供的質(zhì)量。所以，應(yīng)當(dāng)引入社會力量健全公共服務(wù)績效評估制度。首先，強(qiáng)化政府績效管理的意識，在提供公共服務(wù)之前，征求民眾及專業(yè)人員的意見，按照價值效益優(yōu)先的原則提供公共產(chǎn)品。其次，在選擇供應(yīng)商時（除特殊行業(yè)和領(lǐng)域），政府應(yīng)該把選擇權(quán)讓給民眾或?qū)I(yè)人員，減少官員與供應(yīng)商之間直接產(chǎn)生尋租行為的可能性。在項目完成評估時，公共服務(wù)的評價應(yīng)當(dāng)更多地取決于公眾或?qū)I(yè)人士的評估。因此，遵循科學(xué)的、完整的績效管理和績效評估程序，也能有效地減少公共服務(wù)產(chǎn)品市場化過程中尋租行為的產(chǎn)生。
　　參考文獻(xiàn)：
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