“合作共治”——農(nóng)村基層治理的優(yōu)化模式

　　摘要：建國以來，我國鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了政社分設(shè)、政社合一和“鄉(xiāng)政村治”三個演進(jìn)發(fā)展階段。新形勢下，“鄉(xiāng)政村治”面臨著二元權(quán)力不能有效銜接、利益主體不能合理平衡和多重關(guān)系不能科學(xué)協(xié)調(diào)等現(xiàn)實(shí)難題，使鄉(xiāng)村治理陷入了一定的治理困境。通過構(gòu)建多元主體共同參與、良性互動的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，形成政府與鄉(xiāng)村社會的“合作共治”態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的對接和融合，是走出“鄉(xiāng)政村治”面臨困境的一個優(yōu)化模式。
　　關(guān)鍵詞：基層治理；鄉(xiāng)政村治；困境；合作共治
　　2011年2月，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“社會管理及其創(chuàng)新”專題研討班上，胡錦濤同志提出，要以“三個最大限度”為總體要求：最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與”的社會管理格局，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理。鄉(xiāng)村治理是中國社會治理的基石，建立怎樣的鄉(xiāng)村治理范式，直接關(guān)系到社會管理成效與和諧社會的構(gòu)建。
　　一、當(dāng)前農(nóng)村基層治理的主要模式及現(xiàn)實(shí)困境——“鄉(xiāng)政村治”
　　20世紀(jì)80年代人民公社體制廢除后，國家對鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)一直沿用“鄉(xiāng)政村治”，即在縣以下的鄉(xiāng)一級建立鄉(xiāng)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治，設(shè)立村民委員會，以村規(guī)民約、村民意愿為后盾。這一治理結(jié)構(gòu)存在多年，發(fā)揮了一定作用，但隨著鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，其內(nèi)在困境與矛盾日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足、社會有序度下降、不和諧因素增加，使鄉(xiāng)村基層治理陷入了一定的治理困境。
　　（一）縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入治理困境
　　法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家基層政權(quán)之所在，可事實(shí)上在“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)中并未能有效發(fā)揮其政權(quán)的治理效能，原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置和責(zé)任承擔(dān)等方面存在著不對稱，事實(shí)上已經(jīng)成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有多少獨(dú)立的決策權(quán)。與此同時，在村民自治的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層行政體系，又必須履行“鄉(xiāng)政”的職能，這種權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)狀在很大程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的無序化與低效化，出現(xiàn)角色迷失、公信力下降、服務(wù)效能低下等諸多弊病。
　　（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源配置失衡，鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給不足
　　目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源配置失衡主要指三個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)失調(diào)。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上。近年來，各地陸續(xù)開展了“精簡人員、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的行政機(jī)構(gòu)改革，但似乎沒有收到預(yù)期的效果（張曉山，2006），冗員問題沒有真正解決。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員素質(zhì)偏低。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)負(fù)擔(dān)普遍沉重。據(jù)報道，我國2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)相當(dāng)本年財政收入的70%。鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)稅的全面取消，加上“財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”形成的體制錯位，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)相分離。一方面直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育普及、醫(yī)療衛(wèi)生保障、農(nóng)村文化建設(shè)等公共服務(wù)的供給普遍不足；另一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員對鄉(xiāng)村社會服務(wù)的態(tài)度消極，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)功能進(jìn)一步弱化。
　　（三）村民自治機(jī)制失范，農(nóng)民利益訴求渠道不暢
　　村民自治作為一種理念性的制度設(shè)計，在實(shí)際操作過程中卻遭遇到種種的困境，集中體現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”格局中各治理主體之間合作精神的缺失，包括鄉(xiāng)政與村治的沖突、農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的沖突等。由于村民自治機(jī)制的失范，作為農(nóng)民利益慣常訴求渠道的村委會，也難以及時回應(yīng)廣大農(nóng)民群眾的利益訴求，鄉(xiāng)村社會的話語較難反映到國家基層政治中，民意無法實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)。正是因?yàn)槌Ｒ?guī)的利益表達(dá)渠道不暢，導(dǎo)致農(nóng)民公共事務(wù)參與方式畸變，要么不聞不問，表現(xiàn)出極度冷漠的態(tài)度，要么選擇非制度方式，發(fā)泄不滿，由此進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村治理的困境。
　　（四）鄉(xiāng)村公共決策參與機(jī)制積弊，農(nóng)民及鄉(xiāng)村民間組織制度化參與空間狹小
　　公共決策機(jī)制對公共決策的績效起著關(guān)鍵性的作用。目前，鄉(xiāng)村治理中的公共決策機(jī)制多數(shù)還是采用基層政府集權(quán)的方式，缺乏農(nóng)民及民間組織等社會力量的廣泛參與，決策過程缺少民主機(jī)制，權(quán)力運(yùn)行缺少雙向的互動。由于民眾被排斥在鄉(xiāng)村公共決策之外，基層政府在決策時也就缺少真實(shí)、有效的需求信息，容易造成決策的隨意性較強(qiáng)，盲目性較大，這直接影響著決策制定的科學(xué)性。
　　（五）有效制度供給不足
　　一是監(jiān)督制度不夠完善。監(jiān)督機(jī)制有體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督兩種，從體制內(nèi)監(jiān)督看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)村基層最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，代表當(dāng)?shù)厝嗣裥惺贡O(jiān)督本級政府的職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督功能常處于“沉默狀態(tài)”；從體制外監(jiān)督看，農(nóng)民、社會團(tuán)體以及輿論監(jiān)督力量更是有限。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些越權(quán)行為，難以形成有效的監(jiān)督。二是政績考核制度不夠健全。在當(dāng)前的考核體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資福利、事業(yè)升遷等都取決于完成上級政府下達(dá)的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然把完成任務(wù)和滿足上級的偏好作為其最優(yōu)選擇，逐漸喪失了為農(nóng)民負(fù)責(zé)的觀念和服務(wù)的動力。
　　綜上所述，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中還存在著一系列的矛盾與問題，原因何在？實(shí)質(zhì)的原因在于鄉(xiāng)村社會參與的主體性、能動性未能有效發(fā)揮，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色不清，效能不高，正是因?yàn)槿鄙倜鞔_的激勵與約束機(jī)制，多元治理主體之間難以實(shí)現(xiàn)良性互動，無法形成合力，直接反映為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的一種非合作狀態(tài)，甚至對抗沖突。
　　二、新時期農(nóng)村基層治理的優(yōu)化模式——“合作共治”
　　合作共治，就是在公共場域內(nèi)，通過治理主體的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村自組織以及農(nóng)民等多元利益主體在民主與法治基礎(chǔ)上的對話協(xié)商，協(xié)調(diào)互動，在公共事務(wù)管理過程中達(dá)成共識，形成相互監(jiān)督與制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。可以說，合作共治既脫胎于鄉(xiāng)政村治，又揚(yáng)長補(bǔ)短，優(yōu)化了基層治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理主體結(jié)構(gòu)：一方面使國家意志能有效地滲入到鄉(xiāng)村社會，重塑政府在鄉(xiāng)村社會的權(quán)威，達(dá)成國家在鄉(xiāng)村社會治理的良好績效；另一方面又使鄉(xiāng)村社會充滿活力，自主發(fā)展，并能有效地監(jiān)督制約國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會的良性互動。
　　三、基于“合作共治”模式的鄉(xiāng)村基層治理舉措
　　（一）改善鄉(xiāng)村公共行政環(huán)境，加強(qiáng)合作共治政治牽引
　　民主的政治環(huán)境是基層治理優(yōu)化轉(zhuǎn)型成功不可缺少的客觀條件和政治平臺。鄉(xiāng)村公共行政環(huán)境的改善應(yīng)側(cè)重于兩個方面：一是縣市政府治理空間的讓渡，要合理分權(quán)，實(shí)行職能下放，還政于民。只有還政于民，才能使國家不再是凌駕于社會之上的集權(quán)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)其社會回歸。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)自身的民主與法制建設(shè)，規(guī)范行政行為，營造優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)環(huán)境。例如，建立“政務(wù)超市”，使各類審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一窗式受理、一站式辦結(jié)、一條龍服務(wù)。”為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)。
　　（二）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源配置的規(guī)范機(jī)制，增強(qiáng)基層政府服務(wù)能力
　　一是要理順縣市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理體制，明確界定兩者在合作治理中的職能，尤其要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政權(quán)力（事權(quán)、財權(quán)），改變其“無權(quán)、無錢、難辦事”的現(xiàn)實(shí)困境。二是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，因事設(shè)崗，根據(jù)社會的需求來決定機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)模。三是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的素質(zhì)，加強(qiáng)基層行政人員隊(duì)伍建設(shè)。四是要健全財政體制，加大縣市財政轉(zhuǎn)移支付的反哺力度。要遵循“事權(quán)財權(quán)相匹配”、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度并使之制度化，為基層治理提供財力支持，保障合作共治體制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會自身能力建設(shè)，承接政府轉(zhuǎn)移的社會管理和公共服務(wù)職能
　　
　　鄉(xiāng)村社會力量的培育是實(shí)現(xiàn)合作共治的基礎(chǔ)，因?yàn)槿绻麤]有健全的鄉(xiāng)村社會組織和高素質(zhì)的農(nóng)民，政府即便還權(quán)于社會，也會因鄉(xiāng)村社會力量能力薄弱而導(dǎo)致機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不良。
　　第一，強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會組織的服務(wù)能力。鄉(xiāng)村社會組織包括各種農(nóng)民自組織、經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民協(xié)會等，就其組織形態(tài)而言，多數(shù)處于一種松散的狀態(tài)。因此，要使鄉(xiāng)村社會組織承接起政府轉(zhuǎn)移的社會管理和公共服務(wù)職能，需要加強(qiáng)能力建設(shè)，包括完善組織內(nèi)部管理制度，明確組織成員之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會組織之間的交流，增強(qiáng)互補(bǔ)與合作，使鄉(xiāng)村組織之間構(gòu)成一個有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。同時，為規(guī)避農(nóng)村社會組織在發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)附屬行政化傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正做到“引導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)，幫扶不干預(yù)”，讓自組織的發(fā)展成為鄉(xiāng)村社會能力提升的骨干力量。
　　第二，發(fā)展鄉(xiāng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。基層治理的根本目的和宗旨是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會和小康社會。反過來，和諧社會和小康社會的建設(shè)也能促進(jìn)農(nóng)村基層治理的良性前進(jìn)。農(nóng)民富足后會對政治權(quán)力更加珍視，對鄉(xiāng)村合作共治會投入更多的熱情。
　　第三，培育具有現(xiàn)代精神的農(nóng)民，為鄉(xiāng)村治理提供智力依托。探索多元辦學(xué)機(jī)制，拓寬農(nóng)民的學(xué)習(xí)渠道。例如，整合農(nóng)村各種教育資源，發(fā)展職業(yè)教育和成人教育，培育農(nóng)民的現(xiàn)代文明和公共精神；此外，還要對農(nóng)民進(jìn)行普法教育，引導(dǎo)農(nóng)民以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，使農(nóng)民能夠在法治的基礎(chǔ)上，與基層政府實(shí)現(xiàn)良性互動。
　　（四）構(gòu)建民主透明的公共決策機(jī)制，暢通農(nóng)民利益訴求渠道
　　第一，推行“鄉(xiāng)務(wù)公開”。要以方便農(nóng)民群體為原則，將公示地點(diǎn)選擇在農(nóng)民群眾經(jīng)常活動的地方，如市場、農(nóng)村商店、村委會辦公場所等，公開內(nèi)容包括政府要做什么，提供什么，農(nóng)民如何參與，通過哪些具體程序，是怎么規(guī)定的，等等。
　　第二，讓農(nóng)民群眾積極參與公共決策，進(jìn)行民意表達(dá)。有研究者指出，農(nóng)民非制度化參與的主要原因在于“個人無法找到協(xié)商機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制”，因此暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道已成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧治理的關(guān)鍵。公共事務(wù)的決策過程要有村民聽證，聽證主體（鄉(xiāng)村社會各利益群體）間必須進(jìn)行直面溝通，相互交流，并按照“依據(jù)、信息和決定三公開”的原則，將聽證結(jié)果同公共決策一同公開，這樣，既把公共決策變成一個集思廣益的過程，又體現(xiàn)公共決策的透明化，也能使農(nóng)民更好的監(jiān)督政府行為。
　　（五）重構(gòu)理性約束激勵制度，為合作共治保駕護(hù)航
　　1、完善治理主體間的約束與激勵制度。從兩方面著手：一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的法律程序建設(shè)。二是要重構(gòu)鄉(xiāng)村社會監(jiān)督制度，賦予廣大農(nóng)民群眾的行政監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督的制度化，通過完善舉報、獎懲等制度來暢通鄉(xiāng)村社會力量的監(jiān)督渠道。
　　2、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理績效評估制度。在政府與社會合作互動的新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境之下，對鄉(xiāng)村治理績效的考核不應(yīng)以單純的經(jīng)濟(jì)增長作為績效評判的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是集公共服務(wù)質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，社會秩序維護(hù)等為一體的綜合評價體系，不僅涉及經(jīng)濟(jì)層面，而且還涵蓋農(nóng)民主體權(quán)益、鄉(xiāng)村社會發(fā)展和文化進(jìn)步等多個層面。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架[J].南京社