區域主義和多邊主義相容的制度建設

　　摘要：新一輪的區域主義既有與多邊主義相一致的地方，也有矛盾之處。這一挑戰需要WTO和廣大發展中國家的制度建設：WTO應補充和完善相關條款并加強管理。發展中國家在積極追求區域主義的同時，不應放棄多邊主義，應確保區域主義促進而非阻礙多邊主義。
　　關鍵詞：區域主義；多邊主義；發展中國家
　　中圖分類號：F742
　　
　　二戰以來，多邊主義是自由貿易談判的主角，并且成就顯著，世界貿易量增長迅速；但是多哈回合談判卻遲滯不前，與此形成鮮明對比的是區域主義盛行，學界稱之為“新區域主義”。在此期間，不可避免地，WTO和各國都面臨如何處理區域主義和多邊主義關系的問題：應該如何做才能與WTO多邊體系相一致呢?這一關系問題的處理，對于以發展為首要目標的發展中國家來說，尤為重要，因為參與區域經濟一體化和WTO主導下的多邊談判都可以作為一國經濟發展的戰略。
　　
　　一、矛盾性
　　
　　區域貿易協定(Regional Trade Agreement，RTA)對內實行貿易自由，對外卻維持關稅，直接違反了WTO的非歧視原則。RTA能給區域內國家帶來利益，但也可能給區域內外國家帶來貿易和投資扭曲，影響各國的經濟福祉。這一點不象多邊談判帶來的自由化。因此，為了減少RTA對區域外國家的不利影響，WTO規定了一些條件，見GATT24條，GATS5條以及授權條款等。盡管如此，由于WTO相關條款的不明確性以及WTO的執行不力，各國所簽訂的協定多有與WTO不一致之處。
　　RTA要與GATT24條相一致的主要要求是：要取消本質上所有成員國間貿易關稅和其他限制性的商業法規。但是各WTO成員國對本質上所有(substantially all trade，SAT)的理解并不一致③，比如是否把農產品貿易等議題納入區域自由化的范圍。而針對發展中國家的授權條款并沒有要求其進行全面的自由化，只要求在形成RTA進程中，不能提高對外貿易壁壘。
　　24條同樣沒有對過渡期進行明確地規定，只是說自由化應在一個“合理的期限內”完成。盡管有過渡期超過10年只是例外情況的說法，但事實上，貿易自由化時間表并不一致，許多RTA的執行期遠遠超過10年，對于例外情況，也缺乏官方的說法。雖然對于發展中國家間的RTA可以有12年的執行期已達成共識，但對于南北型RTA的執行期卻存在很大的不確定性。
　　區域主義和多邊主義的矛盾還體現在談判資源上。一國的談判資源有限，本可用于解決多邊貿易談判方面問題的制度能力被轉移到管理區域貿易協定，自然會對多邊談判產生負面影響。
　　
　　二、一致性：區域主義是多邊主義的重要補充
　　
　　由于涉及的國家和議題減少，彼此利益博弈的復雜程度也減少，同多邊貿易體制相比，雙邊或區域性貿易協定往往可以在較短的時間內談妥并締結，同時也可以使各國談判的規則、承擔的義務比現有WTO的多邊體制更為深入，即包含超WTO(wT0 plus)的議題，為WTO相關協議的啟動、磋商和締結奠定基礎。服務貿易、知識產權、環境標準、投資以及競爭政策等問題都是最初由區域貿易協定提出，隨后納入WTO協定或討論議題中。
　　投資、競爭以及政府采購政策等極具爭議性的貿易議題，已從WTO多哈回合談判中去掉。通過RTA中的超WTO議題，可以促進本國的貿易發展。比如，東盟自由貿易區(AFTA)包括大部分的農產品，其范圍比任何現有的RTA都廣。東盟6國內，正式排除在自由化外的農產品稅行最高比例不超過10％。中國
　　東盟自由貿易區(CAFTA)早期收獲協定中的農產品自由化貿易也證明了這一點。自GATS達成后，多邊服務貿易自由化進展緩慢，而區域內的情形則要快一點。東盟自由貿易區服務協定(／WAS，The ASEAN Agreement on Services)，旨在實現區域內服務貿易自由化，就是超GATT／WTO的(GATS plus)。包括中國在內的發展中國家在經濟上的成功是建立在制造業的出口基礎上的?，F在制造業的競爭力越來越依賴于區域生產網絡(即一個產品的生產線分布在不同國家)，而生產網絡需要有高效的服務網絡來支持。
　　區域內貿易自由化還不易受到以下多邊談判中經常遇到的問題的困擾。搭便車：成員國既想享受最惠國待遇(MFN)利益，又不想承擔義務；“拖后腿”：成員國利用全體一致性原則阻礙談判進程直到其要求得到滿足；“特使”效應：參加者中最反對者可以決定談判的進程?？傊瑓^域內貿易自由化可以比多邊談判下速度更快、更加徹底，例如美加自由貿易區的服務業與投資的自由化以及歐盟的成立。多哈部長級宣言已經承認“新區域主義”是多邊貿易體制的有力支持和重要補充。
　　
　　三、區域主義和多邊主義相容的制度建設
　　
　　區域性優惠貿易協定一定程度上是與GATT／WTO體制相符的，但同時也不斷地給多邊貿易體制帶來新的挑戰，尤其是新區域主義時期南北協定的大量出現。要使區域主義和多邊主義相容，成員國和WTO都有需要努力的地方。
　　
　　(一)WTO的制度建設
　　在過去幾十年中，WTO一直是區域一體化的旁觀者，表現為規則不完善和管理不力。
　　1.規則不完善。GATT24條和GATS5條表述的不嚴密和模糊性，導致其效力有限，因此需要完善其規則?！抖喙块L宣言》中的“工作計劃”雖包含了對WTO規則澄清和改進，但是一直以來并沒有實質性進展。有關發展中國家的特殊差別待遇的規定還是模糊不清和缺乏可操作性。重疊式的區域主義(Overlapping regionalism)也給多邊WTO提出了挑戰。它要求WTO全面審查、修改現有的與RTA相關的條款，以適應新形勢。比如24條的要求：8(a)(ii)，關稅同盟下，各成員國應該對其他非成員國應用同樣的商業規則。關稅同盟的不同成員多重地參與不同的協定，其中的規定義務就有可能相沖突，關稅同盟的概念以及共同對外關稅的概念就顯得幾乎沒有實際的意義：名義關稅正被該同盟成員給與第三方國家的不同優惠所侵蝕，這就涉及到各國參與的協定誰先誰后的問題。WTO需要對此進行解釋完善。
　　WTO應接受“新區域主義”并對其做出反應，比如一體化的新模式和程度，以及授權條款并不涵蓋南北協定、以及集團一集團協定帶來的復雜性等等問題。因此可以考慮加入有效的SDT條款，比如對授權條款進行澄清或改善，通過擴大范圍以包括南北協定。有關一體化的新規定應能提供一個清晰和可預見的框架，在此框架內，一體化能被充分的促進，而同時又能兼顧整個WTO體系的問題：即既保有發展戰略和發展政策的空間又能顧及對非成員方的不利影響。同時，這些規定應涉及其他一些現在來說屬于灰色區域的問題，如原產地規則，保障條款以及集體補救措施(safeguard action，collective remedy undertakings)。24條第5段b)FTA形成的條件：“對于一個自由貿易區來說……，在該貿易區形成之時，各轄區內適用的關稅及商業法規不應該比關稅聯盟形成之前同一轄區內相應的關稅及商業法規更高、更嚴格?！弊罱挠嘘P實證研究(Cadot et al，2006)證明，原產地規則確實可以充當貿易壁壘，因此原則上應當受24條第5段b)款約束。因此，原產地規則這一表面上的技術問題有待納入多邊談判議程。對WTO而言，可以嘗試對原產地規則所造成保護進行評估，設立相關上訴機構，從而加強對RTA的管理。WTO對非優惠原產地規則的協調證明了其可能性。
　　2.管理不力。1996年成立的“區域貿易協定委員會”(CRTA)，目的在于審查RTA的承諾和規定是否符合GATT或GATS的規定，減少RTA對第三方國家的不利影響。但是，在GATT的歷史中，除了1994年捷克和斯洛伐克間的關稅同盟外，締約方全體從來沒有對任一RTA是否全部符合GATT或GATS做出過結論。2006年正式通過的“區域貿易協定新透明化機制”，對于加速區域貿易協定委員會的工作有所幫助。“透明機制”標志著WTO對RTA由協調為主轉向管理為主。新透明化機制規定，RTA成員需要履行的義務主要有早期通知義務、通知義務、履行透明度程序義務以及后續通知及報告義務。新機制將使WTO及其成員可以及時掌握區域貿易協定發展的動態，新的RTA成員國也將較為嚴格地受制于更透明、更有效的審查工作。尤其“事實報告”制度，極大地便利了其他WTO成員對協定的審議。但是這些還不夠，還需要在多哈回合談判中，完成對現有RTA條款中的解釋和改善工作。
　　
　　(二)各國的制度建設
　　輪軸—輻條效應(Hub Spoke effect)能給輪軸國帶來收益，但是，輪軸國的得益是以犧牲輻條國為代價的。處于輪軸國中的公司可以從兩個輻條國中免稅購買投入品；輻條國的投入品成本較高，又不能免稅進入對方市場，面臨來自另一輻條國的更激烈的競爭。因此，追求區域經濟一體化，積極成為“輪軸國”，只是各國從國家利益角度考慮出發的戰略。從世界整體以及長遠考慮還是應該堅持多邊貿易體系，或者說在堅持區域主義的同時也要同時降低對外的MFN關稅。對外MFN關稅的降低④會使輪軸—輻條效應帶來的負面影響大大縮小。
　　區域化影響多邊貿易的自由化可以有以下方式。首先，貿易集團通過國際機構來影響各國，從而對多邊貿易體制產生影響。不少RTA都明確把增強成員方在國際貿易和其他經濟事務中的談判能力作為目標之一。正式的RTA會使得貿易談判中的關系協調更方便、更可信。關稅同盟由于實行統一的貿易政策，增強談判能力的余地顯然要比自由貿易區這一形式大得多。WTO內采取“一國一票”的決策機制，但是由于各國經濟實力的差距導致了不平等的參與。少數工業國或貿易集團始終統治著WTO，而發展中國家實際上并沒有能力實現它們的決策權。最典型的例子就是所謂“綠屋操作”制度，這種由少數“被邀請”的成員通過參加封閉會議做出最后決議的制度在烏拉圭回合和WTO部長級會議中曾被多次使用。發展中國家在許多關鍵問題上的觀點和立場往往不能被明確地反映在WTO的會議文件或宣言中(盛斌，2004)。因此，發展中國家只有聯合起來，利用外交及WTO規則，間接來影響發達國家的行為。比如，巴西、印度中國等農產品出口發展中大國組成620集團，要求實質削減貿易扭曲性的農業國內支持和實質性地增加市場準入，逐漸取消所有形式的出口補貼。
　　其次，RTA會影響發展中國家自身的行為，改變他們對非歧視性自由化的看法，以及其支持和反對多邊貿易體制的意愿。如果有足夠多的發展中國家受到影響，也會產生整體性的作用。通過自身行為這一方式是發展中國家影響區域多邊貿易自由化的主要方式。發展中國家應該實行外向型的戰略，堅持“開放式區域主義”，即對第三方國家的貿易壁壘一直保持低水平。通過多邊談判和RTA國家的單邊自由化，降低關稅、非關稅壁壘。這與GATT24條規定是一致的。外向型發展戰略至少要體現兩點：相對區域外國家而言，其保護程度應該較低、保護措施應該一致；其外國投資體制應該開放而透明。這些不僅有利于減少RTA的貿易轉移效應，而且可以保障發展中國家在全球化的投資和生產中發揮作用。后者對于發展中國家尤為重要，因為這是引進技術的主要渠道。如果“開放式區域主義”使成員國與區域外國家的貿易轉移量減少到零，那么區域主義就促進了多邊主義，因為它符合肯普—萬定理：成員國間的福利的改善沒有使區域外國家受損。
　　
　　四、結論
　　
　　積極開展區域經濟一體化，并不意味著必須放棄多邊談判。區域主義可以和多邊主義相容，這需要各方的努力，關鍵是進行制度建設以確保其不傷害世界經濟。當然，一國不能完全指望由WTO來保證其RTA對其成員和外部國家的影響都是良性的。為限制區域一體化對非成員方的潛在負面影響，最主要的還是在最惠國待遇的基礎上追求全球自由化。對于東亞發展中國家而言，其最大出口目的國仍舊在東亞區域外，且未包括進現有的RTA中，這一局勢決定了其必須堅持多邊主義，而不能一味實行區域主義。中國對區域主義和多邊主義關系的態度也是如此：區域貿易與經濟合作是多邊貿易體系的有效補充，有助于推動全球貿易和投資的自由化和便利化；但是，發展區域經貿合作不應以損害多邊貿易體系為代價。簡單地說，“區域主義”應該只是工具，是中短期的策略，最根本的還是要堅持多邊主義的方向，實現多邊的自由化?！伴_放式區域主義”由于其獨特的特點，與多邊貿易體系的一致性，可以作為中國及其他發展中國家追求的目標。
　　
　　(編輯：王