中國(guó)農(nóng)村金融體系的制度變遷

　　摘要：本文對(duì)農(nóng)村金融體系中的農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融這三個(gè)正規(guī)金融組織在改革開放之后各個(gè)重要發(fā)展階段的制度性變化進(jìn)行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融這“三駕馬車”在制度變遷過程中職能逐漸明確；農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之間相互依存、相互影響的關(guān)系在我國(guó)的農(nóng)村制度變遷過程中表現(xiàn)得尤為突出。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；制度變遷；農(nóng)村政策性金融；農(nóng)村商業(yè)性金融；農(nóng)村合作性金融
　　中圖分類號(hào)：F832
　　
　　農(nóng)村金融體系是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“造血體”。一方面，農(nóng)村金融的產(chǎn)生和發(fā)展依賴于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行特征和運(yùn)行軌跡決定了農(nóng)村金融的特征和歷史沿革；另一方面，農(nóng)村金融的發(fā)展程度和資源配置能力又制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之間相互依存、相互影響的關(guān)系在我國(guó)的農(nóng)村制度變遷過程中表現(xiàn)得尤為突出。隨著我國(guó)農(nóng)村改革的不斷探索和深化，我國(guó)農(nóng)村金融體系經(jīng)歷了多場(chǎng)變遷，在起伏震蕩之后，形成了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融體系以正規(guī)金融組織和非正規(guī)金融組織相結(jié)合的局面(參見圖1)。其中，正規(guī)金融組織呈現(xiàn)出農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融“三駕馬車”的格局，而非正規(guī)金融組織主要以民間自由借貸、合作基金會(huì)等形式存在。本文著重對(duì)正規(guī)金融的制度變遷展開分析。
　　
　　一、中國(guó)農(nóng)村政策性金融的制度變遷
　　
　　政策性金融，也被稱為國(guó)家金融、政府金融等，是指在一國(guó)政府支持與鼓勵(lì)下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用種種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)所制定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以優(yōu)惠的存貸款利率或條件，直接或間接地為貫徹和配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策而進(jìn)行的一種特殊的資金融通行為或活動(dòng)。由政府主導(dǎo)的政策性金融往往具有政策性、服務(wù)性和公共性等特征，成為了各國(guó)政府支持本國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的重要措施。
　　農(nóng)村政策性金融仍屬于政策性金融的范疇，但農(nóng)村一詞界定了其所服務(wù)的范圍和對(duì)象主要是“三農(nóng)”。具體而言，農(nóng)村政策性金融是指由政府發(fā)起、組織為前提，以國(guó)家AzM4yb5kmCoHZ0VFWMqdfJZyzvQsFF+A+eW7u1Y7ttY=信用為基礎(chǔ)，以配合、執(zhí)行國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策以及農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步政策為主要目的，在農(nóng)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域從事資金融通，旨在改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的一種特殊的金融活動(dòng)。
　　農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，其高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、低收益的特征，使得以市場(chǎng)為導(dǎo)向的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和處于改革過程中的合作性金融機(jī)構(gòu)難以成為當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)主要供給者，政策性金融機(jī)構(gòu)(政策性金融業(yè)務(wù))在其中發(fā)揮著不可替代的作用。
　　我國(guó)農(nóng)村政策性金融的發(fā)展從無到有，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程其發(fā)展逐步深化。以改革開放作為分水嶺，建國(guó)后到1978年這段時(shí)期是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，與之相適應(yīng)，金融管理體制也必然是集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式。這一時(shí)期，我國(guó)的金融體制高度集中統(tǒng)一，農(nóng)村金融活動(dòng)實(shí)際上是在人民銀行的統(tǒng)一指令下進(jìn)行，并無政策性金融和非政策性金融之分。在這種“大一統(tǒng)”的金融體制下，人民銀行實(shí)際上是以中央銀行、商業(yè)性銀行和政策性銀行結(jié)合體的形式存在的，經(jīng)營(yíng)包括農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)在內(nèi)的所有金融業(yè)務(wù)@，其中農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)主要就是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(劉梅生，2007)這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的農(nóng)業(yè)政策性金融(業(yè)務(wù))的主要特征體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1.高度集中統(tǒng)一的管理體系。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，這一時(shí)期的所有金融活動(dòng)都可以理解為政府調(diào)控下的金融行為。此時(shí)的人民銀行獨(dú)攬了所有一般金融和金融管理職能，既行使中央銀行的職能，又辦理各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)和其他一切金融業(yè)務(wù)一樣，都由國(guó)家進(jìn)行信貸決策，由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理④。
　　2.計(jì)劃性的金融運(yùn)作模式。在計(jì)劃金融運(yùn)作模式下，所有的農(nóng)村金融活動(dòng)都是在人民銀行的統(tǒng)一指令下進(jìn)行的，并沒有政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之分。貸款的方式是由銀行和信用社根據(jù)國(guó)家的生產(chǎn)計(jì)劃，將生產(chǎn)所需資金按計(jì)劃直接撥發(fā)給公社和大隊(duì)，計(jì)劃到期后，再從社隊(duì)收回。
　　3.金融機(jī)構(gòu)職能的機(jī)關(guān)化。計(jì)劃性的金融運(yùn)作模式，銀行沒有任何運(yùn)營(yíng)資金的自主權(quán)，完全按照政府的計(jì)劃指令發(fā)放貸款，基本上如同政府機(jī)構(gòu)中的一個(gè)行政部門。存貸款利率形同虛設(shè)，既不反映供求關(guān)系，也不反映行業(yè)利潤(rùn)水平，只算政治賬，不算經(jīng)濟(jì)帳，基本上實(shí)行固定利率，往往若干年才變動(dòng)一次。在存貸款上實(shí)行收支兩條線，存款不考核，貸款給指標(biāo)，按指標(biāo)放款。
　　4.農(nóng)業(yè)銀行的“三立、三撤”。為了打破高度集權(quán)的計(jì)劃管理模式，加大對(duì)農(nóng)村的投資力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了“三立、三撤”的曲折發(fā)展歷程。1951年8月，成立了農(nóng)業(yè)合作銀行，其任務(wù)是專門辦理國(guó)家各項(xiàng)農(nóng)業(yè)財(cái)政撥款和一年期以上的長(zhǎng)期貸款。農(nóng)業(yè)合作銀行只設(shè)總管理處，未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，總管理處又歸中國(guó)人民銀行主管，因此，實(shí)質(zhì)上還是由中國(guó)人民銀行辦理業(yè)務(wù)，于是在1952年開展的“三反”運(yùn)動(dòng)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)過程中被撤銷；1955年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立農(nóng)業(yè)銀行，負(fù)責(zé)吸收農(nóng)村各項(xiàng)存款，辦理農(nóng)村的長(zhǎng)短期貸款和農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資撥款與監(jiān)督等業(yè)務(wù)。但由于當(dāng)時(shí)財(cái)政撥款仍由中國(guó)建設(shè)銀行負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期貸款由于國(guó)家沒有撥給資金無法展開，相當(dāng)一部分金融業(yè)務(wù)還是由中國(guó)人民銀行辦理，所以農(nóng)業(yè)銀行實(shí)際上是個(gè)“農(nóng)貸銀行”。由于管理體制和業(yè)務(wù)職能均未理順，造成了許多人為的矛盾，于1957年4月再次被撤消；1963年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)再次恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行。其任務(wù)是統(tǒng)一管理財(cái)政部門直接撥付的各項(xiàng)支農(nóng)資金和中國(guó)人民銀行辦理的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)貸款，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用社。其機(jī)構(gòu)一直設(shè)到基層營(yíng)業(yè)所。這次設(shè)立沒有解決好營(yíng)業(yè)所“代理”和“雙軌”問題，部分業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)糾紛依然存在，給干部管理、業(yè)務(wù)分工、賬務(wù)處理帶來很多困難，終于在1965年11月再次并入中國(guó)人民銀行。農(nóng)業(yè)銀行的發(fā)展經(jīng)歷表明：第一，包括政策性金融在內(nèi)的農(nóng)村金融都是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要；第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，始終需要一個(gè)獨(dú)立的、專門的農(nóng)業(yè)金融體系為其服務(wù)；第三，無論是農(nóng)業(yè)政策性金融，還是農(nóng)業(yè)商業(yè)性金融，在產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)條件下，都難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用；第四，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的部門權(quán)力是不容分散的，不允許有更多的靈活性和選擇。
　　由此可以看出，改革開放之前，我國(guó)并沒有真正意義上的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)，盡管存在著相關(guān)的農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式下，難以達(dá)到政策性金融配合政府農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和意圖，起到支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入提高，改善農(nóng)村生活的作用。因此，改革開放之后，農(nóng)村政策性金融成為金融改革的一個(gè)重點(diǎn)。大致來講，以1994年農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立為標(biāo)志，改革開放后，我國(guó)農(nóng)村政策性金融的發(fā)展可以分為國(guó)有專業(yè)銀行分散管理和以農(nóng)業(yè)政策性銀行為主的多元化發(fā)展兩個(gè)階段(劉梅生，2007)。
　　第一階段：國(guó)有專業(yè)銀行分散管理階段(1979—1994年)。
　　伴隨我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)金融體制的改革也逐漸拉開了序幕，改革首先從商業(yè)銀行和人民銀行的分離開始。1979年1月，為適應(yīng)農(nóng)村改革需要，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)設(shè)立；同年3月，為適應(yīng)對(duì)外開放，中國(guó)銀行從人民銀行中分離，成為外匯專業(yè)銀行；同年8月，隸屬財(cái)政部、主要從事國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)銀行從財(cái)政部部分分離，并于1983年5月正式成為專業(yè)銀行；1984年1月，中國(guó)工商銀行設(shè)立，人民銀行中的工商業(yè)、居民儲(chǔ)蓄等由工商銀行經(jīng)營(yíng)。隨著四大國(guó)有專業(yè)銀行的成立，人民銀行轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲闹醒脬y行，政策性金融的任務(wù)轉(zhuǎn)移到了專業(yè)銀行。其中，在農(nóng)村政策性金融領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)銀行當(dāng)時(shí)承擔(dān)大部分糧棉油的貸款、扶持貸款、種子工程等；建設(shè)銀行當(dāng)時(shí)承擔(dān)了農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和基礎(chǔ)領(lǐng)域的貸款；工商銀行承擔(dān)了部分糧油收購貸款和國(guó)家的主要農(nóng)產(chǎn)品籌備貸款；中國(guó)銀行承擔(dān)了農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口貸款。1982年還恢復(fù)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，先后主要由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行低保額、低收費(fèi)的政策性保險(xiǎn)。這段時(shí)間各專業(yè)金融機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)了部分的政策性金融業(yè)務(wù)。
　　四大國(guó)有專業(yè)銀行的成立，打破了中國(guó)金融領(lǐng)域“大一統(tǒng)”的格局，促進(jìn)了金融領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。其中，四大國(guó)有專業(yè)銀行根據(jù)各自不同的領(lǐng)域，承擔(dān)了相應(yīng)的農(nóng)村建設(shè)資金和農(nóng)產(chǎn)品收購資金的供給，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行提供了有力的資金保障。但這種國(guó)有專業(yè)銀行分散管理的模式也存在很多弊端，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革帶來農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的大幅增加，需要與之相應(yīng)的一定規(guī)模的農(nóng)副產(chǎn)品收購資金，而收購資金又由多家專業(yè)銀行分別供給，管理混亂，擠占挪用現(xiàn)象層出不窮，使農(nóng)副產(chǎn)品收購資金短缺問題更加突出，迫使中央銀行不斷增加基礎(chǔ)貨幣的發(fā)放；政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的同時(shí)經(jīng)營(yíng)，削弱了銀行經(jīng)營(yíng)的自主性，影響了經(jīng)營(yíng)效益，制約了其商業(yè)化進(jìn)程。因此，只有盡快進(jìn)行金融組織體系的改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性金融的分離，成立專門的農(nóng)村政策性銀行，使農(nóng)村金融服務(wù)規(guī)范化，才能更好地發(fā)揮金融在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的宏觀調(diào)控和優(yōu)化資源配置的作用。
　　第二階段：以農(nóng)業(yè)政策性銀行為主的多元化發(fā)展階段(1994年至今)。
　　隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，國(guó)有專業(yè)銀行身兼二任的模式已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)金融發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離、完善金融組織體系的改革迫在眉睫。1993年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于金融體制改革的決定》，決定組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)發(fā)行”)，以承擔(dān)國(guó)家糧棉油儲(chǔ)備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)等業(yè)務(wù)中的政策性貸款，代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付及監(jiān)督使用，接管現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)工商銀行的農(nóng)業(yè)政策性貸款(債權(quán))，并接受相應(yīng)的人民銀行貸款(債務(wù))。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立后，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有商業(yè)銀行。1994年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，批準(zhǔn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程和組建方案。同年6月，工、農(nóng)、中、建四大專業(yè)銀行都將其所承擔(dān)的有關(guān)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)劃給了農(nóng)發(fā)行，農(nóng)發(fā)行的成立標(biāo)志著中國(guó)的農(nóng)村政策性金融進(jìn)入新的發(fā)展階段。與此同時(shí)，農(nóng)村金融其他相關(guān)業(yè)務(wù)也在快速成長(zhǎng)。1999年，成立信達(dá)、長(zhǎng)城、東方、華融四家金融資產(chǎn)管理公司，對(duì)部分農(nóng)業(yè)政策性不良貸款進(jìn)行了剝離；2004年，保監(jiān)會(huì)啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，先后有了安信、安華和陽光三家不同經(jīng)營(yíng)模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，開展保險(xiǎn)公司與政府聯(lián)辦、為政府代辦，以及直營(yíng)等多種形式。2005年以來探索建立由地方政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保公司，為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保。初步形成了以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主導(dǎo)，包括保險(xiǎn)、擔(dān)保資產(chǎn)等業(yè)務(wù)類型的農(nóng)業(yè)政策性金融組織體系。
　　作為農(nóng)業(yè)政策性銀行，農(nóng)發(fā)行的主要任務(wù)是按照國(guó)家的法律、法規(guī)和方針、政策，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性和經(jīng)批準(zhǔn)開辦的涉農(nóng)商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。農(nóng)發(fā)行自成立以來，也大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：1994年成立到1998年3月，為農(nóng)發(fā)行發(fā)展的初級(jí)階段。逐步完善農(nóng)發(fā)行組織機(jī)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)基本自營(yíng)，充分保障糧棉油信貸資金的供應(yīng)，同時(shí)也開展了農(nóng)村扶貧、農(nóng)業(yè)開發(fā)以及農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的技術(shù)改造方面的工作；1998年3月到2004年7月為專門從事糧棉油收購信貸資金封閉管理的階段；第三個(gè)階段，2004年7月到現(xiàn)在為農(nóng)發(fā)行轉(zhuǎn)型階段，著力按照現(xiàn)代政策性銀行的要求進(jìn)行發(fā)展，更好地履行政策性銀行的支農(nóng)，支農(nóng)取得明顯成效。初步形成了以糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)為主體，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化信貸為一翼，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中長(zhǎng)期信貸為另一翼的“一體兩翼”業(yè)務(wù)發(fā)展格局。
　　
　　二、中國(guó)農(nóng)村商業(yè)性金融的制度變遷
　　
　　商業(yè)性金融是各國(guó)金融體系中最重要的組成部分。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是指以獲得利潤(rùn)為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、以多種金融資產(chǎn)和負(fù)債業(yè)務(wù)為經(jīng)營(yíng)對(duì)象的綜合性、多功能的金融企業(yè)。我國(guó)農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)——中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，作為最后一家完成股份制改革但仍未上市的國(guó)有商業(yè)銀行，若算上其前身(1951年成立的農(nóng)業(yè)合作銀行)，已有50多年的發(fā)展歷程，在這期間，從無到有、從政府直屬機(jī)構(gòu)到真正的國(guó)有商業(yè)銀行，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。
　　改革開放之前，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了由中國(guó)人民銀行“大一統(tǒng)”的銀行體系，即銀行不劃分專業(yè)系統(tǒng)，各個(gè)銀行都作為中國(guó)人民銀行內(nèi)部的一個(gè)組成部分，從而使中國(guó)人民銀行成為既辦理存款、貸款和匯兌業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行，又擔(dān)負(fù)著國(guó)家宏觀調(diào)控職能的中央銀行。在此期間，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了“三立、三撤”的曲折發(fā)展歷程。
　　1978年12月召開中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期，農(nóng)村金融的改革獲得了前所未有的發(fā)展，逐步形成了以農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村合作金融和農(nóng)村商業(yè)性金融為主體的農(nóng)村金融體系格局。其中，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行自1978年至今，也經(jīng)歷了專業(yè)銀行時(shí)期和商業(yè)銀行時(shí)期兩個(gè)發(fā)展階段。
　　第一階段，1979年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行的通知》，決定正式恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，使其成為四大國(guó)有專業(yè)銀行之一。《通知》規(guī)定@中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行作為國(guó)務(wù)院的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，由中國(guó)人民銀行代管，作為直屬機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍主要涉及財(cái)政部的農(nóng)業(yè)貸款等，盈余按一定比例上繳財(cái)政部門，政策虧損由財(cái)政部門補(bǔ)貼。《通知》進(jìn)一步具體規(guī)定農(nóng)業(yè)銀行的主要任務(wù)是：統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)。此后，農(nóng)業(yè)銀行的改革步伐逐漸加速，1980年恢復(fù)后的農(nóng)業(yè)銀行提出要大力支持農(nóng)村商品生產(chǎn)的指導(dǎo)方針，貸款對(duì)象也由原來的集體為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)戶為主；1981年，國(guó)家提出農(nóng)業(yè)銀行“企業(yè)化”的口號(hào)；1985年初，提出要把農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲慕?jīng)濟(jì)實(shí)體的改革方案；1988年，為了加快總、分行職能轉(zhuǎn)換步伐，農(nóng)業(yè)銀行對(duì)縣支行進(jìn)行綜合配套的改革，要求總、分行擴(kuò)大縣支行管理權(quán)限，建立完善的管理體制，以貨幣經(jīng)營(yíng)為中心，逐步擴(kuò)大自身業(yè)務(wù)，提高農(nóng)業(yè)銀行企業(yè)化水平。但總體而言，作為四大國(guó)有專業(yè)銀行之一的農(nóng)業(yè)銀行，此時(shí)仍要承擔(dān)大部分糧棉油的貸款、扶持貸款、種子工程等政策性融資業(yè)務(wù)，這種“身兼二任”的經(jīng)營(yíng)模式，嚴(yán)重削弱了農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的自主性和積極性。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，完善農(nóng)村金融體系、實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融分離的改革迫在眉睫。
　　第二階段，1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》?！稕Q定》提出建立政策性銀行，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離。包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的專業(yè)銀行要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。首次在法規(guī)性文件中明確了農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)銀行地位，拉開了農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革的序幕。這一時(shí)期改革的主要措施有：1993年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于金融體制改革的決定》，決定組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，以承擔(dān)國(guó)家糧棉油儲(chǔ)備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)等業(yè)務(wù)中的政策性貸款，代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付及監(jiān)督使用，接管現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)工商銀行的農(nóng)業(yè)政策性貸款(債權(quán))，并接受相應(yīng)的人民銀行貸款(債務(wù))。1994年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，批準(zhǔn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程和組建方案。同年6月，工、農(nóng)、中、建四大專業(yè)銀行都將其所承擔(dān)的有關(guān)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)劃給了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立標(biāo)志著農(nóng)村金融領(lǐng)域政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的分離，其目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化。1996年8月，國(guó)務(wù)院又作出《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，明確要求農(nóng)業(yè)銀行要適應(yīng)新的變化，努力辦成真正的國(guó)有商業(yè)銀行，進(jìn)一步發(fā)揮在農(nóng)村金融中的主導(dǎo)作用，并強(qiáng)調(diào)要建立和完善以合作經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系。1997年，隨著農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)的脫鉤和分工，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行真正進(jìn)入了由專業(yè)銀行向國(guó)有商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的歷史時(shí)期。
　　
　　三、中國(guó)農(nóng)村合作性金融的制度變遷
　　
　　自1849年德國(guó)人雷發(fā)巽創(chuàng)辦第一家合作金融機(jī)構(gòu)以來，合作金融已經(jīng)有近160年的發(fā)展歷史。作為一種特殊的金融組織形式，合作金融是指由個(gè)人集資聯(lián)合組成、以互助融資方式為基礎(chǔ)的金融機(jī)構(gòu)，其參加者往往是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，它已成為各國(guó)農(nóng)村金融體系中的一個(gè)重要組成部分。
　　在實(shí)際運(yùn)作中，各國(guó)合作金融機(jī)構(gòu)以1995年國(guó)際合作社聯(lián)盟i00周年代表大會(huì)上產(chǎn)生并通過的“合作制原則”為指導(dǎo)實(shí)踐的依據(jù)和章法。該原則是在1844年“羅虛戴爾原則”和1966年“合作社原則”的基礎(chǔ)上而制定的，主要內(nèi)容包括：1.自愿和開放原則；2.民主管理原則；3.社員經(jīng)濟(jì)參與原則；4.自主和獨(dú)立原則；5.教育、培訓(xùn)和信息原則；6.合作社間合作原則；7.關(guān)心社區(qū)原則。
　　從其含義和指導(dǎo)原則上可以看出，合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)具備以下特征：第一，合作金融是經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體按照合作原則，即自愿、互利原則所組成的金融互助組織；第二，合作金融是互助金融，具有不同于商業(yè)金融的公共產(chǎn)品特征，其服務(wù)對(duì)象限于本社成員，信貸活動(dòng)不具有競(jìng)爭(zhēng)性，不以營(yíng)利為唯一和主要目的，帶有扶弱功能；第三，合作金融實(shí)行“一人一票制”，參加合作金融機(jī)構(gòu)的往往是經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體，實(shí)行一人一票制，而不是商業(yè)性機(jī)構(gòu)實(shí)行的一股一票制，更加體現(xiàn)了內(nèi)部的民主管理原則。這三大特征已成為辨別合作金融真?zhèn)蔚闹饕獦?biāo)志。
　　一般認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村合作金融體系包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作基金會(huì)、合會(huì)，以及農(nóng)村資金互助社。其中，農(nóng)村合作基金會(huì)已于1999年被取締，已有的合作基金會(huì)或被并入農(nóng)村信用社，或清盤關(guān)閉；合會(huì)作為民間自發(fā)的“草根金融”，往往具有分散、隱蔽、容易誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和其他犯罪活動(dòng)、擾亂金融秩序等弊病，其發(fā)展備受爭(zhēng)議，當(dāng)前難以成為農(nóng)村合作金融的主體；而農(nóng)村資金互助社在2006年剛剛批準(zhǔn)組建，其運(yùn)行狀況、功效以及發(fā)展前景還有待進(jìn)一步考察。因此，農(nóng)村信用合作社仍被認(rèn)為是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村合作金融的主要實(shí)現(xiàn)形式。
　　我國(guó)的農(nóng)村信用合作社創(chuàng)辦于上世紀(jì)50年代初期，雖然發(fā)展的歷史不算長(zhǎng)，但過程卻曲折起伏，改革開放以來主要經(jīng)歷了三次大的變革：
　　第一次改革的標(biāo)志是1983年由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行發(fā)布，并于1984年由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告》。該報(bào)告提出恢復(fù)農(nóng)村信用社合作金融的性質(zhì)，恢復(fù)和加強(qiáng)信用社組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營(yíng)上的靈活性，變“官辦”為“民辦”；要積極吸收農(nóng)民入股，增強(qiáng)群眾基礎(chǔ)，壯大資金力量，將信用社和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系起來；農(nóng)村個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)單位均可入股，但要貫徹自愿原則，有入股和退股自由；加強(qiáng)農(nóng)信社的民主管理；強(qiáng)調(diào)信用社組織的資金要優(yōu)先用于農(nóng)村，存款除按規(guī)定比例向農(nóng)業(yè)銀行交提存準(zhǔn)備金外，其余資金信用社有權(quán)按照國(guó)家信貸政策充分運(yùn)用，多存可以多貸，以加強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)上的靈活性；逐步取消農(nóng)業(yè)銀行對(duì)信用社的虧損補(bǔ)貼辦法，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧；在此基礎(chǔ)上，由各個(gè)基層信用社組織建立信用合作社的縣聯(lián)社。這次改革促進(jìn)了農(nóng)村信用合作社的發(fā)展，到1995年底，全國(guó)已有獨(dú)立核算的農(nóng)信社20219個(gè)，總資產(chǎn)達(dá)9587億元，所有者權(quán)益達(dá)632億元，其中實(shí)收資本378億元，各項(xiàng)存款余額達(dá)7173億元，各項(xiàng)貸款余額5176億元@。但此次恢復(fù)合作金融的改革沒有突破行政管理的框架，管理體制并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變革，因而并未取得突破性的進(jìn)展。
　　第二次改革的標(biāo)志是1996年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》?！稕Q定》提出，此次改革的核心是把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民自愿入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作性金融組織。其改革的主要步驟是，使農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，而由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國(guó)人民銀行承擔(dān)其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管工作，然后再按合作制原則加以規(guī)范。這些措施使農(nóng)村信用社在股權(quán)設(shè)置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回歸，農(nóng)村信用社與社員關(guān)系明顯加強(qiáng)，基本上突破了農(nóng)村信用社“既是集體合作金融組織，又是國(guó)家銀行基層機(jī)構(gòu)”。的管理體制。此次改革雖然農(nóng)村信用社在體制上與農(nóng)業(yè)銀行脫離了行政隸屬關(guān)系，卻承接了大量累積的不良資產(chǎn)。2002年末，全國(guó)農(nóng)村信用社資不抵債額達(dá)3300多億元，資本充足率為8.45％，不良貸款5147億元，連金融機(jī)構(gòu)存在的基本條件都不具備。
　　第三次改革的標(biāo)志是2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》。《意見》認(rèn)真總結(jié)了吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8省(市)農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)：一是新的監(jiān)督管理體制框架基本形成，有關(guān)方面對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)督管理責(zé)任進(jìn)一步明確；二是農(nóng)村信用社歷史包袱得到初步，經(jīng)營(yíng)狀況開始好轉(zhuǎn)；三是農(nóng)村信用社實(shí)力明顯增強(qiáng)，金融支農(nóng)力度加大，支農(nóng)服務(wù)進(jìn)一步改善；四是農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)起步，經(jīng)營(yíng)機(jī)制開始轉(zhuǎn)換，內(nèi)控制度得到加強(qiáng)；五是農(nóng)村信用社的社會(huì)信譽(yù)進(jìn)一步提高，員工精神面貌有了很大改觀，為下一步工作打下了良好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)范圍，確定北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、上海、河南等21個(gè)省(區(qū)、市)，作為進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)地區(qū)。這一輪農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)有三個(gè)方面：一是以法人為單位，改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，區(qū)別各類情況，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式。在制度選擇上，既可以實(shí)行股份制、股份合作制，也可以繼續(xù)完善合作制。在組織形式上，有條件地區(qū)的農(nóng)村信用社可以改制組建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等銀行類機(jī)構(gòu)或?qū)嵭幸钥h(市)為單位統(tǒng)一法人，其他地區(qū)也可以繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣(市)聯(lián)社各為法人的體制。對(duì)少數(shù)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社，可以考慮按《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》予以撤銷；二是改革農(nóng)村信用社管理體制，將農(nóng)村信用社的管理交由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。目標(biāo)模式是“使農(nóng)村信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，真正成為服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的社區(qū)性地方金融企業(yè)”；三是以加強(qiáng)支農(nóng)服務(wù)、改善支農(nóng)效果為目標(biāo)，轉(zhuǎn)換農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，逐步推進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換。此次改革使農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)了十年以來的首次盈余，盈余額達(dá)104.62億元。但這次改革只強(qiáng)調(diào)了支農(nóng)目標(biāo)，模糊了合作性質(zhì)，特別是如此迅速的扭虧為盈，引發(fā)了關(guān)于農(nóng)村信用合作社性質(zhì)的爭(zhēng)論，使得信用合作社未來的發(fā)展方向變得撲朔迷離。
　　
　　(編輯：張小