山東工商:破解行政執法難題

　　行政執法是政府大量的、日常性行政活動，與市場主體和人民群眾的切身利益密切相關。但是近年來，胡亂執法、多頭執法、重復執法、執法謀私等問題十分突出，社會各界反映強烈。新形勢下，如何切實做到規范執法、公正執法、文明執法，是當前行政執法改革面臨的新課題。
　　山東工商系統堅持轉變行政執法理念，積極探索“小局大所”、“集中執法”、“協作執法”等三項體制改革，創新“行政指導制”、“合理裁量制”等五大機制，很好地完成了市場監管和行政執法職能，促進了企業和地方經濟發展，得到了各級黨委政府、市場主體及行政相對人的普遍好評。
　　
　　溫家寶總理在2010年全國依法行政工作會議上強調，要解決經濟社會發展中出現的新問題，必須深化改革，同時要求加快推進依法行政，建設法治政府。
　　工商行政管理部門代表政府行使市場監管職能，身處行政執法第一線，如何把依法行政、執法為民作為施政行為的基本準則，確保市場秩序穩定有序，切實維護好企業和廣大群眾的合法權益？近日，人民論壇專題調研組到山東省對此進行了調研。
　　
　　更新理念：堅持科學執法原則
　　
　　長期以來，有些工商執法人員在監管執法上，一直存在著單純的執法觀點，即為執法而執法，為辦案而執法；或者單純強調執法的法律效果，不考慮執法的社會效果和經濟效果；或是不同程度地忽視管理相對人的私權和人權，粗暴、野蠻執法，甚至以案謀私，顯失公正；或是重事后懲處、輕事前規范，教育和指導缺失，造成政企關系緊張，等等。
　　在轉變政府職能、建設服務政府和法治政府的新形勢下，通過深入調查研究和認真思考，從2007年起，山東省工商局把行政執法工作改革創新提上重要議事日程，提出了“四個理念”和“四項原則”，作為具體指導理念與原則。
　　“四個理念”：一是“公正”理念。強調以公平正義為行政執法的最高價值追求；二是“法治”理念。強調以建設“法治政府”、“法治工商”為目標，牢固樹立有限職責、權力法定、陽光透明、責任追究的觀念，確保公權力始終在法制的軌道上運行；三是“和諧”理念。強調執法要考慮社會效果，在執法中尊重私權、保護人權，體現“執法民主”，倡導人性化柔性執法。同時，正確處理執法中的條塊、部門、政民等關系，努力促進社會和諧穩定；四是“大局”理念。強調行政執法工作要自覺服從和服務于改革、發展、穩定大局，積極做好與地方工作大局的結合文章。
　　“四項原則”：一是國家利益、消費者利益、經營者利益相統一；二是法律效果、社會效果、經濟效果相統一；三是嚴格執法、公正執法、文明執法相統一；四是行政執法、普法宣傳、指導幫扶相統一。這就要求各級工商機關必須“跳出部門看執法”，要站在國家的高度、全局的高度，具有政治的眼光和寬廣的視野；要正確把握法律的精神，科學預測執法的后果，講求執法的策略和藝術，把握執法的時機和方式；要堅持標本兼治、重在治本的方針，注重和加強事前的規范和指導。
　　“四個理念”和“四項原則”提出后，山東省工商局采取召開會議、組織培訓、開展討論等各種方式，進行反復宣傳和灌輸，并選擇優秀案例進行形象詮釋，逐步為系統廣大執法人員所理解和接受，在系統執法工作的指導、引領作用不斷凸顯，從而帶動了系統執法水平的提升。
　　
　　三項改革：完善行政執法體制
　　
　　說起煙臺市工商局萊山分局初家工商所，過去凡是到過那兒的人都知道，位置偏僻、環境簡陋、服務效率低。如今走進該所服務大廳，讓人感嘆的不僅是嶄新整潔的辦公環境和一應俱全的現代設備，還有工作人員飽滿的工作熱情和高效的辦事效率。這個基層工商所的新變化，得益于近年來山東工商系統推行的“小局大所”改革。
　　“基層工商所是工商機關實施監管執法、服務人民群眾的‘第一窗口’，工商系統全部工作的基礎、重點和難點，都在基層工商所。”山東省工商局局長李華理對調研組說，“新形勢、新任務要求必須適當下移執法重心、方便市場主體和群眾。”
　　據調研組了解，從2005年開始，山東工商系統全面展開“小局大所”改革：按經濟區域調整工商所布局，減少工商所的數量，同時精簡縣局機關，充實工商所；科學設置工商所內部機構和崗位，下放監管執法權限，拓寬工商所職能；加強對工商所人員的培訓指導和監督考核，在評先樹優、物質待遇、經費保障等方面向工商所傾斜。如今，全省工商所由原來的3000多個減少到1644個，每個工商所平均人數由原來的幾個人增加到10人以上；工商所查處案件在全系統查處案件中所占比重上升到30%以上。工商所的前哨、窗口作用日益明顯。
　　從政府層級管理來說，如果把“小局大所”上級對下級的縱向授權放權行為稱為分權改革的話，那么，在系統內部將部分權力相對集中起來，就可算作是集權改革。
　　山東省工商局巡視員王天仁告訴調研組，“長期以來，工商系統內部行政處罰權過于分散，常常出現多頭執法、重復處罰、標準不一等執法擾民問題，嚴重影響執法效能和質量。”
　　為破解這一難題，山東工商系統按照“監管執法相對分離、辦案權限相對集中”的思路，將分散行使的企業登記、商標、廣告、合同監管和消費者權益保護、公平交易執法等行政處罰權，集中到一個或兩三個機構行使，整合執法力量，理順執法體制。同時，要求各地因地制宜，自下而上地穩步推進集中執法新體制，從縣一級起步，積累經驗后，再向市級省級機關推進。目前，全省17個市局、169個縣級局已有12個市局、105個縣級局不同程度地進行了“集中執法”改革，占總數的63%。
　　工商機關職能較多，在參與市場整治工作中，有的是牽頭，更多的是配合。在工商機關內部，也設有眾多部門。如何處理好內外協作問題？
　　王天仁說：“我們反復強調‘合作共贏’和‘共同治理’理念，高度重視內部協作、外部協作，進行‘協作執法’改革。”據了解，外部協作主要是將打擊傳銷組織、取締無照經營、食品安全監管等工作上升為政府行為，建立地方政府領導下的行政執法機關部門聯席會議或領導小組，實行分工合作、聯合執法；內部協作則是在工商系統內部，建立相關整治工作領導小組，確定牽頭處室，相關部門分工配合，形成執法合力。在市、縣局普遍設立高半格的企業注冊局和公平交易局的基礎上，提倡各地設立“市場消保局”，整合市場、合同、消保等內設機構的力量。同時，發揮垂直管理的體制優勢，實行大案要案“統一指揮，上下聯動，掛牌督辦，交叉辦案”。
　　調研組認為，山東工商系統推行的“小局大所”、“集中執法”、“協作執法”等三項改革，適應了新形勢下精減政府機構、轉變政府職能的需要，既能在外部排除地方保護和行政干預，又能從內部實現大部門制的優勢，充分協調人力、財力、物力等各種資源，調動基層工商執法隊伍的積極性、主動性和服務意識。這樣建立起來的行政執法體制才更為科學、合理和高效。
　　
　　五制一化：創新行政執法機制
　　
　　2009年，煙臺日報傳媒集團以控股的四家子公司的股權作為出資方，投入運作另外一家新公司。這四家子公司中有兩家注冊地在北京，在北京某區工商局遇到了國有資產投資股權轉讓手續的難題。企業辦事人員沒有辦過這類手續。煙臺市工商局注冊科負責人知道后，主動協調聯系煙臺市國資委，及時幫助企業順利地解決了問題。這是山東工商系統推行“行政指導制”的典型案例。
　　隨著市場經濟在我國的深入發展，面對監管領域逐步寬泛、監管對象日益多元和執法方式相對單一的實際，工商系統在推進規范執法、公正執法的同時，如何不斷提高監管效能和服務水平？
　　
　　王天仁認為：“在深化行政執法體制改革的同時，必須按照‘事前指導、事中規范、事后監督’的思路，采取‘系統論’和‘集成創新’的方法，著力創新行政執法機制。”
　　山東工商系統在這方面進行了大膽探索，主要體現在“五制一化”建設上：
　　行政指導制。針對市場監管中“重行政處罰、輕引導規范”的狀況，2006年起，煙臺市工商局推行了引導、勸導、預警、提醒、建議等行政指導制度，廣受好評。2007年，“煙臺經驗”在山東工商系統全面推廣。山東省委、省政府每項重大經濟決策出臺，尤其是國際金融危機爆發后，山東省工商局立即帶頭研究提出配套服務措施，幫扶企業排憂解難渡難關。2009年，向市場主體發放登記、年檢等提示材料132萬份，催促年檢企業43.6萬家，指導培育市場894個，調解合同糾紛1萬多起，發出責令整改通知書29萬多份。行政指導制的推行，強化了事前的規范指導，實現了人性化柔性監管，有效改善了政企之間的關系，實現了監管執法與服務發展的統一。
　　統一掌控制。為防止各地分頭執法的差異性和基層執法的隨意性，出臺了《關于對行政處罰案件實行“統一掌控制”的實施意見》。在堅持企業分級登記、屬地監管的前提下，對特殊行業、特殊企業的查處或重要、復雜的執法活動，分別采取上級機關統一審批立案、統一核審處理，上級機關直接辦理或與下級機關聯合辦理，或指導下級機關辦理，報上級機關備案等不同方式。在近幾年開展的治理商業賄賂工作中，山東省普遍實行了統一掌控制，立案和定性處理兩個環節，均由上一級工商機關統一掌控，并實行年度檢查考核，全系統4年來共查處案件3550多件，雖居全國工商系統之首，卻沒有出現大的偏差。
　　案件主辦制。借鑒司法機關的做法，在一般程序行政處罰案件立案時，由分管局長或辦案機構指定一名辦案人員擔任案件主辦人，全面負責組織、協調和主持案件查處工作，對案件質量負首要責任，形成“職權清晰、責任到人、量質并重、獎懲分明”的行政執法辦案新機制。目前全系統已建立起一支5500多人的“案件主辦人”隊伍，平均每年辦案數量達到35萬件以上，并查辦了一大批質量高、影響大的典型案件，辦案質量和執法效能得到不斷提升。
　　合理裁量制。為解決長期濫用自由裁量權的問題，出臺了《規范行政處罰自由裁量權辦法》，從事前、事中兩個方面對自由裁量權進行控制，以權力運作的程序化機制壓縮執法的“彈性空間”、堵住權力的“尋租”之門。執法人員在實施處罰時能把違法行為與處罰標準“對號入座”，確保公平、公正地行使自由裁量權。與此同時，還推行了“說理式”行政處罰文書和大要案件集體核審制度等具體措施，進一步保證了裁量權的正確行使，提升了公權力的公信力，收到了良好效果。
　　案后回訪制。主要由同級工商機關法制機構、監察機構組織，回訪的重點是大要案件當事人，回訪的主要內容是檢查當事人的違規行為整改情況，延伸對企業的罰后監管與服務；聽取管理相對人對行政執法的意見和反映，加強對執法人員的監督，減少不必要的行政復議和訴訟。通過回訪，實現了行政處罰與行政指導的統一，內部監督與群眾監督的統一，化解了一些誤解和矛盾。
　　“一化”，即執法辦案現代化。目前，山東工商系統的信息網絡工程已實現省、市、縣、所四級聯網。開發應用的“案件管理系統”，實現了網上立案、網上核審、網上審批、網上統計等業務流程的數字化處理，并建立起執法行為的網上監督機制，對提高辦案效率，節省辦案成本，規范辦案行為，提高辦案質量，具有十分重要的意義。
　　調研組認為，山東工商系統通過建立“五制一化”，有效健全了行政執法“事前”的指導機制、“事中、事后”的監督和責任追究機制，實現了管理與服務相結合、監督與維權相結合、執法與普法相結合。（執筆：陶建群 王志遠 陳楠）