改革強勢政府關鍵:注重頂層設計

　　由于這種政府實質性改革進展遲緩，政府轉型落后于社會轉型和體制轉軌，政府的強勢依然如故，“市場化”與“行政化”的內在沖突加劇，從而使公共治理面臨新的挑戰
　　
　　早在2003年，在中國面臨深刻的社會轉型和體制轉軌的背景下，不少學者就提出，政府不可避免地要經歷一場深刻的轉型變革。后來筆者把這種轉型概括為：從傳統的管制型政府轉向服務型政府；從單一的經濟建設型政府，轉向公共治理型政府。綜觀這幾年來社會實踐狀況，再一次驗證了這一轉型的緊迫性和發展趨勢。
　　
　　政府的強勢依然如故
　　
　　政府自身改革，就像人們常說的，就像一個人舉起右手，拿著刀，砍自己的左胳臂一樣，十分痛苦。從中國政府自身改革的實踐來看，造成這種艱難性的因素至少有三個方面：一是每一次政府改革，從表面上看都有機構、人員數量的增減，但最關鍵的則是權力格局和權力關系的重新調整和分配。增加一個部門的權力容易，但任何意義上剝奪權利，都會引起一系列反彈。二是政府自身改革在權力關系和權力格局調整和重新分配的后面，隱藏的是利益關系和利益格局的重新調整和分配。在權力部門化、部門利益化比較普遍的狀態下，調整、協調部門之間的利益關系不僅非常困難，而且還會引起部門的抵觸。三是政府自身改革對所有公務人員來說，幾乎是面臨新的職業選擇。因為在精簡行政人員的過程中，誰都可能成為被分流的對象，比如，部門撤消、合并，內設機構減少等，都使一些擔任領導職務的行政人員也會面臨新的職業選擇，在目前絕大多數公務人員不愿意主動離開政府的情況下，每次政府自身改革引起公務人員的心理反感、抵觸是比較普遍和正常的。
　　由于這種政府實質性改革進展遲緩，政府轉型落后于社會轉型和體制轉軌，政府的強勢依然如故，“市場化”與“行政化”的內在沖突加劇，從而使公共治理面臨新的挑戰。需要指出的是，在中國市場化改革和市場經濟體制的建立過程中，政府扮演了重要角色，發揮了很大作用。目前的政府管理，無論從組織架構、管理方式、運行機制等，與計劃體制下相比，都發生了歷史性的變化。在充分肯定政府作用的同時，也應該看到目前政府自身存在的問題。如果政府依然強勢不改，扮演經濟建設型政府的角色，實際上有少數地方已經把“以經濟建設為中心變為以GDP為中心”，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務，甚至繼續把大量的公共財政資金投資于競爭性領域，繼續強化政府的行政審批色彩，其結果，不僅會導致市場作用和行政權之間的扭曲，引發政府行為的紊亂，助長權力行使的非理性，而且還有可能引發民眾對政府的不信任，使政府的公信力大大下降。
　　政府職能轉變遲緩的問題，依然是我們政府管理中面臨的最大問題。有人認為，政府職能轉變中的一些深層次問題非但沒有得到有效解決，而且政府職能的“越位”、“錯位”、“不到位”的問題似乎仍然普遍地存在。以至于使政府職能轉變問題，成為各級政府最感到頭痛的“頑癥”，至今還在困擾著我們。
　　
　　中國改革的發生邏輯
　　
　　從改革的發展邏輯看，中國的改革是以政治上的撥亂反正起步、以經濟體制改革為主干展開的。盡管改革的內容廣泛，涉及領域眾多，但其他改革為經濟體制改革服務或開辟道路的特征還是很明顯的。然而，到了2005年后，情況似乎發生了某些變化，其重要表現就是，在經濟體制改革的推進過程中，遇到的阻力越來越大，一些深層次問題的解決，也越來越困難。基于此，早在2005年中央在制定“十一五”規劃時，做出了“未來行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴大對外開放的關鍵”的判斷。這意味著，改革的發展邏輯發生了明顯變化，政府改革被歷史性地提上了重要議程。
　　從改革的內在結構看，中國的改革無疑是全方位改革，包括經濟、政治、社會、文化四位一體。但是隨著改革的深入，人們在實踐中明顯地感受到改革的內在結構有明顯的不匹配、不平衡的問題。其中社會改革的短板效應尤為明顯。因為，當社會建設和社會改革不能跟上經濟改革的步伐，即使再好的經濟改革方案，也許都無法在一定社會環境中去實施。如何使改革內在的結構更加合理、平衡，成為進一步深化改革的關鍵所在。
　　從目前我國改革的實際狀態來看，也同樣證明了這一點：一方面，我們已經建立起中國特色的社會主義市場經濟體制和社會主義法律體系；另一方面，市場在資源配置中的基礎性作用似乎還沒有完全確立起來，政府過多運用行政手段配置資源的問題依然存在。一方面我們的經濟發展取得巨大成就，中國已經成為世界第二大經濟體；另一方面我們在經濟發展方面付出的資源、環境代價以及經濟結構不合理等問題，使傳統的經濟發展方式難以繼續，轉變經濟發展方式刻不容緩。一方面所有中國民眾從改革中獲得了巨大實惠，生活水平大幅度提高；另一方面收入分配不公、城鄉差距、貧富差距、行業差距、區域差距過大等引發的民生問題、社會問題，也在困擾著我們。一方面我們的政府管理經過多次改革已經發生了歷史性變化，但政府自身存在一些深層次問題如權力濫用、腐敗等現象，也影響政府的形象和公信力。
　　所有這些，都清楚地告訴我們，中國的改革已經進入一個歷史性的攻堅階段，下一步中國的改革如何發展，包括重構改革的共識、改革的戰略重點、改革的策略選擇以及改革的優先排序等諸多問題，都需要我們進行系統的思考，運用頂層設計理念審視、謀劃未來中國的改革。
　　
　　行政管理體制改革取得實質性突破的關鍵
　　
　　2005年7月，筆者曾在國務院辦公廳創辦的《信息化建設》雜志上，發表過一篇訪談文章，文章的標題是《電子政務需要“頂層設計”》。文章除了闡述電子政務“頂層設計”基本內涵等外，主要強調我國在電子政務建設中堅持頂層設計的重要性。沒想到，在若干年后的“十二五”規劃中，也突出強調了對改革的頂層設計。仔細想來，中央在這個時候突出改革的頂層設計，既在情理之中，也體現了高層的戰略思維。
　　所謂改革的頂層設計，實際就是對未來中國改革的整體謀劃，也是從人民的最高利益出發，對改革的發展邏輯和改革內在結構關系在新形勢下的再認識。在此基礎上，站在國家的層面，對制約我國未來改革發展的全局性、關鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規范各類具體改革的標桿，作為制定具體改革政策的依據，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。這大概就是“十二五”規劃中之所以要強調頂層設計的原因吧！
　　在一些人看來，政府自身的改革，只有通過行政體制內部的革故鼎新，扎扎實實地推進，敢于動真格的，就可能取得實質性的進展。但在筆者看來，在中國現行的體制框架下，在政府自身改革的實質性推進，僅僅在行政體制內部進行，大概已經很難奏效。這樣的改革策略和路徑選擇，也許正是我們以往政府改革陷入某種困境的原因之一。而中國政府自身改革要獲得成功，必須有新的思路和策略，這就是：要注重頂層設計。否則我國政府自身改革，很難避免低效率的重復。
　　中國的改革雖然取得了巨大成就，但是我們面臨的問題依然嚴峻。具體說，無論是改革的發展邏輯、改革的內在結構，還是改革面臨的問題等，都需要我們通過加強頂層設計，解決一些帶有戰略性、全局性的問題，從而使攻堅階段的改革有實質性突破，否則，一旦改革真的進入一個相對停滯的“膠著期”，就會增加改革的社會風險。
　　（作者為中國行政體制改革研究會副會長、北京大學政府管理學院博導）
　　責編/艾蕓 美編/李祥峰