我國國債規模風險控制問題芻議

趙心宇

（東北財經大學，大連 116025）

我國國債規模風險控制問題芻議

趙心宇

（東北財經大學，大連 116025）

控制國債規模，防范債務風險，對于經濟社會穩定運行意義重大。本文從介紹國債規模監測指標體系出發，對我國國債規模風險進行了深入的分析，并得出從財政承債能力來看，我國國債依存度和國債償債率指標都已經超過了國際警戒線，財政債務重負不堪忍受，國債風險較大。為此，從控制財政赤字等角度著手，提出了針對性的政策建議。

國債規模 財政赤字 風險控制

我國自1981年恢復國債發行以來，國債規模迅猛增加。2009年為應對后危機時期的經濟下滑，拉動經濟增長，我國再度實施了積極財政政策，增加了財政赤字與國債的發行規模，債務風險指標急劇上升。因此，適度控制國債規模、防范國債風險，對于保證社會經濟的有效運行具有重要意義。

一、國債規模指標與風險分析

（一）監測國債規模的指標體系

監測國債規模的指標，通常包括國債依存度、國債償債率、國債負擔率和國債借債率。

1.國債依存度。國債依存度是指當年的國債收入與財政支出的比例關系（國債依存度=當年國債發行額（國際比較時用：財政赤字）/當年財政支出×100%）。這一指標有兩種統計口徑：一是國家財政債務依存度，即某一年度的國債發行額與當年全國財政支出之比；二是中央財政債務依存度，即某一年度的國債發行額與當年中央財政支出之比。國際上公認的國家財政債務依存度的警戒線是15%-20%，中央財政債務依存度的警戒線是25%-30%。

2.國債償債率。國債償債率是指當年的國債還本付息額與財政收入的比例關系（國債償債率=當年還本付息額/當年財政收入×100%）。國債收入的有償性決定了國債規模必然受到國家財政資金狀況的制約，因此，要把國債規模控制在財政收入適當的范圍之內。從國際經驗來看，通常認為全國財政和中央財政國債償債率分別處于8%-10%和7%-15%范圍內是安全的。

3.國債負擔率。國債負擔率是指當年國債累計余額與當年GDP的比例關系（國債負擔率=當年國債余額/當年國內生產總值×100%）。由于各國經濟發達程度不同，這一個指標的控制線也不盡相同。國債負擔率的國際警戒線一般是以一國的宏觀稅負（財政收入占GDP的比值）作為參照。

4.國債借債率。國債借債率是指政府當年的國債發行規模與當年GDP的比例關系（國債借債率=當年國債發行額/當年國內生產總值×100%）。它反映了當年GDP對國債增量的負擔能力。20世紀80年代以來，西方各國的國債借債率大多穩定在5%-10%左右。

（二）我國國債規模風險分析

1.中央財政國債依存度超越國際警戒線。1990年以前，我國中央財政國債依存度維持在較低的水平。1990年以后，有了大幅度的增長；從1995年開始，超出了國際警戒線。2007年加上1.55萬億的特別國債后，這一指標高達79.39%。2009年，為應對金融危機，又較大幅度增加了中央財政赤字與國債發行規模，其潛在風險是不言而喻的。中央財政債務依存度偏高，應該引起警覺，不能掉以輕心。

2.中央財政國債償債率超出國際安全線。20世紀80年代，我國中央財政國債償債率基本維持在4%以下；1994年上升到14.36%；2006年高達36.23%，近幾年雖然有所下降，但還是超過了15%的國際安全線。如此高的指標，說明中央財政收入中有很大部分收入用于還本付息支出，這必將影響中央財政用于履行公共職能的范圍，易使中央財政陷入債務危機。雖然從2006年起加強了對國債的管理，實行國債余額限額管理制度，但是，國債規模依然存在著一定風險。

3.國債負擔率逐年上升。隨著國債規模的不斷擴大，我國國債負擔率逐年上升。1981年僅為1.0%；2009年已上升到17.67%，增長勢頭迅猛。我國的宏觀稅負為20%左右，2009年我國公共財政收入占GDP的20.4%，若把20%當作我國國債負擔率警戒線的話，我國國債負擔率指標與警戒線已相差無幾。另外，我國舉債歷史不長，自1981年發行第一批國債至今，將近30年的歷史，如果照目前的規模勢頭發展下去，國債負擔率會逐步上升。

4.國債借債率增長較快。我國國債借債率普遍低于西方發達國家水平。20世紀80年代以來，西方各國的國債借債率大多穩定在5%-10%左右。我國的借債率在90年代初保持在2%左右，1997年以來，該指標走勢一路平穩盤升，到2009年達到4.78%。雖然與西方國家的國債借債率這一指標相距甚遠，但已呈現出較快的增長態勢，況且年度國債發行量的增長速度已超過GDP的增長速度。國債借債率指標不斷攀升。

通過以上分析，我們可以得出這樣一個結論：從財政承債能力來看，我國的國債規模已經相當大，國債依存度和國債償債率指標都已經超過了國際警戒線，財政債務重負不堪忍受，國債風險較大；從社會應債能力來看，雖然我國國債負擔率和國債借債率指標與國際警戒線還有一定距離，但是這兩項指標都增長較快，存在潛在的債務風險。1994年—2009年我國國債規模風險指標充分說明這一點（見表1）。因此，我國有必要采取相關措施，適度控制國債規模擴張速度，保持國民經濟和財政收入的增長速度，防范潛在的財政債務風險。

二、防范國債風險的政策建議

（一）控制財政赤字

2009年，我國采取積極的財政政策，增加9500億元的財政赤字。雖然9500億元的財政赤字風險仍在可控范圍之內，但由于受國際金融危機的影響，我國實體經濟下行，防控財政赤字風險的任務還相當艱巨。因此，我們應把控制赤字風險納入當前財政發展規劃，分步實施，逐步向財政平衡的方向努力。

我國可以借鑒西方發達國家的經驗，通過增收節支的方式，削減財政赤字。一方面，通過加強對政府預算外和制度外收入的管理，完善財政收入機制，提高國家財力集中度。另一方面，按照市場經濟規則，重新認識并準確界定財政的職能范圍，壓縮不必要的支出，優化支出結構，控制財政支出規模。

（二）加強國債投資項目績效評估

國債投資資金運行和管理的好壞，直接影響著我國積極財政政策措施實施的效果。項目運行和管理的好壞，又直接影響著國民經濟的建設與發展。因此，加強國債投資項目績效評估，監督國債投資，對于促進社會經濟的發展具有重大的實踐意義。

目前，我國對國債投資項目的績效評估基本上還處于探索階段。投資項目的績效評估缺乏系統的理論指導，實踐中具有較大的盲目性、隨意性，缺乏規范化，因而評估結果難以做到客觀、公正。因此，有必要進一步完善國債投資項目的績效評估體系，準確評價國債投資項目的投入與產出，提高國債投資項目的管理水平，降低國債風險。

（三）防范政府隱性和或有債務顯性化

政府的隱性債務和或有債務在一定條件下可轉化為顯性債務，這將從國債規模擴大、利率提高、經濟增長速度下降等多個角度產生影響，并可能積累成風險。因此，防范政府隱性和或有債務顯性化，對于防范債務潛在風險是非常必要的。

目前，我國存在著大量的政府隱性債務和或有債務，其中金融機構不良資產和社會保障缺口是最大的兩項。對此，一方面，政府應當密切監控顯性債務與隱性和或有債務之間的相互影響；另一方面，由于隱性債務和或有債務的產生，主要是政府對經濟的不當干預以及制度的不完善造成的，因此，應當通過政策的扶持和制度的規范來逐步化解政府的隱性和或有債務風險。

（四）優化國債資產結構

目前，我國國債期限以3-5年居多，結構單一。10年期以上的國債品種相當稀少，國債期限結構缺乏均衡合理分布。這勢必造成償還期過分集中，增大還本付息壓力，加大國債風險。因此，應當增加長期債券和短期債券的發行，改變目前單調的期限結構。在發行國債時，要考慮國債所形成的償還期限結構，實現國債期限結構的多樣化和均衡化，使國債每年還本付息額與財政收入規律相符合。另外，還要進一步優化國債品種，增加經濟建設債券、社會保障債券、可轉換債券、儲蓄債券等品種。

除此之外，我國目前發行的主要是固定利率的國債，并比同期儲蓄利率高出1-2個百分點。我國應當逐步改變國債利率設計高于同期銀行儲蓄存款利率的做法，實現國債利率市場化，使國債利率能反映市場資金供求關系，有效發揮利率傳導機制的靈敏度，實現政府調節貨幣流通和宏觀經濟運行的目標。

（五）完善國債償債基金制度

償債基金就像一個聚少成多的蓄水池，能形成穩定的償債來源，而且按照一定的比例從預算收入或發債收入中提取償債基金，還有利于直接制約國債的發行規模，避免達到過高的水平。

為應對金融危機，刺激經濟增長，我國2009年國債發行量高達16280.66億元，約為2008年的2倍，國債余額也調增為60237.68億元。歐盟國家以及美國、日本陸續出現的主權債務危機，對中國來說也是一次重要的警示。因此，我國應當進一步完善償債基金制度。償債基金可以參與臨時資金周轉，用于效益好、周轉快、守信用、償還能力強的項目，充分發揮現有資金的效益。在管理上，償債基金可由各級財政部門統一管理，實行專戶存儲，單獨核算。在使用上，嚴格償債基金的使用和回補程序，保證償債基金的完整和不斷增值。完善國債償債基金制度，不僅可以從制度上保證和穩定償債資金的來源，而且還能夠分散和均衡債務負擔，避免因國債償還集中和償債規模過大而引起國家財政收支的劇烈波動，防范債務風險，避免債務危機。

〔1〕 張海星.公共債務[M].東北財經大學出版社，2008.11.

〔2〕 李東衛.我國國債發行規模的影響因素[J].勝利油田黨校學報，2009（7）.

〔3〕 王岢.淺析我國國債規模發展現狀[J].理論縱橫，2007（9）.

〔4〕 趙全厚，息鵬.中央與地方政府債務管理的演進及改革取向[J].地方財政研究，2009（12）.

F810.5

A

1672-9544（2011）06-0069-03

2011-05-02

趙心宇，研究生院碩士，研究方向為財政與稅收政策。

【責任編輯 錢蓮琳】