南漳縣農村財政管理與服務的實踐與思考

劉鵬飛 楊清安 李應寶

（南漳縣財政局，湖北 441500）

南漳縣農村財政管理與服務的實踐與思考

劉鵬飛 楊清安 李應寶

（南漳縣財政局，湖北 441500）

農村財政管理是縣級財政的“半壁”江山，更是推進農村公共財政體系建設、促進農村公共服務均等化、落實支農惠農和改善民生政策及財力直接實施的終端。本文基于南漳縣農村財政管理與服務的初步實踐，分析了當前農村財政管理與服務存在的矛盾與問題，在此基礎上提出了改進建議。

農村財政 鄉財縣管 財政監管 涉農資金

湖北省南漳縣農村財政管理局是于2006年8月將原來的財政農稅分局改組成立的。在三年多來的新機制運行實踐中，針對農村財政管理工作面大、頭緒多且繁雜等特點，科學發展農村財政，更好地服務新農村建設，使農村財政管理工作取得了顯著成效。農村財政管理局的成立，標志著農稅工作重心的轉移、農稅部門職能的正式轉型，為全縣農村穩步健康發展發揮了應有的作用。

一、管理與服務現況

南漳縣轄11個鎮（區），278個行政村和2個街道辦事處，設置基層財經所11個，直接服務于12萬農戶45萬農民朋友和66萬畝農耕經濟。隨著縣鄉財政體制改革不斷深化，鄉鎮財政職能不斷轉變，在確保涉農財政政策及資金到位、服務農村經濟發展、支持新農村建設等方面取得了可喜成效，表現在以下方面：

1.“鄉財縣管”改革全面推開。全面推行“鄉財縣管”改革，政府出臺了《關于全面推行“鄉財縣管”財政管理方式改革實施意見》，專門就改革的必要性、指導思想、基本原則、主要內容、配套措施、實施步驟和組織領導七個方面進行了詳盡安排部署；縣財政局配套出臺了《關于認真做好“鄉財縣管”改革工作的通知》、《關于規范“鄉財縣管”報賬程序試行的通知》，對改革的具體業務和相關程序進行了詳細規定，提出指導性意見，從而推開了“鄉財縣管”改革。一是將全縣11個鎮區財經所的金庫及銀行賬戶進行了清理歸并，所有財政資金統歸縣國庫收付局指定的“收入匯繳、零余額或備用金、村級資金”三個專門賬戶；二是取消鄉鎮代理金庫11個，撤消銀行賬戶58個，歸并資金431萬元。截止目前，每年通過縣國庫集中收付局單一賬戶收付涉農財政資金達3.28億元，授權支付達1.2億元，分別占財政國庫收付業務的82%和48%。尤其是嚴格規范地推行了收支單一賬戶運行、支出撥付“六直達”和網絡監控或授權辦理財政業務配套改革為核心的管理舉措，有效提高了農村財政運行質量，規范了支出行為，降低了行政成本，明晰了鄉鎮家底，強化了服務質量，為推進農村公共財政建設發展奠定了堅實基礎。

2.服務“三農”職能明顯增強。隨著國家一系列支農惠農政策的出臺，農村財政監管與服務職能明顯增強，特別是鄉鎮財政由過去向農民收錢的“征管型”向給農民發錢的“服務型”轉變，尤其是轉向涉農資金監管及惠農補貼的審核和兌現發放，明顯增強了服務三農職能。2009年，全縣發放18大項涉農財政補貼資金達1.54億元。

到2009年底，所有涉農惠農補貼資金已順利通過全省統一使用的惠農資金“一卡通”以最快捷、最安全的形式全部發放到享受對象手中，基本做到了無差錯、無挪用、無延緩、無抵扣、無上訪事件，有效地維護了農民切身利益。

3.“村財鎮管”普遍得到規范。自2005年4月全縣農經站與財政所合并之后，成立了“村級財務集中核算服務中心”，統一配備了設備和財務人員，保證了村級財務新老交替的正常運轉。縣鎮聯動統一進行了三次村級財務摸底清理大檢查。在此基礎上，重新規范健全了賬務體系和會計檔案。隨后，又按照省紀委、監察廳、農業廳聯合下發的《關于貫徹落實（中紀發［2006］24號）進一步規范村級財務管理工作的通知》以及襄樊市紀委、監察局、農經局相關文件精神，緊緊圍繞規范、提高和監督重心，狠抓了農村財經政策的貫徹落實、基層隊伍培訓、管理規章健全和財務運行監督等方面，全面推行了村級財務代理制，從而使全縣的村級財務運行走上了“雙向委托代理、層層把關審簽、集中定時辦結、規定程序運作、定期公示監督”等規范化、制度化、安全化軌道，消除了多年來農村財務包包賬、卷卷賬和半頭賬等歷史問題，從而很大程度上解除了干群不少疑慮和矛盾，密切了干群關系，促進了農村政務的順利施行。

4.財政監管的重要性逐步凸現。隨著國家“三農”政策的不斷出臺，資金投入的不斷增多，農村財政支出管理的重要性愈加突出。為此，特別注重引導鄉鎮財政管理工作由原來偏重抓收入轉移到支出管理為重點的收支管理并舉轉變。為進一步規范縣鄉涉農財政財務管理行為，提高公共服務保障水平，制定了“鄉財縣管”、“村財鄉管”、“涉農財政資金管理”等辦法和相關規章制度；依托“金財工程”網絡信息技術強力支持，將全縣11個財經所計算機實行了局域聯網，正在逐步加快村級財務并網工程，以實現省、縣、鄉、村“互聯互通、信息共享”網絡監管。通過全省統一運用的“鄉財縣管”軟件，縣鎮實行網絡信息化財政管理，鄉鎮財經所在電腦終端進行賬務處理，數據通過網絡自動上傳存儲在縣局服務器，明顯提高了辦事效率，大力推進了農村財政財務管理。同時，創新工作機制，積極開展了整合支農資金試點工作，按照“渠道不亂，用途不變，優勢互補，各盡其力，各記其功”的原則，相繼監管整合支農資金達1200余萬元。特別是到村的各項財政專項資金的得力監管，有效地提高了項目建設尤其是村級公路建設、產業化發展、人畜飲水、扶貧優撫等資金的使用效益。

5.基層財政服務范圍進一步拓展。農村稅費改革以來，鄉鎮財政機構改革不斷推進，全縣壓減鄉鎮財政干部140多人，不少機構都是一人雙崗、一人多責，有的一人兼管幾個村，有的兼任幾個崗位。既要協助兩稅部門抓好稅收征管工作，確保各項稅收及時足額入庫，又必須完成涉農資金的編報審核和發放兌現、新農合農民基金的收繳劃轉以及農民負擔的監管、民生工程建設以及新農村建設、農村“兩保”試點等等新任務；還要參與鄉鎮中心政務，配合完成新農村建設、計劃生育、鄉村規劃、通村公路建設等中心工作，為適應新要求，農村乃至鄉鎮財政干部以全力服務“三農”為根本宗旨，邊學邊干，總結提高，相繼對扶貧移民、園區拆遷、重點村建設、農業綜合開發、農村“兩保”試點、專項轉移支付等涉農補貼資金，從立項、申請、撥付、使用到結算都直接參與，全程服務，進行監管，逐步承擔起建設新農村、組織提供農村公共產品和服務、推進農村綜合改革等多項新的重任，其綜合協調功能日益拓展增強。

二、當前矛盾與問題

1.職責分散，專門監管與服務有些落空。就縣級講，目前雖然成立了農村財政管理局，但其實質性工作大多由諸多農口部門在承辦，農村財政管理局具體操作的職能不多。諸如糧食直補由財政內部的商貿科室在負責，外部由糧食、農業局參與配合；水稻良種、退耕還林、能繁母豬以及眾多的農業農技補貼，由財政內部的農業科室在負責，外部由農業、農技、林業、畜牧及其他相關部門參與配合；農機、家電等補貼財政內部歸基建、農業等科室在負責，外部由農機、商家或財政所在參與和承辦；大的“鄉財縣管”改革動作和日常監管，也是預算、國庫收付局主要在抓管，農村財政專管部門沒有實質作為；鄉鎮財政財務監管，既有內部財政監督局在負責，還有外部審計局負責，一年定審幾次，沒有農村財政管理局的事。從而致使目前農村財政專管部門只是在“小打小鬧”，僅僅只管理承辦著村級財務理順和監管、農合基金征收督導以及涉農財政信訪處理上，根本沒有統攬到縣級大半壁江山的農村財政真正的管理和服務工作。致使當前農村財政監管與服務銜接不緊湊，協調不得力，機構重疊浪費，而且監管也出現不少盲區。

2.上級包攬，基層預算管理職能幾乎被取消。隨著政府職能和財政體制改革轉換，尤其是國庫集中收付機構改革的推進到位和統攬規范，農村或說鄉鎮財政職能幾乎被取代或取消，尤其是鄉鎮財政預算編制不僅簡單粗糙，而且基本上都由縣級代編，鄉鎮財政幾乎失去了財政管理的職能——預算編制審核權。導致有的收支項目沒有納入預算管理范圍，原在鄉鎮財政支出的鄉鎮道路建設、鄉鎮中小學危房改造、中小學教師工資、農村衛生醫療、計生、民政優撫等支出陸續上劃到縣財政預算支出，鄉鎮財政只負責政府機關及有關站所的支出管理，支出范圍窄，預算管理空間小，相對調控能力也變得很弱。不僅導致鄉鎮政務開展職權弱化，也導致農村財政專管職能硬性肢解。農村稅改前，財政所組織稅收收入占到鄉鎮財政預算內總收入的絕大多數，而隨著農業稅收的全面取消或歸并，稅源十分有限的耕地占用稅、契稅征收也成了稅務部門的工作，財政所組織收入職能和意識日益淡化，督促整個稅收任務自然就落到了縣長、局長身上，而相應很多事權承擔上就只會張嘴等靠要，沒有錢就不辦事，雖然在崗人員不多，大量內退或下崗，但仍使鄉鎮一級財政幾乎成為飯來張口、衣來伸手、被動應酬、跑腿接電話喊人的“勤務班”，“鄉財縣管”改革演變成了“鄉財縣養”狀況。

3.體制上收，基層支持經濟發展的壓力很大。現行的財政管理體制，雖然教師及鄉鎮行政人員的工資都統歸縣級財政統發，但新農村建設、計劃生育、社會穩定、農業開發、招商引資以及鄉鎮基礎設施建設等繁雜任務，給農村財政依然帶來較重的經濟壓力。由于鄉鎮財政預算收入與其稅源相差較大，鄉鎮完成的地方財政收入與其擔負管理基層的任務所需經費都有較大差距，特別是貧困地方日益增長的支出需求與地方經濟發展極不相適應的矛盾越發加重。與此同時，隨著縣域經濟快速發展，地方財政收入實現了持續穩定增長，但由于農村乃鄉鎮財政處于先天弱勢狀態，財源總量有限，結構單一、穩定性差，收入結構不盡合理，特別是農業稅收的全面取消，給農村財源建設帶來了新的更大矛盾，不僅收入上不去，而且累及到財源建設扶持也很乏力。加之農村金融服務和總量更差，使農村財力與事權矛盾有增無減。取消農業稅后，由于契稅、耕地占用稅稅源十分有限，不少鄉鎮固定稅收收入日漸大幅減少，日常運轉和社會事業支出主要依靠上級轉移支付來維持，鄉鎮自有收入大都來自出租出售國有資產、土地等收入，其來源不穩定、不規范，也難以監管，導致違法違紀和無端浪費現象。不少鄉鎮政府幾乎變成了拍賣行，書記鎮長成了經紀人和財經出納員，有點“黑收入”也不入財政賬，自用自支自核銷，不然很難應酬日常政務。

4.職能肢解，涉農財政監管仍然弱化。就農村財政專管機構而言，目前對涉農財政資金監管顯得很弱化，不少地方可以說還沒“入行”，主要由于財政內外的農口部門過多，資金流向也很分散，立項、申報和分配、撥付等等環節的職權都不歸農村財政專管部門操作，特別是項目或資金根本就不通過農村財政專管部門掌控，因而對其監管也無從抓起。目前幾乎是哪里有舉報就去哪里調查處理一下，沒有舉報就不作為。農村財政專管部門要想開展專門檢查監管活動，也需求得諸多相關農口部門的支持配合，不然，既不知道立項情況，也不知道分配情況；既看不到賬目，又不知具體分布情況，根本無法檢查監管。

三、總體思考與建議

隨著農村綜合改革和公共財政、政府職能的深化推進，農村財政管理和服務工作，要按照實踐科學發展觀的新要求，堅持總攬農村財政全局的指導思想，緊緊圍繞機構定位的新職能，客觀發展的新需求，致力整合職能效應、突出規范重心、強化監管協調、創新長效機制、綜合實施推進上狠抓深化和完善。結合縣級實際，初作如下總體思考和建議：

首先，以整合涉農財政職能為首要任務。前一時期的農村財政管理機構改革倉促上陣，人為形成了新的機構重疊、資源配置浪費，導致財政管理和服務誰都該管在管，而誰也沒有認真負責地管，不僅使農村財政運行的外部出了不少問題，而且財政自身的矛盾事故也百出，如鄉鎮預算財力不實、專項資金時常被截留挪用、農補資金滯撥或貪污等等。因此，要在廣泛深入調研、形成普遍共識的基礎上，重新慎重地考慮縣級農村財政管理機構的職能職責統一劃并、統攬全局的大問題。以筆者之見，可否以現有的農村財政管理局為核心，把財政內部現有的農業、商貿、基建、社保等科室密切相關的職能歸并，或預算、國庫等部分職能重新劃并到農村財政專管機構中去，甚至包括財政外部的職能局的相關部分職責職能歸并問題，都可一并考慮，從而將職能整合，科學分工，重新細劃職能科室，制定新的職責范疇，以促進農村財政管理和服務優勢集中、口徑集中和實施火力集中，高效推進，改變當前涉農財政監管與服務機構重疊、職責交叉、各行其是、嚴重浪費的局面。

其次，以落實惠農政策及資金為工作重心。鑒于目前很多體制一時難以理順，特別是涉農項目多頭申報、資金多頭管理、撥付發放多渠道的散亂局面，農村財政管理必須按照“整合資金、規范管理、集中窗口、社會化發放”的總體思路，發揮財政統攬功能，規范推行以政策一口出、指標一文下、資金一戶管、服務一站辦、補貼一卡發、結算一線通、收支一本賬、來去一了然“八個一”為主要內容的涉農財政資金管理和支付方式的改革。財政補貼農民資金實行縣財政統一管理，在上級補貼政策和資金數額明確的前提下，縣財政將補貼資金指標統一下達到鄉鎮；各種補貼資金直接劃入縣財政在縣信用聯社開設的“財政補貼農民資金專戶”，實行封閉運行，向農戶發放存折和明白卡；鄉鎮財經所將各相關部門提供的單項清冊，依據政策逐項進行審核匯總，編制財政補貼農民資金匯總清冊并進行公示，根據公示無異議的清冊，縣財政將各類補貼資金進行整合，委托信用社或其他金融機構統一打卡上折，實行“一卡式”發放；縣鎮結算各項補貼資金包括申請、撥付均通過網絡完成。鄉鎮財經所設立財政補貼農民資金管理臺賬，并根據各種補貼資金性質，設立分類資金明細賬，實行專賬核算。在此基礎上，應按照“明確責任、規范操作、動態管理、政策銜接、監督檢查、考核獎懲”的要求，全面推行惠農資金管理發放改革，確保基礎數據和補助對象真實，為惠農資金“直通車”鋪實路基，以“一卡通”形成落實惠農資金的完整“鏈條”，從體制機制和程序上保證各項惠農政策不折不扣地落實到位。

第三，以優化基層公共服務為目標追求。隨著今后財政事務增多的趨勢，農村財政管理應把監管職能寓于服務之中，全面推行以財政管理服務為核心、在農民政務服務全程代理制上大膽創新，積極探索“方便快捷，優質高效”的便民服務綜合機制，將農村所有行政服務辦成類似于市級行政服務中心一樣的機構，以鄉鎮財政服務中心為依托，對農民申請辦理的政務事項推行“一個中心”對外、“一個窗口”受理、“一條龍”服務，實現財政補貼資金“一卡式”發放、行政審批和公共服務“一站式”辦妥、行政事業性收費“一票制”收繳、匯繳劃轉“一網傳”辦結。基本模式可概括為“兩設立、三規范、四整合、五建制”，即：依托鄉鎮現有的財政服務大廳改設為鄉鎮政務綜合服務中心，集合村級會計代理、土地流轉、惠農補貼、申請信貸等服務，受理群眾辦事申請，提供相關政策法律咨詢，接待群眾來訪和具體查處。同時，以財稅專管員為依托，在村設立為民服務代理點，幫助群眾代辦申請事項。規范服務范圍、運作方式和操作程序。整合辦公場所、人力資源、站所職能和服務方式。建立內部監督制約、工作協調、聯合調查、監督檢查和雙向考核機制。以農村財政管理部門為主線地集成農村需求發展服務中心，直至將農村財政管理機構建設成為農村事事都找財政服務中心辦結，讓農民放心委托的農村政務綜合服務機構，既節省農民跑路花錢費精力的成本，又使涉農政務服務直達不推諉，件件有著落，還有效遏制腐敗，全面優化農村政務監管和服務。

第四，以改革公共產品供給方式為創新拓展。在實施“三農”服務全程代理制、明確縣鄉兩級政府提供農村公益性服務責任主體的基礎上，深化推進農村綜合改革，著力構建“服務主體多元化、服務行為社會化、服務形式多樣化”的新型農村公益性服務體系，逐步實現“以錢養人”到“以錢養事、以事定費”的轉變。將現階段農業、畜牧、水利和文化體育、廣播電視等8大類30余項技術服務作為“以錢養事”的重點項目，遵循社會化、市場化的改革方向，打破區域界限，面向社會公開選擇有資質的單位和個人，參與農村公益性服務，切實增強市場活力。對納入“以錢養事”的服務項目，一律實行政府采購、合同管理，依法確定和履行雙方的責任、權利和義務，并將考評結果與服務主體經費撥付緊密掛鉤，確保農村公益事業服務高質量、落實處。同時，按照“整合資金、政府統籌、低點起步、逐漸提高”的思路，積極推進農村居民低保制度改革試點，并將“五保戶”補助、農村特困群眾生活救助、癡呆人員補助及社會捐贈等社保福利資金進行歸并，對農村低保對象實行分類施保；并按照“政府組織引導、農民自愿參與、多方籌集資金、救助大病為主”的總體思路，建立新型農村醫療互助制度，使農民參合率普遍達到95%以上，逐步實現縣域城鄉醫療保險全覆蓋、均等化。再次，要進一步促進完善財政投入機制，切實推進新農村建設。隨著公共財政覆蓋農村范圍的擴大，作為服務排頭兵的農村財政管理，要以供給主體功能，更多地采取民辦公助、財政貼息、以獎代補等方式，引導社會資金增加對“三農”的投入，逐步建立起以政府（財政）投入為主導的多元化支農資金穩定增長機制。縣、鎮農村財政管理部門必須抓住和利用好這一機遇，扎實工作，督導落實，全力推進農村公共財政的長足發展。

第五，以財政專項改革為漸進突破。事實證明，凡是實現了財政“一條邊”垂直管理的地方，抵扣補貼資金的現象就少，違紀違規的現象就少，農民上訪的就少，反之則不然。這對惠農政策能否順利落實至關重要。因此，各地應按照中央出臺的新政策，扁平管理層級，實行三級管理體制，弱化市、鄉財政職能，從根本上理順鄉鎮財政管理體制，完善鄉鎮財政管理方式改革。充分利用國庫集中收付向鄉鎮延伸的平臺，逐步完善鄉財縣管。與此同時，全面實施部門綜合預算，對單位預算實行定員定額管理；嚴格實行“收支兩條線”管理，將政府各類非稅收入統一納入綜合財政預算管理；按照“前臺支付、后臺核算”的模式，深入推進國庫管理制度改革，從而有效提高財政資金運行效率。同時，還要大膽探索支農資金整合新路子。按照“資金所有權歸政府，項目實施權歸部門，資金管理權歸財政，效益評價權歸社會”的原則，對所有財政支農資金實行“統一制定規劃、統一申報立項、統一下達計劃、統一組織實施、統一監督管理、統一績效考核”的管理模式，統籌規劃，捆綁使用，分步實施，各記其功，最大限度地發揮財政支農資金的整體效益。

第六，以規范農村財政監管為堅實保障。農村乃鄉鎮財政作為上系上級財政、下聯“三農”最緊密的基層管理部門，服務三農的第一線，在財政支農資金管理方面具有不可替代的作用，縣級農村財政管理部門必須牢牢扭住這一抓手，統籌部署，精心指導，發揮更大更有效的引導監管作用，保證所有涉農財政資金使用效益更大更好更優。與此同時，農村集體財務和資產管理問題也是農村群眾十分關注的敏感話題，事關農村經濟健康發展和社會穩定，要更好地通過現有的村級財務服務平臺，把村級財務管理推向制度化、科學化、規范化，當前尤其要加強鄉村債務管理，化解債務風險，完善村級財務手續和管理。此外，還要密切關注農民負擔反彈與否、整個農村財政預算、轉移支付以及鄉鎮國有資產、行政事業單位財務、合作醫療就醫和兌付等方面的嚴格監管，拓寬規范監管領域，促進農村社會全面發展。

F812.2

A

1672-9544（2011）06-0063-06

2010-07-07

劉鵬飛，局長，從事財政研究與實踐；楊清安，副局長，從事財政研究與實踐；李應寶，主任，從事財政研究與實踐。

【責任編輯 寇明風】