縣級政府基本公共服務績效指標:設計與篩選

江易華

縣級政府基本公共服務績效指標:設計與篩選

江易華

縣級政府基本公共服務績效指標的構建,需要從理論設計與實證篩選兩方面系統考慮。運用關鍵績效指標法設計績效指標,結合理論分析與專家咨詢法,進行指標的理論遴選,可以確定 9類部門關鍵績效指標。采用專家函詢法、重要程度分析、相關分析等方法進行單項指標的實證篩選,依據指標篩選的原則,可以確定包含 28個單項指標的縣級政府基本公共服務績效評估指標體系。

縣級政府;基本公共服務;績效指標;社會公正

在目前的城鄉基本公共服務差距加大的非均等化狀況與社會公正價值觀念的沖突凸顯背景下,基本公共服務的公正與效率的協同,更成為促進改革進程繼續深化的焦點。那么,在社會公正取向下的縣級政府基本公共服務績效指標構建,我們應該按照什么樣的思路設計?如何確定指標體系應涵蓋的內容及分類?如何設計其結構與層次?對初選的指標如何進行篩選?本研究試圖以個案的數據為基礎,來對這些問題做一探討。

需要說明的是,本文中的縣級政府主要是指行政建制中的縣政府,也包括一些城市化和工業化水平較低的縣級市政府。基本公共服務是根據城鄉居民共同的需求及供給狀況來確定,具體包括義務教育、基本醫療、公共衛生、社會保障、基礎設施、公共文化、公共安全、環境保護等內容。〔1〕

一、指標構建的原則與程序

構建縣級政府基本公共服務績效評估指標體系,必須遵循一定的原則和流程。因縣級政府基本公共服務績效這種特定的評估對象給指標體系的構建帶來特殊的技術要求,因此,我們除必須遵循目標一致性、科學性、可行性、可比性與系統性等一般原則外,還須遵循一定的特殊原則 (見圖 1)。

圖 1 縣級政府基本公共服務績效評估指標體系構建的特殊原則

從圖 1可知,影響縣級政府基本公共服務績效指標構建的因素是多維和復雜的。在這里,筆者著重對價值取向依據原則作一簡要分析。指標體系的構建是在價值取向指導下進行的,縣級政府基本公共服務績效評指標也不例外。就當前的發展趨勢而言,社會公正取向已成為政府基本公共服務的基本價值取向。這一發展趨勢要求我們在設計其績效指標時,要考慮如何體現基本公共服務的社會公正取向。政府基本公共服務的社會公正取向,是指政府所提供的基本公共服務,包括義務教育、基本醫療、公共衛生、社會保障、基礎設施、公共文化、優撫救助、公共安全等等,在這些領域,政府應滿足人們的基本需求,盡可能使公眾享有同樣的權利。其內涵主要包括以下兩方面的基本內容:讓全體社會成員能夠共享社會經濟發展成果和使每一個社會成員都能夠擁有充分的自由發展空間。因此,“公正的基本公共服務”要求政府將城鄉群體間的基本公共服務差距控制在人們可以接受的范圍,并最大限度地滿足人們日益增長的公共服務的需求,以保證生存和發展的起點公平、基礎性的服務均等以及人們基本權利的平等。通常來說,政府基本公共服務的社會公正取向決定了其績效指標構建的目標價值,具體表現為基本公共服務的公共性目標、效益性目標和社會公眾的滿意度目標。

在以上原則的指導下,我們按照下述流程構建績效指標體系:縣級政府基本公共服務的職責分析、基本公共服務績效評估特征分析、縣級政府基本公共服務績效評估的目標分解、縣級政府基本公共服務績效評估指標的檢驗與修正、績效評估指標權重的確定等五個基本環節。〔2〕

二、指標體系的設計

(一)設計思路

指標設計的具體思路如下:借鑒國內外已有的研究成果,遵循縣級政府基本公共服務績效指標體系構建的原則,運用關鍵績效指標設計方法,本文將按照確定目標層 (綜合評估指標)→領域層(分類評估指標)→單項評估指標 (具體指標)的思路,來構建縣級政府基本公共服務績效評估指標體系,探究縣級政府基本公共服務績效評估指標體系的內部結構。在宏觀上,我們按照關鍵績效指標法,從基本公共服務的內容和公共行政兩方面設置具體指標。在涉及具體指標內容時,筆者選擇了按照縣級政府基本公共服務職能和工作目標,然后層層分解關鍵成功要素,在此基礎上設計各部門的具體指標。〔3〕縣級政府基本公共服務績效評估指標甄選模型如圖 2所示。

從圖 2的模型可以看出,縣級政府基本公共服務績效指標體系的構建,是整個分析的終點而非起點。當縣級政府基本公共服務職責定位合理、縣級政府基本公共服務績效指標設計方法科學合理時,按照指標構建的基本原則構建出來的指標體系就應該可以達到合理,至少能夠保證邏輯上的自洽。以下關于縣級政府基本公共服務績效評估指標體系的理論遴選就是按照上述思路進行的。

(二)設計方法

縣級政府基本公共服務績效評估屬于政府績效評估的范圍,而政府績效評估指標的設計方法有多種,從目前的理論與實踐來看,我們可從績效要素結構、關鍵績效指標、標桿管理、圍繞專題績效、因果關系和 QQTC等多個角度進行指標設計。關鍵績效指標 (Key Performance I ndication,KPI)是企業績效管理中比較流行的一種指標設計方法,國外不少發達國家政府已經把 KPI引進政府部門,建立以 KPI為核心的績效評價體系,取得了很好的效果。我們建立縣級政府基本公共服務績效指標體系的基本出發點,是要把其績效結構系統中所涉及的所有方面的復雜關系簡單化,用簡化的評估指標獲取盡可能多的評估信息,為把握和了解縣級政府基本公共服務績效現狀提供科學的判斷依據。目前在指標的設置過程中所使用的關鍵績效指標法,就體現了這一基本出發點。因此,本研究試圖運用關鍵績效指標法,為縣級政府基本公共服務設計一套以 KPI為核心的績效指標體系。

通常來講,一個完整的縣級政府基本公共服務KPI體系應該包括三個層面的指標:第一層是政府級的關鍵績效指標 (KPI),是通過給予政府規劃的關鍵成功要素得來的;第二層是部門級的關鍵績效指標 (KPI),是根據政府級關鍵績效指標(KPI),即根據部門職責、內部管理分解而來的;第三個層面是個人的關鍵績效指標 (KPI),是根據部門關鍵績效指標 (KPI)、崗位職責和工作分析得來的。這三個層面的指標共同構成了縣級政府基本公共服務的關鍵績效指標體系。通過關鍵績效指標 (KPI)體系的建立,把縣級政府基本公共服務的戰略規劃和目標通過自上而下的層層分解,落實到單位和員工個人的具體工作目標,將政府規劃轉化為內部過程和活動,從而確保戰略目標的實施。通過關鍵績效指標 (KPI),可以落實政府戰略目標和工作重點,傳遞縣級政府基本公共服務的價值導向,有效激勵政府工作人員,促進縣級政府基本公共服務績效的改進和提升。因時間和能力所限,本文只設計了政府級和部門級的關鍵績效指標(KPI)。基本思路如下:首先,通過根據縣級政府基本公共服務的內涵確定關鍵績效領域,然后,通過問卷調查,在各關鍵績效范圍內選擇并確定關鍵績效要素,從而最終確定評估指標體系。當然,縣級政府基本公共服務關鍵績效指標的確定不是一次就能完成的,我們運用經驗篩選法在初步建立關鍵績效指標體系后,設計問卷進行調查以收集各方面人員意見,對所有關鍵績效指標進行補充、修改,使其不斷完善,最終確立相對穩定的縣級政府基本公共服務績效指標體系。

圖 2 縣級政府基本公共服務績效評估指標甄選模型

三、指標體系的總體框架

對于指標體系而言,并非是指標越多越好,關鍵在于績效指標在評估中所起作用的大小。一般原則應是以盡量少的“主要”績效指標準確地評估縣級政府基本公共服務績效。因此,指標體系初選時,應力爭把最能反映其績效且在目前情況下有條件統計到數據的指標收集進來。在實際應用中,一般采用經驗篩選的方法來進行績效指標的篩選,即憑借試點實踐經驗,從現有的與政府基本公共服務績效相關的評估指標中預選出符合構建原則和層次要求的一定數量的指標,一般以比確定的入選指標多50%到1倍的指標組成預選指標集。

本文主要從縣級政府基本公共服務的內涵和要求出發,依據縣級政府基本公共服務績效評估指標構建的價值取向,確定了基礎教育、醫療衛生、社會保障、公共科技、公共文化、公共設施、生態環境、公共安全和公共行政等 9類關鍵績效指標。

有兩點要說明的是: (1)提供優質的公共產品和基本公共服務是縣級政府最重要的職責,所以,縣級政府基本公共服務績效最核心、最本質的表現就是其管理的公共事業發展水平和滿足社會公共需求與經濟社會發展的程度。本文從基礎教育、醫療衛生、公共科技、社會保障、公共文化、公共設施、生態環境、公共安全 8個方面來展示其績效。(2)財務與成本是績效評估實踐關注的最基本的指標。績效在某種程度上就是組織或個人的行為效果與其成本的比率。當今西方發達國家普遍實行的公共服務市場化和公共服務績效管理,就是為改善政府公共服務,降低公共服務的政府成本而采取的兩項措施。〔4〕良好有序的政府內部管理,是保證政府績效水平優良的關鍵。本研究把成本與政府內部管理歸為公共行政類。

對于指標的理論構建,我們按照以下方法來設計具體的單項指標:(1)采用頻度統計法對目前收集的現有國內外相關文獻,進行頻度統計,采取寧多勿缺的原則,選擇那些使用頻度較高的指標; (2)采用理論分析對縣級政府基本公共服務績效的內涵、特征、基本要素、基本公共服務的價值取向,以及和當地社會經濟條件、主要問題等進行比較、分析與綜合,選擇那些關鍵發展條件和針對性比較強的指標 (即 KPI);(3)在初步選出評估指標的基礎上,采用專家咨詢法,進一步征求專家意見,對指標進行調整。經過綜合運用上述三種方法,形成第一輪指標集合。我們對這些指標采取合理的樹狀結構分布,指標的第一層即目標層指標為綜合評價指標;第二層領域層指標為分類評估指標;第三層子指標層指標為單項評估指標。至此,我們初步構建出了包括基礎教育、醫療衛生、公共科技、社會保障、公共文化、公共設施、生態環境、公共安全和公共行政 9個方面和 39個單項指標的第一輪指標體系 X(1)。

四、指標體系的實證遴選

(一)指標實證遴選的思路

第一輪指標體系 X(1)是以縣級政府基本公共服務的合理定位為出發點,在構建了關于政府基本公共服務績效評估指標的甄選模型后,并參閱了大量關于政府公共服務績效評估指標體系文獻的基礎上形成的,集中體現了研究者個人的專業知識和研究者個人對政府基本公共服務績效的理解,因此,具有很強的學理推理和主觀性。但一個科學的指標體系除了邏輯上的自洽外,還必須增強指標體系的科學性、合理性與可操作性。因此,我們還須對第一輪指標體系 X(1)進行實證篩選與檢測,把評估指標的數量控制在一定范圍內,確保能全面衡量縣級政府基本公共服務的績效狀況,又能突出評估的重點,選擇有代表性的指標,使績效評估工作能在一段較合理的時間內完成,以確保在對前一階段工作進行總結的基礎上,能為以后的工作提供參考和借鑒。

縣級政府基本公共服務績效指標的實證篩選一般按以下思路進行:首先,根據前述構建的縣級政府基本公共服務績效指標體系設計調查問卷。其目的是向相關對象 (在此,我們主要選擇政府官員和高校的專家學者)征詢意見,運用調查數據進行指標的隸屬度分析或重要程度分析,根據被調查對象的經驗和個人判斷,得出指標重要程度的區分,將隸屬度低的指標刪除,保證關鍵、有效指標能得到保留。其次,對隸屬度分析后余下的指標進行相關性分析。一些評估指標之間可能存在著高度的相關性。這種高度的相關性會導致被評估對象信息的過度重復使用,從而極大地降低縣級政府基本公共服務績效評估結果的科學性和合理性。相關性分析是通過對評估指標間的相關分析,刪除一些隸屬度低而與其他評估指標高度相關的指標,以消除或降低評估指標重復運用評估對象信息而帶來的對評估結果的影響。再次,對縣級政府基本公共服務績效評估指標進行鑒別力分析,要保證篩選出來的指標能夠有效地反映縣政府基本公共服務的狀況。接著,對篩選后的指標體系要進行信度和效度測量,以保持指標的可靠性和有效性。最后,結合各地政府的實際,根據其重要性的差別,確定各項指標的權重,具體流程如圖 3所示。

圖 3 績效評估指標篩選流程圖

但考慮到當以上思路應用于實證時,依個人之力卻存在一系列技術性的障礙,包括前期準備工作量過大、研究花費過高;過分信賴統計結果,忽視了各種現實的約束條件。為此,本研究在現有的條件下,結合研究定位,對上述實證篩選進行簡化,并對方法進行改良。基本思路是:首先,設計調查問卷,對初步篩選出來的指標利用專家咨詢法,一次性得到備選指標的相對重要程度系數。其次,運用調查所獲得的數據對 X(1)中的 39項具體指標進行重要程度分析 (即隸屬度分析),依照關鍵績效指標法和指標數據值的可得性進行篩選;對實證篩選后的指標體系進行效度與信度檢測。最后,以覆蓋全領域層為原則確定具體指標總量,進而得到權重系數。

(二)指標的實證篩選

1.調查問卷的設計

筆者將按照上述理論構建好的指標體系制成專家咨詢表,采用電子郵件、郵局郵寄、現場訪談等多種形式,把專家咨詢表送給專家,請專家根據自身的專業知識,對 X(1)中的 39個指標的重要程度進行判斷。在此,需要說明的是,本文中對績效指標進行篩選主要是以個案縣的數據為基礎進行的。在調查過程中,我們分別在湖北、河南等省的部分縣 (市)選擇了 200位專家進行咨詢 (以個案縣的調查對象為主),回收調查表 160份,其中有效專家咨詢表 158份。在問卷調查表中,要求被訪者按這些指標所隸屬的層進行組內比較,沒有直接支配關系的不同層的元素不進行比較。這些專家主要來自政府機關和高等學校。高等學校的專家長期從事政治學、管理學和社會學的研究工作,具有較深厚的學理研究,而政府機關的專家大多致力于政府管理與服務工作,他們不僅具有較為豐富的行政管理經驗,而且對縣級政府基本公共服務績效有一定的認識和理解。這樣選取專家的目的在于從不同的角度對縣級政府基本公共服務績效指標內容做出評價,以求更加全面和合理。根據專家的意見,刪除一些不能較好反映縣政府基本公共服務績效的指標,可以極大地改善績效指標的質量,增強評估指標的科學性和合理性。

調查問卷的內容:針對第一輪確定的指標體系,把每項指標的重要度分為五個層次,用 5分制來表示 (其中,5分、4分、3分、2分、1分分別表示評價對象所列指標“非常重要”、“重要”、“一般”、“不重要”、“非常不重要”),讓調查對象對各個指標的重要度做出判斷;此外,調查問卷還設計了調查對象的建議部分。

2.單項指標篩選的原則

在第一輪指標體系 X(1)中,我們已經運用關鍵績效指標法獲得了縣級政府基本公共服務績效指標體系的 9個領域指標,在這一部分,主要是對第一輪指標體系 X(1)中的 39個單項績效指標運用關鍵績效指標法對各項指標的重要性程度進行實證篩選。

在對具體指標進行篩選時,參照“S MART”原則,根據指標構建的原則和使用的最終目的,我們把單項指標的篩選原則概括為: (1)獨立性。即所選擇的指標反映的內容不能被指標體系中的其他指標替代,可以獨立反映縣級政府基本公共服務的某方面內容或信息。 (2)敏感性。篩選出來的指標對不同分析對象間的差異敏感,區別能力強。(3)代表性。篩選出的指標能反映較多的有關縣級政府基本公共服務的信息,并在一定程度上反映其他落選指標的信息。 (4)全面性。理論分析的縣級政府基本公共服務的每個方面都應該有對應的支撐指標,考察內容不應有所偏廢。(5)簡明性。考評對象的復雜性需要指標體系全面,也正因為縣級政府基本公共服務績效的復雜性,更需要指標體系簡明。簡明的指標體系,可方便分析應用,也可在某種程度上提高評估的準確度。前述指標體系的初步構建,是研究者在經過理論分析、經驗篩選和咨詢專家意見的基礎上,初步篩選出的指標體系,具有一定的簡明性,簡化了后續分析。

總之,縣級政府基本公共服務績效評估指標的選擇,是一個需要科學理論依據的主觀選擇過程。指標選擇的科學理論依據主要體現在指標體系為達到設計目的的技術上的可行性,主觀性則體現了縣級政府基本公共服務績效指標研究中的價值判斷和經驗評估的不可替代性。兩者不能完全替代,但可以相互補充。因此,本研究分別從這兩個角度評判備選指標的可行性,綜合考慮兩種方法的分析結果,決定指標的保留與否。

3.調查問卷的統計分析

(l)評分標準分值設定

如上所述,為了衡量各個指標的重要度,本文對調查問卷中的各指標的非常重要、比較重要、一般、不重要、很不重要五個層次用 5分制表示,以便對各個指標進行數值匯總。根據評分標準分值,我們可以得出各類指標的分值,從而得到一個等級序列,然后,根據指標篩選的原則對相對不重要的要素進行刪減,最終得到縣級政府基本公共服務績效評估的指標體系。

(2)指標的隸屬度分析

為了深入分析各位專家對第一輪初步構建的指標體系 X(1)中的 39項指標的總體看法,在此以回收的 158份有效問卷為基礎,對評估指標進行隸屬度分析。如果把縣政府基本公共服務績效指標體系 {X}視為一個模糊集合,把每個評估指標視為一個元素,分別對每一項指標進行隸屬度分析。假設在縣級政府基本公共服務績效指標體系的第 K項評估指標 Xk上,專家選擇總次數為M k,即總共有Mk位專家認為 Xk是評估縣政府基本公共服務績效的理想指標 (即專家選擇 Xk“最重要”的次數),則該評估指標的隸屬度為 Rk:

本研究選擇臨界值為 0.3,通過對 158份有效專家咨詢表的統計分析,分別得到了 39個指標的隸屬度,刪除了隸屬度低于 0.3的 7個評估指標(如表 1),保留了其中的 32個評估指標,構成了我國縣級政府基本公共服務績效第二輪評估指標體系X(2)。

4.關于指標體系的幾點說明

從邏輯上來說,對縣級政府基本公共服務績效評估指標進行重要程度分析以后篩選出來的 32項指標還應進行相關性分析。即通過績效指標間的相關分析,刪除一些隸屬度偏低而與其他評估指標高度相關的指標,以消除或降低評估指標重復反應評估對象信息而帶來的對評估結果的影響。我們可借助于相關系數來進行判別,因數據獲取和統計分析的工作量大,所以,我們在此簡化了相關分析方法。

如前所述,指標的選擇是一個需要科學理論依據的主觀選擇過程。在此,我們從指標選擇的科學理論依據與主觀性兩方面進行分析,根據指標的獨立性與指標數值的可獲得性,對篩選出的 32項指標繼續進行精選,決定指標的保留與否,使指標體系更趨科學合理可行。具體分析如下:

(1)在基礎教育類評估指標中,勞動力平均受教育程度這一指標具有很強的綜合性,能反映出中小學師生比與九年義務教育實現率這兩項指標的內容,應該說,這項指標的確是衡量基礎教育績效的一個很好的指標,但考慮到當我們對指標體系進行實踐檢測時,勞動力平均受教育程度的相關數值不易獲得,所以,我們決定保留中小學師生比與九年義務教育實現率這兩項指標,以代替勞動力受教育程度這一指標。

(2)在醫療衛生類指標中,人口平均預期壽命是一項綜合反映人民生活水平和醫療條件的指標,平均預期壽命受經濟、科技、醫療、環保等多方面因素的影響,是一個綜合性很強的指標,它可表明人類生存需求獲得社會保障的程度,是反映社會進步的主要結果性指標之一。有了這項指標,嬰兒死亡率、每萬人擁有病床數、每萬人擁有醫生數、環保支出等指標均可不選,但這項指標數值很難獲取,因此我們刪除這一指標,通過其他相關指標來取代。同理,嬰兒死亡率的情況也能折射出每萬人擁有醫生數的情況,也就是說,這兩項指標在內容上具有交叉性,但在實踐運用中,因每萬人擁有醫生數這項指標的數據容易從統計部門獲取,所以,我們刪除嬰兒死亡率這一指標。

(3)本文中所講的基礎設施,具體包括交通運輸、郵電通訊、電力、燃氣和水利等內容。衡量基礎設施建設的指標很多,在此,我們主要根據指標值的易測性和指標的通用性來進行選擇。

(4)在公共行政類指標中,因行政管理費用包括行政人員工資,所以,我們從相關性角度出發,刪除了行政管理人員年工資總額占縣 (市)財政支出比重這一指標。

綜上所述,最終我們篩選出一個由 28個具體指標構成的我國縣政府基本公共服務績效評估指標體系 X(3)。具體如表 2所示 (見后)。

對表 2中的指標體系,筆者選擇個案縣確定了指標權重,并進行了實證檢測。具體內容參見《縣級政府基本公共服務績效分析——一種理論模型對老河口市的實證檢測》一文。〔5〕在此不再贅述。

五、小結

本文從理論上對縣級政府基本公共服務績效指標體系構建進行了系統分析。據此,在遵循績效指標構建原則的指導下,運用關鍵績效指標法,將縣級政府基本公共服務績效劃分為 9大類二級指標,在此基礎上,對初步篩選出來的指標體系進行了實證篩選。實證檢測的結果表明:按本文思路構建的縣級政府基本公共服務績效具有一定的可操作性。

需要說明的是,文中指標體系的構建是以個案縣的數據為基礎,但從指標體系建立的理論基礎的共通性上講,本文對縣級政府基本公共服務績效指標的研究具有一定的借鑒意義。當然,其中還有諸多不足須待進一步研究。

〔1〕項繼權.基本公共服務均等化:政策目標與制度保障 〔J〕.華中師范大學學報 (人文社會科學版),2008,(1):3.

〔2〕〔3〕江易華.縣級政府基本公共服務績效分析——一種理論模型對老河口市的實證檢測 〔J〕.華中師范大學學報(人文社會科學版),2009,(5):21.

〔5〕江易華.縣級政府基本公共服務績效分析——一種理論模型對老河口市的實證檢測 〔J〕.華中師范大學學報 (人文社會科學版),2009,(5).

D63

A

1004—0633(2011)01—092—07

國家社會科學基金重大項目 (張立榮主持) 《促進社會公平正義的服務型政府建設和公共服務體系完善研究》(07&ZD030);教育部人文社會科學研究項目 《社會公正視角下的縣級政府基本公共服務績效指標研究》(10YJC630100);湖北省教科所重點研究項目《縣級政府教育管理服務績效評估研究》(2008A023)。

2010—09—27

江易華,湖北工業大學管理學院講師,清華大學人文社科學院社會學博士后工作站研究人員,研究方向:政府績效評估與城鎮化研究。 北京 100084

(本文責任編輯 謝蓮碧)