政府規制及其在我國的發展和應用

曹永森

政府規制及其在我國的發展和應用

曹永森

政府規制是政府這只看得見手為實現某種政策目標,對規制對象所采取的對進入、退出、價格、投資等各方面的監督與管理行為,是政府對微觀經濟主體經濟行為的規范和制約。它是自由放任的市場經濟所固有的弱點和缺陷的補救,市場自由競爭下的社會資源的自由流動和優化配置只有在政府規制這只強有力的手的規范和制約之下才能實現。為了建立成熟完善的社會主義市場經濟體制,實現我國經濟的健康有序發展,政府規制改革仍然需要深化,一方面,要改革規制機構,優化規制體制;另一方面,要創新規制方式,規范規制行為。在吸取西方政府規制改革的成功經驗的同時,結合我國轉型期的經濟實際,深化改革,實現政府規制與市場競爭的協調發展。

政府規制;外部性;市場失靈;帕累托最優

政府自其誕生之日起,就肩負著公裁爭端,維護公益的天然使命。然而,在 18世紀和 19世紀的大部分時間里,管得最少的政府曾一度被稱頌為最好的的政府,政府甘當“守夜護衛”,置市場于自由放任而不為,不僅鮮于插手微觀經濟活動,對于宏觀層面,亦是淺嘗輒止,少有調控總量和結構的政策出籠。但是,市場機制終究不是萬能,自由放任之下,其固有缺陷和弊端一一顯露,資本過分集中,自然壟斷顯現,資源配置失效,社會公益受損。自此,為微觀經濟主體所稱頌的自由競爭中自動實現和滿足社會公益的“市場烏托邦”岌岌可危。政府公權插手微觀經濟領域,調控總量,改革結構,規范和約制放任無度的市場競爭,成為順勢之需。19世紀中后期,政府有意識的干預微觀經濟開始發端,尤其是 1929—1933年資本主義世界的曠世危機,更是給自由放任的市場經濟敲響了醒世警鐘,加強國家對市場的宏觀調控成了政府規制市場經濟的必要之舉。行至當世,市場經濟日趨成熟,政府規制何去何從又一次成為學界、政界及商界思考的主題。

一、政府規制的產生及其內涵梳理

政府與市場歷來是把操社會經濟生活之舵的兩只“大手”。市場以其特有的軟性機制潛移默化的影響著社會經濟的運行,而其“唯利是圖”的天然本性卻往往會使市場這一“看不見的手”失去應有的理性,把歪了社會經濟這艘巨輪的航舵,偏離了其運行正規。每當此時,以硬性手腕著稱的政府這只“看得見的手”就會以其特有的剛性措施惕醒市場,匡正航線。兩相扶持,共同駕駛,使社會經濟這艘巨輪不至于迷航于汪洋大海,甚至觸礁沉沒。在兩者共把船舵的過程中,政府這只“看得見的手”所經常使用的一項手段便是政府規制。

政府規制自其誕生之日起,就被當做彌補市場自由競爭之宿疾的良藥。現代意義上的政府規制起源于 19世紀末的美國,是政府管理社會、經濟事務的一種重要工具。1887年,為解決鐵路運費的問題,美國國會成立了第一個現代意義上的規制機構——州際商業委員會,這標志著現代政府規制的產生。尤其是后來隨著“福利國家”之呼聲日益隆盛,政府規制就成了政府主張謀取公共利益的當然手段,并且逐漸超越了其規制經濟領域的邊界,逐步滲透到了社會生活的方方面面。由此造就了近代行政權一權獨大,政府觸角越伸越長的局面,“行政國家”、“規制國家”的形象稱謂也隨之誕生。學術界對政府規制的關注也越來越緊,對政府規制的研究不算汗牛充棟,也是多如牛毛。然而,學術界各家立言,各抒己見,對政府規制究為何物、終做何為,各持己見,爭鳴不一。維斯卡西(Viscusi)等學者認為,政府規制是政府以制裁手段,對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。政府的主要資源是強制力,政府規制就是以限制經濟主體的決策為目的而運用這種強制力。史普博(SPulber)認為,政府規制是行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需政策的一般規則或特殊行為。日本學者金澤良雄認為,政府規制是在以市場機制為基礎的經濟體制下,以矯正、改善市場機制內在的問題為目的,政府干預和干涉經濟主體活動的行為。而另一日本學者植草益在定義政府規制時,把政府規制限定在限制行為上,認為政府規制是社會公共機構 (一般指政府)依照一定的規則對企業的活動進行限制的行為。〔1〕

規制經濟學意義上的政府規制的萌芽和初步發展,是在 19世紀中后期至 20世紀 50年代期間所完成的。尤其是技術革命所帶來的鐵路運輸,由于鐵路的天然公共物品屬性,其建設成本的巨大,運營過程的競爭風險等,使人們對原有的自由放任型經濟的持續有效性構成了質疑。上文中所提及的美國的“州際商業委員會”便是在此種情由之下,成為了第一個近代意義上的政府規制機構,也是有史可查的較早的政府規制行為。1930年代的資本主義經濟大危機的爆發,更是使得自由放任的市場經濟失去了其耀眼的光環,加強政府管制的凱恩斯主義經濟學的誕生和羅斯福新政的施行,更加推動了政府規制的發展。這一時期的規制經濟學的特點是規范分析,其代表人物主要是查得威克、馬歇爾、德姆塞茨、威廉姆森等。他們主張對市場機制的不完善及固有缺陷,如自然壟斷、外部性等,進行政府的硬性規制,以確保資源的合理有效配置,保證公共利益不受損害。進入 20世紀 60年代,認為政府應該對微觀經濟活動進行規制的政策主張已經占據主流。1962年,施蒂格勒在《規制者能規制什么》一文中提出,政府規制應該將規制目標與規制的實際效果分開,并對電力部門的規制作了研究,得出了規制并沒有降低收費標準,也沒有解決價格歧視,對利潤的提高也沒有顯著影響的結論。〔2〕這一結論的得出,沖擊了政府規制追逐公共利益的合法性根基。從此,對政府規制的實證分析開始流行。公共選擇學派的出現,更是拓展了規制經濟學的研究空間。以致后來施蒂格勒和帕爾滋蔓的“規制俘虜理論”認為,立法者或者規制者可以選擇規制政策,以獲得政治支持的最大化。經過一個多世紀的爭論和發展,政府規制研究方面的聲音可謂瓦釜齊鳴。

總之,政府規制 (government regulation)是市場經濟條件下國家干預社會經濟生活的政策工具,是政府為實現某種公共政策目標,對微觀經濟活動主體的經濟行為所做的規范與制約。其主要手段是通過對特定產業和微觀經濟活動主體的進入、退出、價格、投資及涉及的環境、安全、生命、健康等行為的監督與管理。它是市場經濟條件下不可缺少的制度安排,是保證社會經濟巨輪正常航行的堅強舵手。

二、政府規制的理論基礎

政府規制從產生到發展,直至初步成熟,已經將近一個半世紀的時間。在這一個多世紀的發展過程中,它逐漸建立了自己的理論體系,并夯實了自己的立論根基。由于政府對市場的干預主要源自人們對市場失靈的認識,因此,由市場失靈的幾大因素所形成的公共物品論、外部性理論和信息不對稱論就成為了政府規制的早期理論基礎。

適當的政府規制可以抑制自由放任市場的過度競爭,保持最大化的競爭收益。市場只有在適度競爭的前提下才能保持對資源的最優化配置,過度的競爭會造成生產資本的過分集聚,產生壟斷,若政府對此壟斷不加以規制,就會造成市場競爭收益的凈損失。如下圖所示:

圖 1 市場競爭度和競爭收益、競爭成本的關系

由圖 1可知,競爭收益最初是遞增,當市場競爭度小于D1時,競爭成本大于競爭收益,表現為競爭不足;在 D0處時,競爭收益達到最大,然后遞減,在D2處時,競爭收益等于競爭成本;當市場競爭繼續增加時,競爭成本便大于競爭收益,競爭凈收益呈現負增長,表現為競爭過度。可見, (D1,D2)是競爭適度范圍,在此區間內才能保證競爭收益大于競爭成本。而且,必然存在這樣一種市場競爭狀態D0,它能使競爭收益最大。〔3〕市場是一種自發調節的運行機制,自由放任的市場定會走向過度競爭,從而產生壟斷。壟斷之下的市場機制就自然失去了其天然的調節優勢,造成競爭成本持續增長,而競爭收益卻持續下降,當此種狀態突破D2這一點時,自由放任的市場便會造成資源配置的極大不均和無效率。只有靠政府這只“看得見的手”的有形調節,市場競爭才能保持在 (D1, D2)區間內的適度競爭狀態。自由競爭的市場機制只有在政府規制這個輔助儀的輔助之下,才能最大的發揮其資源的配置作用。

適當的政府規制可以使微觀經濟主體的外部性內部化。外部性 (externality)的一般定義是指一些變量的存在,這些變量進入經濟中的一個經濟主體 (個人或公司 i)的效用或生產函數中去,盡管這些變量的存在是由于另一個沒有對 i產生影響也沒有支付賠償的經濟主體 (個人或公司 j)所控制的,外部性會對資源的分配產生影響。〔4〕這一經濟活動的外部性特征在環境污染方面表現的尤為突出。如下圖所示,當 X＜R時,污染每增加一單位,會使控制污染所產生的成本的降低大于因污染增加所造成的成本的增加;當 X＞R時,污染每增加一單位,會使因污染產生的成本的增加大于因污染所產生的成本的減少。所以,只有將排污量控制在OR水平之內的時候方是最佳。而對于環境污染這類典型的負外部性問題,靠微觀經濟主體自己是無法解決的,只有靠政府規制才能將外部性內部化。

圖 2 排污成本示意圖

科斯 1937年在《企業的性質》一文中對交易成本的定義進行了首次界定。簡單的講,交易成本是交易雙方可能用于尋找交易對象、簽約及履約等方面的一種資源支出,包括金錢上的、時間上的和精力上的支出。由此可知,如果想消除經濟主體的負外部性效應,就必須由當事主體之間進行協商議定。只有將這些外部不經濟的相關成本納入當事人的私人成本和私人收益之中,即內部化,使之與社會成本和社會受益接近或者相等,才能削弱負外部性的不利影響。而微觀經濟主體在其產權不明的情況下,誰都不愿意為外部不經濟的行為買單。這種“搭便車”的行為只有靠政府出面才能加以有效的抑制。政府通過制定相關的法律法規,頒布相關的制度規定,明確產權界定,將外部性內部化,提高資源配置的效率和社會收益。

適當的政府規制可以實現帕累托次優。就我們整個的社會經濟而言,對可用資源配置的帕累托最優,即至少無損于他人福利 (即減少其效用)而能提高某人福利 (或效用)的資源重新配置,是不可能的。〔5〕雖然在經濟領域想實現帕累托最優的資源配置是很困難,甚至不可能的事情,但是,對帕累托最優的改進,即帕累托次優,還是能實現的。所謂帕累托次優,就是經濟變動中的獲益者在對受損者提供補償的同時,仍然可以使自己的處境變好。如前所述,在自由放任的市場經濟條件下,無論是組織,還是個人,各個微觀經濟主體都是追逐私己利益最大化的“經濟人”,若沒有政府的規制約束,社會經濟將會陷入微觀經濟主體追逐私利最大化而無休止的纏斗和糾紛之中。因此,基于帕累托最優理念的帕累托改進就成了福利經濟學的核心。由下面的社會福利函數可知:

社會整體福利的增加取決于社會上每個個體福利的增加,社會每個個體成員福利的增加又必須滿足帕累托改進這一先決條件,而帕累托改進條件的滿足又不能靠每個個體之間的道德自覺,必須依賴政府的強力規范和約制才能實現。所以,政府規制在實現帕累托改進的同時,增進了社會的整體福利。

適當的政府規制能夠改善信息不對稱所帶來的弊端。自由放任的市場經濟之所以取得了長期的合法性地位,是基于其完全競爭模型的市場假設。它認為,市場是一個自發的完全競爭的調節機制,在此完全競爭的市場機制之中,各微觀經濟主體都會按照市場價值規律的調節普調,實現自己利益的最大化,從而增加社會的整體財富。然而,完全競爭模型的一個重要假定是完全信息,即市場的供求雙方對于所交換的商品具有充分的信息。在現實經濟中,信息常常是很不完全的。信息不完全不僅是指那種絕對意義上的不完全,即,由于認識能力的限制,人們不可能知道在任何時候、任何地方發生的或將要發生的任何情況,而且是相對意義上的不完全,即市場經濟本身不能夠生產出足夠的信息并有效地配置它們。信息不對稱的弊端通過圖 3所示的商品價與商品的平均質量的線性關系就可以完整的表示出來:

圖 3 價格——質量曲線

圖 3中,橫軸 p代表商品價格,縱軸 q代表商品的平均質量。價格—質量曲線 qc表現為向右上方傾斜,并向上突出。這表示價格變動對平均質量的影響是遞減的,并且價格下降到零以前,平均質量就已經下降到“零”。利用這一關系,就可以推導出消費者在不完全信息條件下的商品需求曲線。我們可以將價格和質量這兩個指標綜合在一起,構成一個新的指標,即單位價格上的質量 q/p。其在圖 3中的幾何表示就是:qc曲線在相應價格水平上的點到原點連線的斜率。由圖可知,q/p在連線與 qc曲線相切時,即在價格 po時達到最大。〔6〕按價值規律可知,商品價格是由商品的價值決定的,商品質量越高,其價格應該隨之上漲。而圖中所示卻顯然與價值規律不合。這便是信息不對稱所造成的后果。所以,信息不對稱不光影響到資源的有效配置,甚至還會造成市場的“失靈”。在此種情況之下,只有輔之以政府規制,盡量的減少市場主體之間因信息不對稱所造成的不公平競爭。

三、我國政府規制的再考量

我國現代意義上的政府規制始于改革開放、市場經濟制度的摸索和建設過程之中。建國之初,我們國家實行計劃經濟體制,凡是所需,均由國家按計劃配給,市場的力量極度萎縮。在無市場可言的情況下,更無從談起自由放任的市場競爭之下的“市場失靈”。在市場經濟逐步建立的過程之中,我國政府在吸取西方國家市場經濟制度建設的先進經驗的基礎上,結合我國實際,在政府規制方面也做了一些必要的工作。我國目前尚處于建構社會主義市場經濟的法律和秩序的中間階段,在此階段,市場競爭與政府規制的關系不是非此即彼的二元結構。在過去的時間里,我國政府對電力、自來水、煤氣、公共交通、電信、鐵路、航空等具有公產部門性質的行業實行了嚴格的政府規制,并且對化工、鋼鐵、礦產等自然壟斷的行業也進行了適當的政府規制。但目前看來,我國政府規制還存在著一些問題。

1、傳統行政管理模式慣性猶存,政府規制換湯不換藥。眾所周知,我國自建國之日起,就一直實行計劃經濟體制,計劃經濟體制下,行政權一權獨大,政府辦企業、政企不分的現象極為嚴重。改革開放以來,我國企業的民營化程度雖然有所增加,但是,行政權力插手企業的生產經營,政企不分,導致了政府規制中行政壟斷的加劇。政府規制機構與規制之下的企業組成利益共同體,相關企業憑借國家法律和行政法規,取得壟斷市場的地位,謀取壟斷潤的同時,尋租政府規制機構。行政壟斷導致社會福利的損失,如圖 4所示,

圖 4 行政壟斷所造成的社會福利損失

假定廠商和產業的長期平均成本不變,并由直線MC=AC表示。那么,在完全競爭的條件下,產出量為 Q1,價格為 P1。如果賣方是一個壟斷者,它可以在 P2的價格售出 Q2的產品而獲得最大利潤。此時,消費者福利的損失相當于梯形 P2P1CA的面積,其中,矩形 P2P1BA的面積等于生產增加的財富,而三角形 ABC的面積則是社會福利凈損失。〔7〕如此觀之,在政府規制下的壟斷產業中,由于價格規制本身的局限,壟斷產業即使可以獲得壟斷利潤,但其壟斷價格也要低于沒有政府規制之下的壟斷價格,即 P3＜P2,這樣,政府規制之下的壟斷的社會福利損失就相當于圖中三角形 EFC的面積。所以,政府規制下的行政壟斷所造成的社會福利凈損失之大,是當前政府規制過程之首疾。

2、規制者本身也是壟斷者。合理的政府規制機制應該是規制者與被規制者彼此分離、相互獨立的關系。只有這樣,規制者才能以價值中立的立場,出臺相關的規制措施,實施相應的規制手段。完善的市場經濟體制應該存在著以政府、企業、社會中介組織為頂點的三角關系結構。這樣可以避免規制者本身直接參與到被規制者的生產經營過程之中。目前,我國的規制者同時也是壟斷利益所得者的現象尤為突出。一些規制機構本身就是經營行業的主管部門,有的甚至是經營企業的股東。政企合一的規制體制使得經營企業產權不清晰,缺乏市場競爭能力。部門內企業與部門外企業在進入市場、發展經營業務等方面發生矛盾時,主管部門的政府機構難以做出客觀、公正的裁判。同時,由于社會監督的缺失,政府部門在規制過程中更容易侵害消費者利益,制定有利于本部門的政策。王俊豪教授曾經對我國壟斷性產業政府管制體制的主要特征作了以下總結:

3、我國目前的政府規制體制無論在規制機構的設置上,還是在規制方式的選擇上,都表現出了與成熟的市場經濟體制的要求不相符合的特點。規制機構與規制企業關系過于親密,甚至規制機構被規制企業所“俘虜”,形成牢固的利益共同體,規制者通過尋租獲得利益,被規制者通過交納租金而繞開必要的規制,致使政企不分,嚴重削弱了市場經濟的自發調節作用,極大的削弱了市場對資源的配置效率。規制方式不規范,傳統的行政權一權獨大的形式沒有改變,缺乏社會中介組織對政府規制行為的監督,造成規制過程中的行政壟斷,致使社會福利的凈損失。總之,我國現階段政府規制還存在著不盡人意的地方,需要進一步的改革和調整,以更好的促進社會主義市場經濟體制的建立和完善。

四、我國現階段政府規制改革的現實選擇

改革開放 30年以來,我國經濟體制改革取得了舉世矚目的成就,經濟發展速度令世界刮目。但是,短期的成效并不能標志改革的完成,更不能竊談成功。改革的過程是除舊布新的過程,新事物的成長和壯大需要時間的補養,舊事物的退卻和滅亡更是需要時間的洗刷。新舊接替,社會轉型,是我國現階段最大的社會現實和國情。轉型期政府對企業行為的規制,既表現為一種放松規制的過程,也表現為一種強化規制的過程。但在現實中,政府規制既存在著越位的情形,也存在著缺位的情形,必須對政府規制進行改革。〔9〕西方社會自 1929年大危機以來,普遍加強了政府對微觀經濟領域的干預和控制,政府規制的規模也是前所未有,尤其是以羅斯福新政為代表的美國式的政府規制改革,使得美國從經濟危機的泥濘沼澤中擺脫出來,實現了經濟的迅速復興,加強政府規制的凱恩斯主義主張也風靡資本主義世界近半個世紀之久。然而,自上世紀70年代中期開始,資本主義世界的經濟狀況又出現了低迷,過度的政府規制遏制了市場競爭,降低了資源配置的效率,主張放松規制、激發市場競爭的呼聲又高了起來。我國政府規制的改革既要吸收西方規制改革過程中的成功經驗,又要立足社會轉型期的基本國情。

首先,要改革規制機構設置,優化規制體制。我國現有的針對諸如電信、鐵路、航空、煤氣以及自來水等自然壟斷行業的規制機構大多存在著政企不分、政資不分、產權不明的弊端,并且,規制機構與被規制者過從緊密,甚至被其所“擄獲”,在規制政策方面明顯偏向既得利益集團,固化了行政壟斷,加劇了政府失靈,降低了市場效率。要改變這些弊端,就要對規制機構和規制體制進行改革,優化規制機構配置,規范或取消各種機構的立法資格,建立各種利益集團代表正式參與的公開透明的規定和制度。徹底破除部門、地區之間依靠制定政策法規維護部門利益的行為。同時,調整各級政府機關審批權限,并向許可證制度開刀。可考慮在國家經貿委、國家工商局、國內貿易部及社會中介組織的基礎上,制定相應的法律,組建更加獨立的反壟斷機構,改變以往規制體制中規制者與被規制者一家的現象,彌補規制體制中的社會監督缺失環節。培育和發展社會中介組織和第三部門,利用他們既是政府信息的傳導者,又是市場關系的維護者的雙重身份,監督政府規制過程。由于制度是確定社會所能接受的個人和集團行為的集體規則,它們是雙重預期的集合。〔10〕是制度安排或者規則安排形成了社會秩序,并使它運轉和生存。經濟領域亦是一樣,只有以制度的形式將政府規制機構和體制改革的成果固定下來,規范其規制行為,政府規制的改革方能成功。

其次,創新政府規制方式,規范規制行為。規制方式雖然只是政府規制的工具選擇,但是,對其改革的必要性卻與規制機構改革的必要性同等重要。規制的最終目的是實現社會總體福利與被規制企業的利潤之間的協調,既要提高被規制企業的效率,增加被規制企業的利潤,又要防止被規制企業過分的擠占或者吞噬消費者的福利。我國現階段的政府規制方式中,價格規制是經濟規制的重要方式之一。現行的自然壟斷行業的價格均由政府機構直接制定或者批準,這種定價方式是以企業自行上報的成本及該行業主管部門提出的調價方式為依據,缺乏科學的成本預測及核算,不規范性顯露無遺。價格部門無法控制與價格變動的相關因素,不參與市場準入、需求管理及運行成本的監控,管理部門與企業間信息嚴重不對等,導致自然壟斷行業定價存在著隨意性大的問題。〔11〕因此,應該創新價格規制方式,一方面,將企業推向市場,利用市場競爭的方式確定企業的定價機制;另一方面,建立、完善并推廣價格聽證制度,增加企業定價機制的透明程度,平衡經濟性規制方式與社會性規制方式,改革企業的進入、投資及推出規制,對國有企業和非國有企業一視同仁,通過行政審核、營業牌照拍賣等多種方式,提高進入規制的效率。

總之,政府規制與市場競爭是完善的市場經濟體制所不能缺少的兩個方面。由自由放任下的弱勢政府,到危機形勢下的強力干預,再到效率低下的放松規制,政府規制經歷了無數次的反復與考量,日益規范并成熟。我國自上世紀 80年代初期的經濟改革以來,對政府與市場的關系問題的探討從來就沒有停止過。總體而言,我國的市場經濟體制是在逐漸淡化計劃經濟體制的園囿的過程中誕生的,政府對企業的規范和制約基本上屬于解制和松綁的過程。但是,對于自然壟斷行業的政府規制仍然是市場經濟發展過程中的重點。為了建立成熟完善的社會主義市場經濟體制,實現我國經濟的健康有序發展,政府規制改革仍然需要深化。一方面,要改革規制機構,優化規制體制;另一方面,要創新規制方式,規范規制行為,在吸取西方政府規制改革的成功經驗的同時,結合我國轉型期的經濟實際,深化改革,實現政府規制與市場競爭的協調發展。

〔1〕陶愛萍,劉志迎.國外政府規制理論研究綜述 〔J〕.經濟縱橫.2003,(06).

〔2〕〔3〕〔6〕謝地.政府規制經濟學 〔M〕.高等教育出版社,2003.

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〔9〕吳向鵬.規制重構:轉型經濟中政府規制改革的現實選擇 〔J〕.河北經貿大學學報,2002,(05).

〔10〕[美]丹尼爾.W.布洛姆利.經濟利益與經濟制度——公共政策的理論基礎 〔M〕.上海三聯書店,上海人民出版社,2006.53.

〔11〕王雅莉.公共規制經濟學 〔M〕.中國商業出版社,2001.327.

F014.31

A

1004—0633(2011)01—049—06

2010—11—21

曹永森,清華大學經濟管理學院經濟學專業博士研究生,江蘇行政學院公共管理教研部講師,主要從事政府規制研究。 北京 100084

(本文責任編輯 王云川)