轉型期政府權力與公共權力的調適
——以國家和社會關系為視角

張士威，蔡文胤，呂承文

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州225123）

轉型期政府權力與公共權力的調適
——以國家和社會關系為視角

張士威，蔡文胤，呂承文

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州225123）

轉型期意味著我國國家與社會關系由“社會國家化”逐漸向“國家與社會競合”階段過渡，意味著政府權力與公共權力的合理定位。然而在社會轉型的實際過程中，政府權力與公共權力的關系定位還不甚明晰，邊界模糊。因此，厘清政府權力與公共權力之間的關系，對傳統的政府權力與公共權力加以調適，乃是轉型期社會的重要任務。

國家與社會；政府權力；公共權力；調適

一、問題的緣起

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，我國進入了歷史性的社會轉型期，國家與社會關系發生了深刻調整與變革——由“社會國家化”[1]逐漸向“國家與社會競合”階段過渡，也就是由改革開放前的一種社會高度一體化、整個社會生活幾乎完全依靠國家驅動的“總體性社會”[2]發展為當下的“復調社會”，[3]98-99主要表現在：

第一，多元社會力量出現，主要表現為資本力量的崛起、公民社會的成長等。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制逐步建立，傳統的全能型政府模式已不能適應社會經濟發展的需要，甚至對社會經濟的發展起著阻礙作用；而市場經濟的發展初步造就了具有權利主體意識的公民、企業和非政府組織，促進了社會自主性的提高，社會具有了一定的張力和活性，這便對政府對公共權力的壟斷提出了挑戰，要求政府的歸政府，社會的歸社會，即公共權力應由政府和社會共同行使。

第二，多元社會力量與政府的競爭與合作，這也是我國當前社會轉型期的典型特征。“在轉型期，利益分化已成事實。”[4]利益分化意味著既存在多元的利益主體也存在多元的權力行使主體。一方面，多元的權力行使主體的存在以及處理復雜社會事務所需的互補性的資源催生政府與社會的合作。市場經濟的發展以及社會自主性的不斷提高為公共權力的復歸提供了重要的主體基礎，政府不再是單一的公共權力的行使主體，相對成熟的公民社會成為與政府合作共同行使公共權力的主體。社會事務的日益復雜多變，無論是政府還是公民社會都不可能靠單方面的力量去面對，即便政府本身具有較為豐富的資源優勢，具有較為強大的處理復雜社會事務的能力，但政府權力的屬性決定了政府處理復雜社會事務的范圍的有限性，而不得不與公民社會合作共治；同樣，對于公民社會來說，雖然從公共權力的起源上來講，社會是公共權力的承載主體，但畢竟缺少權力行使過程中的強有力的組織架構，也缺少有效集中資源處理社會事務的能力。因此，社會的良性有序發展也離不開政府權力的有效行使。另一方面，由于受利益驅動的影響，作為公共權力行使主體的政府和社會在面對共同的事務領域，即面對兩者都能處理的公共事務時，會形成一種競爭關系。這種競爭關系的形成是不同公共權力行使主體角色的外在表現。不管是競爭還是合作都是基于不同公共權力行使主體已掌握的以及所期待掌握的資源的基礎之上的。但也就是在合作與競爭的過程中顯現出了當前對政府權力加以調試的必要性，具體表現為：

首先，政府權力與人民利益的張力。雖然理論上來講政府權力是基于社會的“授予”，只是公共權力的一個組成部分，是為了實現人民的利益而存在的，但事實上政府作為一個自利的主體，不可避免地會出現利用“受托”的公共權力以自肥的現象。而人民在面對強大的政府權力侵犯其合法利益時，往往處于無助的境況。以城市拆遷為例，本來拆遷是城市化發展的必然產物，也是提高人民享受城市發展成果的方式之一。但由于政府的自利沖動，在拆遷過程中不可避免地侵犯人民的合法利益，以較低的價格甚至暴力進行拆遷，導致被拆遷人員甚至以自焚這種極端的方式來抗議政府權力的侵犯。

其次，政府機制與市場機制的張力。所謂市場經濟，就是由民間自由交換實現“私人物品”的有效率的生產，而由政府提供“公共物品”供給的制度安排。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，非公有制經濟作為社會主義市場經濟的重要組成部分的地位也已確立，非公經濟已經成為工業發展的重要驅動力，“在40個工業領域中的27個所占的比重都達到了50%，在一些領域甚至超過了70%”，[5]108這為政府從過去無所不包的角色轉變為公共物品的管理者、市場機制的服務者創造了條件。但由于政府的這種轉型是通過權力的運轉來進行的，這就難以避免政府權力的尋租現象，甚至出現了資本與權力的合謀，產生了“特殊利益集團”，造成資本對權力的壟斷。

最后，政府與公民社會的張力。改革開放的不斷深入為我國公民社會的成長提供了良好的基礎性條件，社會中介組織如雨后春筍般快速發展。“截至2008年底，中國共有社會團體23萬個，民辦非企業單位18.2萬個，基金會1597個。”[6]196但是相對于我國社會的實際需求而言，第三部門的數量還有限不足，政府對第三部門的控制與管制不但抑制了這些社會中介組織的發展，而且限制了它們應有功能的發揮，甚至導致了其對政府的依賴性。這不僅抑制了社會的張力與活力，而且延伸了政府權力的觸角。究其原因，乃是政府權力與公共權力之間的混亂不清導致的。因此，以國家和社會關系為出發點，從邏輯上厘清政府權力與公共權力之間的關系，將是轉型期社會的重要任務。

二、政府權力與公共權力的異同

恩格斯在《家庭，私有制和國家的起源》中指出：“國家是……從社會中產生但又自居于社會之上并且同社會相異化的力量。”[7]53這一論斷科學地揭示了國家與社會的關系：“國家存在于、受制于、統一于社會。”[8]48-49國家從社會中獲得公共權力，并受社會委托處理公共事務增進公共利益。

人民權利由兩部分構成。一部分是指人“獲得權利的權利”。[9]391這部分權利是以人的名義宣布的。很自然，只要是人，就具有這種資格條件，即享有不可剝奪的權利，包括生命、自由和追求幸福的權利。這一部分權利有三層含義：一是指人的主體性或者說自主性，即人是“自己之本”。“就法律而言，人是其唯一主人，正如就政府而言人民是它唯一的主人一樣。”[9]383二是指人的私密性。人是有其私密空間的，在私人領域內部，他有享受私人生活并且獲得保障、不受干預的權利。三是指人民有權利選擇某種“生活結構”。生活即意味著權利，人民有權利基于意志和利益基礎之上選擇他們所認同的權利結構。這部分權利的抽象集合便是“公共權力”，具有最高的權威性和不可分性。它的最高權威性是基于人是自己之本，它的不可分性是基于人而存在的權利的不可剝奪性。公共權力的“生成來自于公共利益的要求，這是因為公共利益的存在及維護總是以利益差別和資源稀缺為背景和前提的，需要強制性地限制和約束，公共權力正是適應了這一要求而產生和存在的”。[8]20人的另一部分權利是指人所“讓渡”的權利，或曰“委托”的權利。社會契約論的集大成者盧梭認為，由于社會的復雜性超出了個人處理復雜社會事務的能力，于是每個人便“讓渡”一部分權利并將這部分權利委托給代理人即政府來行使。“這就是一國之中之所以要有政府的原因……它負責執行法律以及維護社會的和政治的自由。”[10]72人民“讓渡”出來的這部分“契約性”權利便形成了政府權力。政府權力則是基于人民的委托授予，以國家強制力為保障，對社會公共事務進行管理的力量。我們這里所講的政府權力是廣義的政府權力，包括立法權、行政權和司法權。

從以上關于政府權力和公共權力的定義來看，政府權力和公共權力具有相似性，以至于很多情況下將政府權力誤認為就是公共權力。事實上，政府權力和公共權力是兩個既有相同點又有不同點的概念范疇。

1.政府權力與公共權力的相同點

第一，從本源上來講，政府權力和公共權力都來自于社會、來自于人民，是基于維護社會公共利益和個人利益的需要而產生的。一切權力的出發點和歸宿點都可歸結為利益。公共利益既是公共權力存在的前提條件，也是公共權力的歸宿所在；公共利益本身既為公共權力的作用范圍提供了界限，又明確了公共權力的作用領域。公共權力來源于社會，是從屬于人民和社會的。“首要的權力不管來自何處，只能歸于人民。”[11]240人民基于其意志和利益，“以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富”，[10]19保障人民“獲得各種權利的權利”，因此，公共權力的存在乃是為了解決共同體的普遍性問題。

政府權力雖然是一種“契約性”權力，基于委托代理關系而產生的，但其建立在人民基于其意志和利益而選擇的“權利結構”基礎之上的。由于社會管理的復雜性，權力的集中行使日顯必要，政府的存在價值也由此凸顯。政府“是主權者的執行人……它負責執行法律并維護社會的以及政治的自由”。[10]72但從根本上來說，政府權力是來自于人民的，政府權力與公共權力在本源上是相同的。

第二，政府權力和公共權力都具有強制性。公共權力的強制性是基于其最高的權威性，即“人是自己之本”，即在保障人“獲得權利的權利”的過程中，每個人都“共同置于公意的最高指揮之下”，[10]20都要受制于這種最高的權威。由于公共權力的強制性，政府在受托行使公共權力的同時，政府權力隨之繼承了這種強制性特征。為了更好地行使公共權力，政府必然要設置各種具體的執行機構，其中就包括各種暴力部門。這些暴力部門的設置，無疑使政府權力的強制性有了現實的依托和保障。進一步而言，政府強制性權力的目的是為了便于對社會公共事務進行有效的管理，政府權力的強制性總是與政府權力的公共性并存的，政府應當以其強制性權力的實施來保障公共利益的充分實現。

第三，政府權力與公共權力都具有擴張性。人民在從傳統的私人領域走向了公共領域開始公共生活時，公共領域和私人領域還是相互獨立的。但公共權力所保障的人民的權利既存在于公共領域之中又存在于私人領域之中，也就是說個體無論是在公共領域還是在私人領域都是相同的個體，因而對人民權利的保障從私人領域擴展至公共領域。伴隨這一擴展而來的是公共權力所產生的作用由公共領域向私人領域擴張，這一作用領域的擴張也意味著政府權力的擴張。另一方面，政府自身也是獨立的利益主體，在被“授予”公共權力后，具有一種借著公共權力來滿足自身利益的天然沖動。政府權力的這種固有危險，“常常從公共權力向私人利益擴張并踐踏私人利益的趨勢中產生。”[12]239因此，必須要對政府權力加以監督，而監督的最好辦法就是使政府權力的行使透明化，“對公權謀私唯一的補救辦法，就在于公共領域本身，在于照亮公共領域范圍內的每一個行為的光明，在于那種使進入公共領域的一切都暴露無遺的可見性。”[12]236

2.政府權力與公共權力的相互關系及不同點

第一，政府權力源自公共權力。公共權力是人民共同意志的體現，代表了人民對于公共利益的認同。政府受人民委托代為行使公共權力，但政府權力的行使要與公共權力在方向上保持一致，要以公共利益為準則。若是政府權力的行使背離了公共利益，則人民有權利收回委托政府代為行使的公共權力。因此，從權力的層次上講，公共權力高于政府權力，公共權力是本源的、第一位的，政府權力是派生的、第二位的。

第二，公共權力約束政府權力。公共權力在產生初始就代表著公共利益，與其說它是一種強制性的權力，毋寧說它是一個尺度，是一個代表了公共利益價值判斷的標準，這一標準就是衡量政府權力是否合法的尺度。一方面，政府權力的合法性意味著政府責任的履行。政府在被授予行使公共權力的同時，即意味著政府必須承擔相應的責任。“責任與權力共存的規則包含兩方面的內容：一方面，政府在行使權力的每一過程中，如果權力一旦越出合法的范圍，相應的責任就是權力越界的必然代價；另一方面，通過對政府權力的這種日常化的制約與保護，使政府行為更加正當，合法并真正贏得民心。”[13]也就是說，合法性不僅在于政府權力的合法行使，還在于權力行使的有效性。政府存在的目的是為了維護公共利益，增進公眾福利。一個合法行使權力的政府如不能有效地通過政府權力的行使來增進公共利益，無疑會受到公眾的質疑，這種不被公眾認同的政府權力將會面臨權力的合法性問題。

第三，政府權力和公共權力的作用范圍和向度不同。公共權力的產生乃是基于人民的意志和利益，是為了保障人的本體性權利。雖然政府的產生是為了維護公共利益、處理公共事務，但隨著社會自治性和自主性的增強，政府在一些社會事務領域的存在成為多余，因此并不是所有的公共事務都是要政府去處理的，政府權力的行使是有范圍界定的。“在政府權力之外，還存有一個主要為市場和社會為主體的非政府公共權力界域。合格的政府不但不能獨攬公共權力，而且要創造條件培育規范的非政府公共權力的壯大。”[14]另一方面，政府通常是以“自居于社會之上的”的姿態行使被“授予”的權力，權力作用的向度是自上而下的；而由于公共權力行使主體的多元性，行使方式的多樣性，其權力作用的向度通常是網絡式的自下而上的。

第四，公共權力的不可分割性與政府權力的可分性。公共權力的不可分割性是基于人的權利的不可剝奪性而言的。每個人的全部權利的抽象既是“公意”的表現，也是公共利益表現。而政府權力是可分的。一方面，由于政府權力的擴張性，“要使國家權力受到限制，最重要的措施就是實行分權。”[15]70因此，在橫向上將政府權力分為立法權、行政權和司法權，以此實現政府權力的分權與制衡；另一方面，由于社會公共事務的復雜性，有必要對政府權力進行必要的分工，劃分不同的政府職能，以實現政府權力的有效運行。

三、轉型期政府權力和公共權力的調適路徑

以上對政府權力和公共權力異同點的分析，充分說明了轉型期對政府權力和公共權力加以調適的必要性。為此，一方面要通過程序機制和責任機制對政府權力的行使加以規范約束；另一方面要培養社會力量，進行構建公民社會的制度創新，促進公民社會的發育成長，培養與政府合作競爭的公共權力行使主體。

1.通過程序機制對政府權力加以規范約束

程序不僅是一個過程，而且更有其針對性的目標。程序明確規定了政府行使其權力以實現目標的形式、步驟以及這些步驟的先后順序，更規定了實現目標的時間、空間等要素。程序機制調整的對象不僅包括政府權力，而且包括公民、非政府組織等的參與程序。可以說程序機制不僅給政府權力的行使套上了規約的框架，而且有效保障了公民合法權利的行使。但由于目前我國程序機制建設還不完善，程序機制對政府權力行使的制約顯得剛性不足，程序的應用缺乏權威以及一定的可操作性，加之我國政府權力的行使重效率輕程序，由此導致對政府權力行使的規約不足。所以，一方面要加快推進有關政府權力行使的專門的《程序法》立法，盡早出臺相關法律法規，完善程序法法律體系，確保政府權力的行使依法定程序運行，但同時也要兼顧到政府權力行使的效率追求，使政府在依法定程序行使權力的同時可以維持適度的效率；另一方面要提高公民以及非政府組織等對程序重要性的認識，使其積極參與到政府權力行使的進程中，既要維護自身的合法權利又要對政府權力的行使進行監督。

2.通過責任機制對政府權力加以規范約束

責任在積極意義上意味著政府主動承擔義務，意味著政府權力要為民所用；在消極意義上，責任意味著政府不履行法定義務，從而構成對政府權力行使主體的責任追究。可以說，對于政府部門而言，在其職權范圍內，責任既意味著權力，又意味著責任，權限與責任相伴相生，須臾不可分離。因此，要實現權力與責任的良性互動，并努力使這種互動帶來良性的效果：①體現出政府行為與法律的精神、原則和規定相符。精神涵蓋總體，指明了政府行為的方向；原則對精神一以貫之，是對精神的把握；規定則是對精神和原則的具體貫徹。②體現出權力行使者的角色定位。角色意味著對權力與責任的認同、確定，角色定位要清晰，避免責任意識的缺失、責任概念的模糊。③體現出政府執政為人民，惠澤人民。值得一提的是，程序機制與責任機制是密切聯系、互為補充的。程序機制為政府權力的行使提供了規約框架，而責任機制則為政府權力行使的范圍、邊界提供了具體內涵。程序機制和責任機制內生的自律對政府權力的合法有效行使至關重要。

3.構建公民社會的制度創新

健全成熟的公民社會是政府權力與公共權力得以成功調適的重要條件。公民社會不僅為公共權力的復歸提供了承接主體，而且也是實現政府與社會合作競爭、良性互動的重要前提之一，更是社會轉型期的重中之重。雖然隨著改革開放的深入，我國社會自主性程度在不斷提高，社會自治能力在不斷增強，但不可否認的是我國當前的公民社會力量還比較薄弱，發育還不成熟，因此需要培養社會力量，促進公民社會的發展。但必須明確的是，成熟的公民社會是一個自身不斷發育的過程，是與成熟的市場經濟和法治化政府相伴而來的。因此，我國公民社會的成熟要靠社會自身的發育成長，單靠政府的培育無濟于事。所以，政府“需要進行構建公民社會的制度創新”，[16]為公民社會的發育成長創造良好的外部條件。這就要求做到如下幾點：第一，要積極培育自主性、自治性的社會組織，建立充分發育的社會肌體。要逐步剝離各種社會組織的政治職能和行政職能，落實各種社會組織的經營和管理自主權，確保各種社會組織在法律范圍內享有較為廣闊的自由活動領域。第二，著力重建社會結構。努力扶植中產階級，將整個社會結構從兩極社會的“金字塔形結構”(或兩極結構)，轉向中產階級社會的“菱形結構”(或三極結構)。第三，重建社會機制。要在政府、精英和民眾三者之間建立制度化的溝通、服務和互動機制，形成良性的溝通和互動。包括利益表達與協商機制、權利保障機制、權力監督機制以及社會保障機制等。

總之，社會轉型期既意味著傳統的國家與社會關系的調整，也意味著政府權力與公共權力的調適。以國家與社會關系的邏輯框架為出發點，對政府權力與公共權力加以調適，有益于轉型期社會的平穩運轉。

[1]臧乃康.社會化:國家與社會關系調整的取向[J].理論與現代化,1999,(9).

[2]孫立平.中國社會結構轉型的中近期趨勢與發展[J].戰略與管理,1998,(5).

[3]李友梅,徐中振,陸銘.市場、社會、政府——共和國60年發展理論解[M].北京:中國大百科全書出版社,2009.

[4]臧乃康.國家與社會互動關系中的公共利益[J].南通師范學院學報（哲學社會科學版）,2002,(9).

[5]約翰·奈斯比特,多麗絲·奈斯比特.中國大趨勢[M].吉林:吉林出版集團,中華工商聯合出版社,2009.

[6]若弘.中國NGO——非政府組織在中國[M].北京:人民出版社,2010.

[7]孫關宏,胡雨春.政治學[M].上海:復旦大學出版社,2005.

[8]臧乃康,宋超,季燕霞.功能拓展與范式創新：政府治理研究[M].北京:新華出版社,2006.

[9]漢娜·阿倫特.極權主義的起源[M].北京:生活讀書新知三聯書店,2008.

[10]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京:商務印書館,2009.

[11]漢密爾頓.聯邦黨人文集[M].程逢如，譯.北京:商務印書館,2009.

[12]漢娜·阿倫特.論革命[M].陳周旺，譯.南京:鳳凰出版傳媒集團,譯林出版社,2007.

[13]沈榮華.地方政府法制化是建設我國社會主義法治國家的突破口[J].政法論壇（中國政法大學學報）,2006.(6).

[14]孫曉輝.政府權力運行的邊界困局及其破解之道[J].學習與探求,2008，(4).

[15]孟德斯鳩.論法的精神[M].申林，編譯.北京:北京出版社,2007.

[16]劉中起.論和諧社會視野中政府與社會關系的變革與調整[J].理論文萃,2005，(5).

D63

A

1002-7408（2011）11-0011-03

國家社科基金重大課題“地方服務型政府建構路徑與對策研究”（09ZD063）階段性成果。

張士威（1986-），男，江蘇徐州人，蘇州大學政治與公共管理學院2009級碩士研究生，研究方向：地方政府治理、區域公共治理；蔡文胤（1979-），男，江蘇蘇州人，蘇州大學政治與管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：地方政府治理；呂承文（1987-），男，江蘇九江人，蘇州大學政治與管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：地方政府理論。

[責任編輯：閆生金]