美國氣候變化政策演變特征和奧巴馬政府氣候變化政策走向

張 莉

美國氣候變化政策演變特征和奧巴馬政府氣候變化政策走向

張 莉

美國氣候變化政策發展大致經歷了四個階段，主要表現出如下特點：從地位上看，美國氣候變化政策經歷了從一般性程度上升到戰略性高度的過程；從內容上看，美國氣候變化政策是變化性與延續性相結合的產物；從政府首腦來看，其黨派屬性對氣候變化政策影響重大。奧巴馬政府任期內，“積極應對”將會成為美國氣候政策的主旋律，但是其國內政策能否有效推進取決于多重因素的相互制衡。美國依舊會繼續避免作出實質性的減排承諾，并且會繼續要求發展中國家也參與到全球溫室氣體減排中來，只是形式將會更加間接化和多樣化，同時會加強與主要發展中國家的合作力度，并有望打破小布什退出《京都議定書》造成的僵局。

美國 氣候政策 特征 未來走向

迄今為止，美國氣候變化政策的發展大致經歷了四個階段。在其演變過程中，美國氣候變化政策表現出如下特點：從地位上看，美國氣候變化政策經歷了從一般性程度上升到戰略性高度的過程；從內容上看，美國氣候變化政策是變化性與延續性相結合的產物；從政府首腦來看，其黨派屬性對氣候變化政策影響重大。可以預判，在民主黨總統奧巴馬任期內，“積極應對”將會成為美國未來氣候政策的主旋律，但是其國內政策能否有效推進取決于多重因素的相互制衡。在國際談判中，美國依舊會繼續避免作出實質性的減排承諾，并且會繼續要求發展中國家也參與到全球溫室氣體減排中來，只是形式將會更加間接化和多樣化。此外，奧巴馬政府不僅會加強與主要發展中國家的合作力度，還有望打破小布什退出《京都議定書》造成的僵局。?

一、美國氣候政策的發展歷程

早在卡特政府（1977年-1988年）時期，美國國家科學院就對氣候變化的人為原因及其必然后果作出科學評估并建議采取行動，但在當時未能引起政府的重視。直到1988年美國國內和世界都發生了重大的氣候變化事件，包括美國在內的國際社會才真正走上關注全球變暖和致力于氣候治理的軌道，所以在探討美國的氣候變化政策時，學界習慣從老布什政府算起。

（一）布什政府（1988年-1992年）的氣候變化政策

在布什任期內，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發表了第一次評估報告。該報告對氣候如何發生變化的問題存在不確定性，難以就氣候變化所造成的影響達成確定的結論，這與美國國內科學界關于氣候變化問題的研究結果是基本一致的。這些研究結果為老布什政府的氣候變化立場提供了充分的理由。老布什一方面在1990年4月美國主辦的全球氣候變暖問題會議上宣稱“我們需要的是事實，科學的事實”，①Tom Athanasiou, US Politics and Global Warming, Westfield,N.J.: Open Magazine Pamphlet Series,1996.p.163.呼吁要加強對全球氣候變暖問題的進一步研究；另一方面在1990年11月召開的第二次世界氣候大會上明確表示將不會承擔減排溫室氣體的義務，也不會接受任何溫室氣體排放的時間表和減排目標。在這樣的指導思想下，布什政府開展了一系列具體活動，也即所謂的“無悔”政策。“無悔”的本意是說某項行動的實施被證明是為了其他的原因。用在此處主要指老布什政府實施的措施和行動并非真正針對溫室氣體減排，而是“為了節約能源及改善空氣污染問題”。①郭博堯：“美國溫室氣體管制政策走向”，臺灣國家政策研究基金會國政研究報告，2005年3月10日.

1992年10月15日，美國在國會的支持下，老布什政府批準了《聯合國氣候變化框架公約》。從此，其全球氣候變化政策由“研究為重”（study only）轉變為“研究與行動并重”（study and action）。為了履行《公約》規定的義務，1992年10月24日，布什政府制定了《1992年能源政策法》，其中第16章專門針對全球氣候問題。12月，政府又制定了全球氣候變化國家行動方案，該方案對美國溫室氣體的排放情況進行了評估，并包含與溫室氣體減排相關的政府行動。這些行動有1991年國家能源策略中的研究行動，②Department of Energy, National Energy Strategy, Washington, DC: U.S. Govt. Print. Off.,February 1991.1992年能源政策法中的行動以及美國環保署自1991年起推行的各種污染防治“綠色”計劃。其中，環保署領導的自愿性倡議構成布什政府“無悔”政策的核心部分。據政府估算，實施國家行動方案有望使“美國2000年的溫室氣體排放控制在1990年的水平左右，排放量僅增長1.4%-6%，這與不實施國家行動方案排放量將增長13%形成鮮明的對比”。但實際上，2000年時美國的溫室氣體排放量在1990年基礎上增長了14.3%，這個數據遠遠超過了布什政府行動方案的預測。③U.S. EPA, “Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990-2004”, April 15,2006.而且，《1992年能源政策法》頒布之后不久老布什就結束了其任期，該法案的內容也并未得到實施。

（二）克林頓政府（1992年-2001年）的氣候變化政策

克林頓政府上臺后，加緊了對氣候變化的進一步研究。1995年，美國國家科學院地球環境和資源委員會發布研究報告，從海洋生物、生物多樣性、土壤、熱帶雨林、生物滅絕和人類基因幾個方面對氣候變化造成的影響進行了分析和評估，為人們更加準確認識全球氣候變化的影響提供了科學依據。①National Research Council, Effects of Past Global Change on Life Panel on Effects of Past Global Change on Life, National Academies Press,1995.同年，聯合國政府間氣候變化專業委員會（IPCC）第二次研究報告公布，科學界對“溫室氣體正在增加”表現出廣泛的贊同。與老布什政府未對第一次評估報告作出任何反應形成鮮明對比的是，美國國家氣候變化研究委員會1996年對IPCC第二次評估報告進行了評價并表示認可。1997年2月13日，2000位美國經濟學家簽署發表《經濟學家關于氣候變化的聲明》，認為全球氣候變化有重要的環境、經濟、社會、地緣政治等方面的危險，需要采取預防性措施加以應對。②Economist’ Statement on Climate Change, http://dieoff.org/page105.htm.2000年，美國科學院自然資源委員會發布報告表明，地球表面的溫度與人類對石化燃料的使用正成比例增加。這些研究成果大大減少了氣候變化科學的不確定性，為克林頓政府在國內層面和國際層面積極應對全球氣候變暖提供了科學基礎。

在國內層面，1992年，克林頓曾提出征收英國熱量單位稅的方案。1993年6月，政府舉行了“白宮全球氣候變化研討會”，并于同年10月提出了旨在推動本國工業和政府提高能效的“美國氣候行動方案”。該方案明確設定了“將2000年的排放量回歸到1990年水平上”的目標，同時也提出了實現這一目標的近50個行動計劃，其中既包括原先計劃的執行，也包括新近計劃的確定，且主要以自愿性倡議為主。1994年3月，克林頓政府又為行動方案的假設和論證提供技術補充和支持分析。③U.S. Department of Energy, The Climate Change Action Plan: Technical Supplement,Washington, D.C.: DOE/PO-0011. March,1994.隨后，政府向聯合國氣候變化框架公約提交了一份氣候行動報告，并于1997年提供其修訂版。不過，克林頓政府的這些溫室氣體減排政策也未達到預期效果，其1993年計劃減少109百萬公噸碳當量溫室氣體的目標到1997年下調為76百萬公噸碳當量。另外，2000年的溫室氣體排放基礎線較1993年的預測值也增加了157百萬公噸碳當量。因此，克林頓政府不僅未能實現“2000年的溫室氣體排放恢復到1990年的水平”的目標，其1997年的預估溫室氣體減量成效反而在1990年的基礎上增加了188百萬公噸碳當量（即13%）。①U.S. Department of State, Climate Action Report 1997,http://www.state.gov/www/global/oes/97climate_report/p.125.

在國際層面，克林頓政府參與了《聯合國氣候變化框架公約》1995年到2000年之間舉辦的共5次締約方會議（即第2次至第6次），努力改變美國之前在氣候問題上的無為做法。1996年7月，美國國務院副國務卿沃斯在日內瓦召開的第2次締約方會議上發表講話時指出:“科學要求我們采取緊急的行動。美國將采取靈活的和成本有效的并且以市場為基礎的解決方案……我們將制定越來越具體化的減排目標，讓談判集中到那些現實的和可以取得的成果上。”盡管其中并未包括具體的減排目標和時間表，但這標志著美國開始同意制定具有約束力的減排目標。正是克林頓政府轉變立場，才促成了《日內瓦部長宣言》的達成，為《京都議定書》的出臺掃清了障礙，使國際氣候談判向前邁出了關鍵的一步。1997年12月，第三次締約方會議在日本京都舉行。會議召開前夕，美國國會曾于1997年6月提出“伯德-哈格爾決議案”（Byrd-Hargel Resolution）。議案提出，除非對發展中國家也規定了相同階段內新的、具體的和有時間表的限制或減少溫室氣體排放的承諾，或者不會對美國經濟產生重大的損害，否則美國不應該在京都談判或此后的談判中簽署任何與《聯合國氣候變化框架公約》相關的議定書或其他協議。結果參議院以95比0的結果一致予以通過。②Robert Byrd and Chuck Hagel, Byrd-Hagel Resolution,http://www.nationalcenter.org/KyotoSenate.html.受制于議案的規定，美國在會議初期的表現比較僵化，直到以推行環保事業聞名于世的美國副總統戈爾到達京都出席部長會議，美國才獲準在談判中表現出更多的靈活性。經過激烈的討價還價，《京都議定書》終于在1997年12月獲得通過，它在很大程度上反映了美國的立場。①參見《京都議定書》中文本第三條，第十二條和附件A,《聯合國氣候變化框架公約》官方網站,http://unfccc.int。議定書為發達國家規定了具有約束力的減排目標，其中未規定每年的減排目標而以5年為預算期，是美國的提議。從2008年到2012年為第一個承諾期以及減排目標包括六種溫室氣體，也是美國提出的。此外，議定書一些遵守和實施條款，還是美國提議的結果。這些提議都符合美國的利益，唯獨“未能確保發展中國家承擔具有約束力的減排承諾”成為美國在京都會議上的遺憾，因為它違背了“伯德-哈格爾決議案”的原則，預示著議定書難以獲得國會的批準。后來的事實也證明，國會確實是克林頓政府積極推行氣候政策的一大掣肘力量。

（三）小布什政府（2001年-2008年）的氣候變化政策

小布什政府在國際層面處理氣候問題時顯得相對消極，但在國內層面并未漠視溫室氣體減排問題，相反積極推行一系列減排措施。

上臺伊始，小布什就從大力強調全球氣候問題的科學不確定性出發，以議定書的條款會給美國經濟帶來負面影響、發展中國家中的溫室氣體排放大國不受約束對其他國家不公平、反對采取強制性的限排措施等為理由，宣布美國不批準《京都議定書》。議定書甚至被小布什指責為“在很多方面都存在致命的根本性錯誤”。②Bush Speech on Global Climate Change[EB/OL],http://usinfo.org/wf-archive/2001/010611/epf103.htm.這一舉動挫敗了國際氣候談判進程，給國際氣候合作帶來了嚴重的負面影響。然而，小布什政府讓《京都議定書》的生效過程遭遇打擊，卻并未漠視溫室氣體減排問題，而是出臺了一系列減排舉措。2001年5月，在美國國家能源政策發展小組制定的國家能源政策中，促進節約能源及發展再生能源技術是重點內容。6月，布什政府提出了“探討氣候變化成因研究行動”，投入大量資金在多個部門推進氣候變化的相關研究。2002年2月14日，政府宣布實行“潔凈天空行動計劃”和“全球氣候變化行動”，前者打算分兩個階段削減電廠排放出氧化氮、二氧化硫和汞等三種污染最厲害的氣體，削減比例達到70%；后者則提出其溫室氣體減量目標，即2012年將美國溫室氣體密集度（每單位GDP的溫室氣體排放量）較2002年減少18%。為了實現這些目標，小布什還提出了一系列科技與國際合作方案，其中包括“氣候變化技術計劃”、“氣候變化科學計劃”以及多邊或雙邊國際合作。2003年2月，小布什總統宣布十二個主要工業部門及商業圓桌會議成員承諾與美國環保署、能源部、交通部及農業部合作，進行未來十年的減量工作，被稱為“氣候愿景伙伴計劃”。而且，小布什政府2005年還提出了“再生能源、油電混合和燃料電池汽車計劃”，“氣候變化研究行動”，“聯邦政府能源及碳封存計劃”。總體而言，為了回應全球氣候變化，小布什政府努力尋求一種有科學根據且蘊含著以市場為基礎的靈活控制機制。在美國提交給聯合國氣候變化框架公約的2006年行動計劃中，小布什政府對其氣候變化政策的精神和原則作了精辟概括：1.與穩定溫室氣體濃度的長期目標保持一致；2.測量和政策成型必須建立在科學數據的基礎上；3.確保美國持續的經濟增長和繁榮；4.尋求以市場為基礎的動機和刺激技術創新；5.對新信息作出靈活反應且充分利用高新技術的優勢；6.促進包括發展中國家在內的全球參與。①U.S. Department of State, U.S. Climate Action Report 2006, Washington D.C, July 2007,p.381.

（四）奧巴馬政府（2008年至今）的氣候變化政策

2008年11月18日，奧巴馬在聯合國氣候會議遠程演講時明確表示“我的總統任期將標志著美國在氣候變化方面擔當領導的新篇章”，這被普遍認為是氣候變化問題上布什時期的結束和奧巴馬時期的開始。奧巴馬上臺后，確實大刀闊斧地制定了一系列新氣候變化政策，可概括為：在國內減少石油消費，鼓勵清潔能源和低碳能源發展；國際上積極參與氣候變化問題上的多邊或雙邊合作，發揮美國的全球領導作用。

在國內，早在競選期間奧巴馬就許下承諾，計劃到2020年把美國的溫室氣體排放減少到1990年的水平，到2050年在此基礎上再減少80%。①John M. Broder, “In Obama’s Team, Two Camps on Climate Change”, The New York Times, Jan.2,2009.為了實現這一目標，奧巴馬執政后在美國掀起了“綠色經濟復興計劃”，其主要內容包括：1.發展替代能源。上臺之初，奧巴馬表示10年內將在清潔能源開發上投入1500億美元，同時創造500萬個新就業崗位。到2012年，使可再生能源（生物能、太陽能和風能等）占美國電力來源的10%，到2025年提高到25%。為此，他大力增加科研支出，大搞崗前培訓，鼓勵科研應用，設置相關標準規范，并任命氣候變化方面的專家學者擔任能源部門的領導。2.鼓勵技術創新。奧巴馬政府決心在未來5年設立500億美元的“清潔技術風險”基金，鼓勵技術創新以及其商業化。3.推進節能減排進程。奧巴馬政府決定延長風能生產稅遞減法案（PTC）5年，為可再生能源企業提供稅收優惠，而且專門設立提高汽車燃料效率政策和全國低碳燃料標準(LCFS)，投入40億美元資助汽車廠商提高汽車能效，并為購買工藝先進的汽車消費者提供7000美元直接的或可轉換的稅收抵免，力爭到2015年實現美國的混合動力汽車銷量達到100萬輛。鑒于美國建筑物碳排放量巨大的特征，他又提出將確保新聯邦建筑物至2025年達到零排放，在未來5年將所有新建筑物的內效能增長40%。4.建立氣候變化機制。奧巴馬政府于2009年6月26日在眾議院以微弱優勢通過了《美國清潔能源與安全法案》，該法案引入了溫室氣體“總量控制與排放交易”機制，承諾到2020年美國的溫室氣體排放量比2005年降低17%，到2050年降低83%。雖然能否得到參議院批準還無從知曉，但這是美國歷史上首次對溫室氣體排放進行限制的法案，被奧巴馬政府稱為邁出了“大膽和必要的一步”。②John M. Broder, “House Passes Bill to Address Threat of Climate Change”, The Times,

在國際上，奧巴馬加大了氣候變化的國際合作力度。在多邊場合，除了在聯合國氣候變化框架公約以及G8峰會等既有國際組織的框架下推進多邊合作，奧巴馬還主動發起新的倡議，如2009年3月27日美國主辦了“主要經濟體能源與氣候論壇”,①Merle David Kellerhals Jr., “United States to Host Climate Change Forum in April”,Washington File, March 31, 2009, p.6.旨在推進探討如何增加對清潔能源的供給以及減少溫室氣體減排，同時就哥本哈根會議的眾多議題展開磋商。共有16個發達國家和發展中國家受邀出席了會議。希拉里在開幕式發言中闡明了奧巴馬政府在氣候外交方面的核心立場:1.所有國家都應致力于應對氣候變化危機；2.美國期望通過主要經濟體論壇來為聯合國哥本哈根會議進行充分準備；3.美國希望各國在氣候外交方面展現出創造性，消除全世界對以碳為基礎燃料的依賴局面，協調開發能夠減少污染并提高可持續性的“改變格局的技術”。②Transcript, “Clinton’s Remarks at Major Economies Forum on Energy, Climate”,http://www.america.gov/st/texttrans-english/2009/April/20090427143118eaifas0.4934503.ht ml.此后，該論壇舉辦了數次預備會議，并促成了意大利主要經濟體論壇領導人會議，成為推動聯合國氣候變化框架公約進程的重要補充力量。在雙邊場合，奧巴馬政府高度重視氣候變化議題。無論是出訪加拿大還是與歐盟領導人會晤，無論是奧巴馬出訪亞洲還是希拉里訪問東亞四國，氣候變化都是美國政府的外交首要議題。

二、美國氣候變化政策的特征

到目前為止，美國四屆政府在氣候變化問題上采取的立場各有不同。在其演變過程中，美國氣候政策表現出如下特點：

（一）從地位上看，美國氣候政策經歷了從一般性程度上升到戰略性高度的過程

科學家們最初討論氣候變化時，都把它歸為環境問題的范疇。直到20世紀70年代，學者們才將氣候變化與安全問題掛鉤，如喬治·凱南1970年在《外交》上發表文章，呼吁國際共同體關注地球生態問題；①George F.Kennan, “To Prevent a World Wasteland : A Proposal”, Foreign Affairs, vol.48,no.3, April 1970, p.402.福爾克1971年在專著《這個遭受威脅的地球》中把應對氣候變化問題稱為“生態政治”，強調其迫切性和危機性。②R.Falk, This Endangered Planet: Prospects and Proposals for Human Survival, Random House, NewYork, 1971, p.353; Jon Barnett, Security and Climate Change, Global Environmental Change, vol.13, Issue 1, April 2003, p.8.不過，這些學者并未直接論述氣候變化與安全的關系，真正把二者直接聯系起來的典型代表是1977年美國環境政策研究中心世界觀察研究所萊斯特·布朗發布的《重塑國家安全》研究報告，從此，氣候變化開始作為一個安全問題走進人們的視線。而在1989年7國集團峰會上氣候變化被首次作為核心議題集中討論，從客觀上推動了氣候變化在美國國內被提上安全議程的進度。1989年到20世紀90年代中期，分析氣候變化與美國國家安全聯系的文章如雨后春筍般紛紛涌現。馬修斯的《重新界定安全》③Jessica Tuchman Mat hews, “Redefining Security”, Foreign Affairs, vol.68, no.2, (Spring 1989), pp.162-177.和戈爾《我們的全球性盲點:地球的命運是第一位的國家安全問題》④Al Gore, “Earth’s Fate Is the No. 1 National Security Issue”, Washington Post, May 14,1989, C1.是主張把氣候變化納入國家安全政策的主要代表。慶幸地是，科學家和部分政治家們的努力沒有白費，隨著冷戰的結束和非傳統安全問題的興起，氣候變化議題已然成為美國政府制定安全政策的重要考慮，并日益占據越來越重的分量。

氣候政策的地位與氣候變化問題的被認知和被重視程度是緊密相連的。氣候變化從環境問題逐步上升為國家安全問題的過程，實際上也是氣候政策的地位從一般性上升為戰略性的過程。

布什政府時期，美國國內重視氣候變化的呼聲不斷高漲，但無論美國國內科學家的研究結論還是國際層面的IPCC第一次評估報告，都對氣候變化問題存在很多不確定性，這直接導致布什對包括氣候變化在內的環保問題的投入不斷縮小。①Kurt M. Campbell and Christine Parthemore, “National Security and Climate Change in Perspective”, In Kurt M. Campbell ed., Climatic Cataclysm: the Foreign Policy and National Security Implications of Climate Change, Brookings Institution Press, 2008, p.6.雖然布什政府最終批準了《聯合國氣候變化框架公約》，但當時僅將氣候變化作為一般性問題看待。克林頓上臺后，加緊了氣候變化的相關研究并取得了大量研究成果，這些成果不僅使氣候變化科學的不確定性大大減少，而且與IPCC第二次評估報告的結論基本一致，為克林頓政府在全球氣候問題上采取積極態度提供了堅實的科學基礎。克林頓政府明確了氣候變化與國家安全存在直接聯系的觀點，并把包括氣候變化在內的環境安全作為國家安全的重要組成部分，除了在國內制定一系列應對氣候變化的措施，還在《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議和《京都議定書》的國際談判中扮演了極其重要的角色。這些行為表明氣候問題已被克林頓政府上升到戰略性高度加以對待。然而，由于國會的阻撓，再加上20世紀90年代的美國處于信息技術業（IT）興起、全球化加速發展的變化過程，很多新現象和新議題層出不窮，這一時期的氣候變化議題未被置于決策者關注的優先領域。小布什執政伊始，就宣布美國退出《京都議定書》，使美國國際層面的氣候政策一度陷入停滯甚至倒退的狀態，但這并不代表小布什政府不重視氣候變化問題，只是在國家安全戰略中，他更加注重軍事安全因素，所以在環境問題上更傾向于采取單邊主義政策。奧巴馬政府上臺時正值金融危機剛剛肆虐全球，美國經濟嚴重受挫，失業人員急劇增加，恢復國家經濟成為奧巴馬政府亟待解決的首要問題。在探索新經濟增長方式的過程中，“低碳經濟”逐漸成為包括美國在內的國際社會公認的一條可行路徑。由于成功應對氣候變化需要將以高碳能源為基礎的全球經濟轉變為以低碳能源為基礎的全球經濟，②Obama Makes Climate Change a National Priority, Washington File, January 28, 2008,p.6.應對全球變暖與恢復經濟之間實際上擁有共同的政策內涵，所以奧巴馬政府極力強調氣候變化挑戰的緊迫性，將氣候變化政策上升到戰略性高度加以對待。

（二）從內容上看，美國氣候政策是變化性與延續性相結合的產物

從美國氣候政策的發展歷程可以看出，各屆政府都在前任基礎上進行了政策調整，主要變化體現在兩個方面：

1．態度立場不同。老布什政府認為氣候變化問題具有很大的科學不確定性，不能讓美國承擔減排溫室氣體的成本，也不該制定有約束力的溫室氣體減排目標和時間表。克林頓政府承認美國是對全球氣候問題負主要責任的國家之一，同意首先承擔減排溫室氣體的成本，還促成了《京都議定書》的誕生。小布什政府更加強調氣候問題的科學不確定性，拒絕承擔溫室氣體減排責任，同時極力推崇議定書的替代方案。奧巴馬政府認為解決氣候變化是一項迫在眉睫的任務，應設立溫室氣體減排目標并想方設法實現。總體看來，老布什政府在應對全球變暖趨勢上行動遲緩，克林頓政府態度比較積極但行動上心有余而力不足，小布什政府在環境政策上推行單邊主義使其氣候政策陷入倒退，奧巴馬則將應對氣候變化看成是恢復美國經濟和重新確立領導地位的戰略性機遇。

2．對外政策不同。老布什在任期間順利批準了《聯合國氣候變化框架公約》，并非遵循用多邊主義原則解決氣候問題的路徑，而是因為它未忤逆美國的意愿。克林頓政府在《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議和《京都議定書》的國際談判中發揮重要作用，正是美國把氣候變化與安全問題相連，希望通過國際合作來解決氣候問題的努力嘗試。小布什政府退出《京都議定書》，將其單邊主義和孤立主義的對外指導思想體現得淋漓盡致。奧巴馬政府則屢屢提倡對外政策中的國際合作與集體行動，其氣候問題上的多邊主義色彩濃厚。

盡管四屆政府的氣候變化政策出現不少變化，但這些政策之間也存在很多延續性和銜接性，主要體現在四個方面：

1．都以繁榮美國經濟或至少不會對其構成損害為指導思想。美國是世界上最大的二氧化碳排放國，與美國經濟高度依賴化石能源的特征有密切關系。減排意味著化石能源等高排放企業的成本增加，國家經濟發展空間受到壓縮，這是美國歷屆政府都不愿意看到的。老布什任期內發布的1990年總統經濟報告顯示，如果美國減少二氧化碳排放20%，其成本將在8000億至3.6萬億美元之間。于是，減排成本過高會損害美國經濟成為老布什政府拒絕承諾限制溫室氣體排放量化目標的重要理由之一。克林頓政府同意設定溫室氣體減排目標，但一再強調實現方式應該是最大限度地使用以市場為基礎的靈活機制，這是因為根據其經濟分析，美國在議定書中承諾75%的減排目標可以通過靈活的排放貿易或技術轉讓來實現，對美國經濟不僅構不成損害，還有利于發揮其先進的技術優勢，為國家謀取更多利益。小布什政府多次強調作為美國總統要對美國人民的福利負責，絕不應該以犧牲部分國家經濟及就業機會的方式來實現減排。但根據測算，要實現《京都議定書》規定的美國排放減少目標，美國的損失將高達4000億美元，會造成490萬人失業，①EPA, “President Bush Announces Clear Skies and Global Climate Change Initiatives”[EB/OL], http://www.epa.gov/epahome/headline2021402.htm.導致小布什政府干脆宣布拒絕接受議定書。奧巴馬政府認為溫室氣體減排中蘊含著大量的機會，以新能源為基礎的低碳經濟甚至會成為下一輪創新經濟模式，于是將其視為復興美國經濟和實現未來繁榮的戰略手段。

2．都主張采用以市場為基礎的靈活機制來實現減排目標。老布什政府不同意量化減排目標，所以沒有積極構思減排的有效途徑，但是其任期內取得的氣候變化研究成果，為后來政府的決策提供了有效參考。克林頓政府任期內美國開始制定具體的減排目標，為了實現這些目標，他在歷次聯合國框架公約締約方大會上都強調引入以較低成本實現較大效益的靈活機制的重要性，《京都議定書》中規定的聯合履約、清潔發展機制、國際排放貿易等三種靈活減排機制，都是經過美國與其他發達或發展中國家的討價還價才建立起來的。小布什政府的《京都議定書》替代性方案，也是以市場為基礎的尋找解決溫室氣體減排方案的途徑，在小布什內閣給出的政府拒絕議定書的理由中，赫然列有“如果實施不帶有排放貿易機制的《京都議定書》，到2010年美國的國內生產總值將減少1%到2%”的條目。奧巴馬總統更是贊同靈活機制的運用，他力推的《美國清潔能源與安全法案》的重點之一就是以總量限額交易為基礎的減少全球變暖計劃，對美國大型溫室氣體排放源如發電廠、制造業設施和煉油廠都設置了具有法律約束力的總量限額。法案一旦生效，美國85%的行業和領域將會被涵蓋，這將對美國的溫室氣體減排產生巨大的推動作用。

3. 都盡量避免作出具有約束力的減排承諾，在自身實質性減排方面進展甚微。老布什執政時期，美國拒絕承諾限制溫室氣體排放量化目標的立場一直都沒有改變過。克林頓政府同意作出具有約束力的減排承諾，但都建立在不觸及美國經濟利益的基礎上。小布什政府沿襲老布什政府的立場，不愿意作出強制性承諾，而是在所謂的議定書替代方案——“全球氣候變化計劃”中規定在2002年至2012年將美國溫室氣體強度降低18%，年均降低2%，這一目標幾乎不需要美國采取任何特別措施即可實現。奧巴馬政府與小布什類似，極力淡化和回避美國的減排責任，盡管在哥本哈根大會上承諾到2012年將在2005年基礎上減排17%，但如以1990年為基準，實際相當于未作承諾。

4. 在對待發展中國家的減排義務方面一脈相承。克林頓上臺后共參加過5次締約方大會，在1996年的日內瓦第2次締約方會議上，“發展中國家有必要采取行動限制溫室氣體排放”是美國提出的要求之一。1997年的“伯德-哈格爾決議”，把發展中國家的積極參與作為美國簽署和批準可能達成的國際協定的一個前提條件，成為克林頓政府后來關于氣候變化立場的參考基石。由于美國國內政治的獨特性，該決議影響甚至貫穿后來美國歷屆政府的政策制定過程，如小布什政府“全球氣候變化計劃”的實質內容就包含著對發展中國家減排溫室氣體施加新的壓力。而奧巴馬政府在哥本哈根大會上建議后京都時代采用“雙軌制”替代“單軌制”，促使發展中國家接受“可報告、可檢測、可核實”的“三可”原則以及強調只有當發展中國家作出減排承諾才會提供資金和技術援助，其本質都是為了將發展中國家納入與發達國家相同的減排體系，促使其承擔減排義務。

（三）從政府首腦來看，其黨派屬性對氣候政策影響重大

由于政府首腦的黨派屬性不同，不同總統任期內的美國氣候政策也有所差別。概括地說，在氣候變化問題上，民主黨的態度和表現比較積極，共和黨相對消極。這與兩黨各自的政治文化傳統、對國家安全利益的考量以及外交政策的實現途徑是分不開的。

從兩黨的政治文化傳統來看，共和黨比較注重經濟繁榮以及私人企業在其中發揮的作用，尤其在老布什和小布什執政期間，其內閣成員與美國石油、天然氣和汽車等工業之間都存在密切聯系，所以傾向于犧牲環保利益來保全工業集團的經濟利益；而民主黨更注重環保事業及新興能源產業的發展，所以在發展經濟的同時也關注生態環境的保護。而且，克林頓政府和奧巴馬政府執政初期，都是民主黨掌控國會，這從客觀上減少了他們推行氣候政策的阻力。

從對國家安全利益的考量來看，共和黨傾向于優先考慮來自其他國家的威脅，老布什認為解體后的蘇聯仍是威脅，小布什認為“9·11”事件發生后威脅主要來自“流氓國家”，所以當國家安全、經濟繁榮、政治民主都是國家安全戰略的主要目標時，他們習慣于把安全放在首位；而民主黨更重視除國家以外的威脅，傾向于把繁榮和民主放在與安全同等重要的位置上。在民主黨看來，環境惡化不僅對國民的工作和生活帶來負面影響，還對美國的繁榮構成威脅，所以他們積極推行環保事業的發展。

從外交政策的實現途徑來看，共和黨認為，在全球公共問題上，聯合國和國際機制是重要的，但美國不能過分依賴它們，只有當多邊組織符合美國的國家利益時，美國才應保留甚至強化這些條約和機制，否則采取單邊主義的立場也未嘗不可；而民主黨傾向于采取多邊主義原則解決國際事務，倡導充分發揮國際制度的作用，在對待氣候變化等環境問題時注重國際合作和全球治理。

三、奧巴馬任期內美國氣候政策未來走向

奧巴馬政府執政兩年來，為適應和減緩氣候變化所作出的努力可圈可點。可以預判，隨著全球變暖現象的嚴重和國際氣候談判的深入，“積極應對”將會成為奧巴馬任期內美國未來氣候政策的主旋律。

在美國國內，奧巴馬政府除了認真執行已有的氣候新政措施，還會繼續推動氣候立法進程和完善氣候應對體制。總的來看，奧巴馬目前面臨的形勢是有利的。從國會的角度來看，近年來美國參議院和眾議院都對氣候變化問題表現出越來越多的關注。1997年-1998年間，國會只提出7個與氣候變化有關的議案，1999年-2000年上升為25個，2001年-2002年間超過50個議案，而到2007年，幾乎每周都有議員對氣候變化議案進行添加和補充。①王邦中：“美國氣候變化政策初探”，http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=3961。而且，當前國會主要由民主黨掌控，這為奧巴馬政府推行氣候新政創造了更顯寬松的環境。從州和地方的角度來看，它們可能是奧巴馬政府聯邦計劃最積極的推動者。近年來，許多美國州都制定了非常詳細的應對全球變暖的對策。為了促進可再生資源的發展，它們采用可再生資源標準，通過提高建筑物的能效和減少交通運輸的排放來降低溫室氣體減排。目前，已有39個州參加了“跨州氣候注冊（interstate climate registry）”行動；30個州要求電力公司現在或未來幾年必須開始使用“再生組合標準”（即一定百分比的可再生能源）；12個州要求汽車燃油中必須添加一定百分比的生物燃料。①Kenneth Lieberthal and David Sandalow, Overcoming Obstacles to U.S.-China Cooperation on Climate Change, Report of Brookings, p.20-23.其中尤以加利福尼亞州的減排成果最為顯著。從民眾的角度來看，美國國民對政府應對氣候變化的舉措表現出越來越多的理解和支持。據2008年12月《華盛頓郵報》和美國廣播公司新聞頻道舉行的聯合調查顯示，84%的美國人民贊成奧巴馬政府推動控制電力公司溫室氣體排放，同時為可再生能源提供資金的聯邦計劃。②Shailaph Murray and Paul Kane, “Tone May Be Key to Obama’s Agenda”, The Washington Post, Jan 4, 2009.從地區性倡議的角度來看，目前美國已建立起兩個地區性倡議，它們制定了中期能源節約計劃和溫室氣體減排目標并千方百計尋求實現。一個是由東北部各州推出的美國第一個地區性“總量限制和排放交易”方案，其目標是使該地區2009年到2015年之間的碳排放水平保持穩定，到2019年每年減少 2.5%。另一個由中西部各州提出的“總量限制和排放交易”方案地區性倡議正在建設之中。此外，幾百個城市參加了“美國市長氣候保護協議”，它們的目標是將溫室氣體排放減少到1990年的水平以下。但是，由于利益集團的牽制以及民主黨內部的裂隙，奧巴馬政府推行氣候新政的過程必定不會一帆風順。目前，美國的利益集團按行業屬性可分為三類, 即傳統產業利益集團、新興產業利益集團和公益性利益集團。③劉卿：“論利益集團對美國氣候政策制定的影響”，《國際問題研究》，2010年第3期，第58頁。其中，由化石燃料行業（石油、天然氣和煤及其衍生行業）、傳統制造業（鋼鐵、汽車等高能耗產業）和傳統農業部門組成的傳統產業利益集團對氣候新政最為擔心。為了實現對氣候政策的影響，利益集團往往花費重金也在所不惜。據統計，過去十年埃克森美孚總計向反對氣候變化科學的組織或機構資助了 2300萬美元。④David Adam, “Exxon to Cut Funding to Climate Change Denial Groups”, Guardian, May 28, 2008.2008年，利益集團用于游說氣候變化問題的費用至少超過9000萬美元。①Marianne Lavelle, “The‘Clean Coal’Lobbying Blitz”[EB/OL],http://www.publicintegrity.org/investigations/climate_change/articles/entry/ 1280/.所以，傳統產業利益集團將會成為奧巴馬實施氣候政策的重大阻礙之一。另外，由于美國國內政治的結構特點，民主黨也并非鐵板一塊，內部實際存在多種不同的聲音，這一點尤其反映在氣候法案的問題上。代表汽車制造業和產煤州利益的民主黨人和代表環保主義者利益的民主黨人之間的矛盾，是氣候法案一直無法在參議院通過的重要原因，未來也會繼續影響氣候新政的有效推進。

雖然奧巴馬政府在國內積極采取措施加大溫室氣體減排的力度，但是鑒于歷屆政府制定氣候政策的指導思想都是確保能促進美國經濟的繁榮發展或至少不對其構成損害，可以預判，在未來的國際談判中，美國還是會繼續避免作出實質性的減排承諾，而且這一點很可能會繼續成為美國與其他傘形成員國的合作基礎。另外，在對待發展中國家的參與減排問題上，奧巴馬政府依舊會與歐盟等西方發達國家立場一致，遵循把發展中國家納入同一減排體系的原則。但是考慮到近年來發展中國家在談判中表現得越來越強硬，美國可能會逐步改變直接與發展中國家交鋒的策略，進而使用更間接化和多樣化的方式。除了繼續沿用哥本哈根大會上提議的以“單軌制”代替“雙軌制”、要求主要發展中國家接受“三可”原則等手段外，奧巴馬還可能采取如下方式：1. 主張拋棄現有的國際氣候機制而建立可以充分發揮美國全球領導作用的全新后京都機制。奧巴馬政府雖然采取了與小布什政府全然不同的氣候立場，但有一點是相同的，就是兩者都主張建立后京都機制。從2005年開始，以美國為首的西方政治家們就開始提出所謂的2012年《京都議定書》到期后制定應對氣候變化國際法律新規則的問題。但事實上，2012年僅僅意味著是《議定書》規定的第一承諾期的到期和第二承諾期的開始，京都議定書本身并沒有到期。西方國家試圖用這種偷梁換柱的方法給國際社會造成錯覺，進而建立能充分發揮自身領導作用的新氣候機制，這種行為會繼續出現在即將到來的國際氣候談判中，值得廣大發展中國家警惕。2. 進一步加大通過有條件地資金和技術援助誘惑的力度來分化發展中國家的內部陣營。由于各自利益訴求、經濟發展速度、溫室氣體排放量不盡相同，再加上發達國家“胡蘿卜加大棒”的“分而治之”策略，近年來發展中國家陣營內部存在很多矛盾和分歧。尤其在國際氣候援助資金分配上，發展中國家的爭奪日趨尖銳。發達國家正是利用這一點推行其“分而治之”策略。在哥本哈根氣候大會上，當美國宣布將和其他發達國家一起在2020年前每年為發展中國家應對氣候變化提供1000億美元，但要求中國等發展中大國必須有透明度上的承諾時，很快就出現了部分發展中國家立刻轉變立場將矛頭指向兄弟國家、支持將發展中國家納入減排框架的行為，使發展中國家內部表現出紛繁復雜的碰撞震蕩，進而影響著未來國際氣候談判的走向。3. 通過采取行業減排措施以限制發展中國家相關產業的發展。近年來，美國等西方發達國家提出應在鋼鐵、水泥、建筑、航空、航海等行業實施減排措施，確定具體的減排指標，并一步步推廣到更廣泛的行業和領域。有的國家甚至提出在某些行業采取某種超越國界的統一政策，其背后隱藏的重要目的便是限制發展中國家在這些領域及其相關產業上的發展。4. 通過清潔發展機制、碳交易和碳關稅等以市場為基礎的靈活機制間接從發展中國家獲巨額經濟利益等。美國歷屆政府都倡導以市場機制來實現溫室氣體減排，因為這種方式不僅可以助其轉移絕大部分的減排成本，還可以利用發展中國家碳市場正處于起步階段尚不完善的劣勢，從發展中國家獲取巨額利潤，并在國際貿易中設置新的綠色壁壘。5. 強調所謂的應對氣候變化的“大國責任”。目前，大部分發展中國家或處于工業化初期，或處于工業化高速發展時期，發展經濟與消除貧困成為它們追求的首要目標。而縱觀全球經濟史，任何一國要想創造財富，都必須經歷以高消耗、多排放、重污染為特征的工業化階段，所以，發展中國家由于工業化而產生大量溫室氣體的過程是不可避免的。但是，美國等發達經濟體以此為理由，強調中國、印度等主要發展中經濟體已經成長為全球性或區域性大國，應該承擔起應對氣候變化的“大國責任”，國際社會曾盛極一時的“中美氣候共治”(G2)論調便是典型表現。這種所謂的責任要求實際上忽視了發達國家對氣候變化的歷史責任和當前人均排放仍舊居高不下的事實，是為了逼迫主要發展中大國參與到全球強制減排隊伍中來而使用的“戴高帽”策略。當然，奧巴馬政府也深知要有效推動全球溫室氣體減排的進程，離不開與中國、印度等主要發展中大國的合作，所以會繼續主動與之接觸，加大雙邊合作的力度。此外，與其在處理外交事務時傾向于運用多邊主義方式的風格相符，奧巴馬政府還有望打破小布什退出《京都議定書》造成的僵局，重新成為聯合國氣候變化框架公約的成員，這一方面是迫于國際社會壓力的無奈之舉，另一方面也是順應時代潮流的明智之舉。

中國人民大學國際關系學院外交學專業博士研究生

June 2009.