當前國際局勢特點及中國外部環境的新挑戰

陳東曉

當前國際局勢特點及中國外部環境的新挑戰

陳東曉

當前國際局勢具有國際秩序加速變革過程中鮮明的階段性和過渡性特征。國際力量格局的多極化、均衡化勢頭不減，但總體上仍屬于美國一超之下的三元（美國、歐盟、新興大國）基本格局。國際體系的深度變革以及全球治理需求加大與國際治理機制供應不足之間的矛盾仍是當前國際關系的主要矛盾。在上述基本格局和主要矛盾的推動下，當前國際局勢呈現特有的復雜、多變、膠著的態勢，國際關系中的一系列矛盾凸顯，反映了國際體系大變革時代的眾多格局性和趨勢性重要變化。中國外交因此而面臨著空前機遇和空前挑戰并存的局面，兩者互動、轉化的頻率和可能性增強，從而對我們的戰略規劃、環境塑造以及機遇創造能力提出了更高的要求。

國際格局 外部環境 中國外交

2010年是新世紀頭十年國際局勢大震蕩、大調整、大變革的承上啟下的重要年份，具有國際秩序加速變革過程中鮮明的階段性和過渡性特征。國際力量格局的多極化、均衡化勢頭不減，但總體上仍屬于美國一超之下的三元（美國、歐盟、新興大國）基本格局。國際體系的深度變革以及全球治理需求加大與國際治理機制供應不足之間的矛盾仍是當前國際關系的主要矛盾。在上述基本格局和主要矛盾的推動下，當前國際局勢呈現特有的復雜、多變、膠著的態勢，國際關系中的一系列矛盾凸顯，反映了國際體系大變革時代的眾多格局性和趨勢性重要變化。

一、影響當前及今后一個時期國際局勢的三大變量

首先，國際金融危機的深層次影響仍在持續，推動了國際經濟格局和經濟結構的加速調整，新一輪全球經濟復蘇態勢和增長模式將成為影響當前和今后一段時期國際局勢的關鍵因素。

一方面，世界經濟大體從2009年第三季度起結束衰退，并于2010年基本確立了全面的復蘇態勢；發展中國家引領全球經濟復蘇，其2010年的經濟增長率達到7%左右，比發達國家高出一倍以上。①根據國際貨幣基金組織2010年10月份《世界經濟形勢與展望》預測，2010年世界經濟增幅有望達到4.8%。其中，發達國家集團中美國的增幅預計2.6%，日本為2.8%，德國為3.3%。而在新興市場經濟體內部，中國增幅為10.5%，印度為9.7%，巴西為7.5%、俄羅斯為4%，南非為3%。詳見World Economic Outlook (WEO) ,Oct. 2010,http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/02/index.htm。許多發展中國家的經濟活動已經恢復或者超過了危機前的水平，而且其進口增速超過了出口，這意味著發展中國家的復蘇對于發達國家的增長具有積極意義。相對而言，主要發達國家受國際金融危機后遺癥的影響，家庭“去債務化”進程尚未完成，與以往的經濟復蘇相比，復蘇的強度仍然較弱。世界經濟“雙速”復蘇成為2010年全球經濟最顯著特征。②Jeremy Clift, “Two Speed Recovery to Extend into 2011, says IMF”,http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/NEW123010A.htm.

另一方面，世界經濟的復蘇正從迅速反彈的階段轉向速度放緩的階段，盡管世界經濟在2011年“二次探底”的可能性不大；新興市場經濟體引領世界復蘇的勢頭沒有變化，但與發達國家增長率的差異會縮小。原因是新興經濟體已經面臨經濟過熱的壓力，需要盡快退出經濟刺激政策；美國實施的新一輪量化寬松貨幣政策和延長減稅政策將促進短期內的經濟增幅加快；歐洲債務危機與緊縮財政政策會降低歐元區經濟增速；日本經濟也將因外需下降而減速。根據國際貨幣基金組織2010年10月發布的《世界經濟形勢與展望》預測，2011年世界經濟的增幅將降至4.2%，其中發達國家總體由2010年2.7%的增幅降至2.2%；而發展中國家也由2010年7.1%的增幅將至2011年的6.4%。①See World Economic Outlook (WEO) ,Oct. 2010,http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/02/index.htm.其他一些國內外權威機構也都相應調低了對2011年經濟增幅的預測，盡管具體數據不盡相同。②例如，根據2010年12月初聯合國經濟與社會事務部發布的《2011年世界經濟形勢與展望》報告預測，全球經濟增幅將由2010年的全年的3.6%下降到2011年的3.1%。其中，美國、歐元區和日本的增幅分別降至2.2%、1.3%和1.1%；中國、印度、巴西、俄羅斯和南非2011年的經濟增幅預計分別調整至8.9%、8.2%、4.5%、3.7%以及3.2%。詳見World Economic Situation and Prospects 2011,http://www.un.org/esa/policy/wess/wesp.html。

世界經濟保持“雙速”和“溫和”的復蘇態勢，發展中國家，特別是新興市場經濟體繼續引領全球經濟復蘇，預示著國際經濟格局的三個深刻而復雜的變化：第一，國際經濟力量對比繼續呈現新興市場經濟體力量不斷攀升的態勢，從而助推了國際力量格局朝著多極化、均衡化的勢頭發展。根據美國經濟局的統計數據，自上世紀90年代以來，發展中國家占世界經濟比重年均增長近一個百分點，目前達到世界總產出30%以上，其中“金磚國家”（中國、印度、俄羅斯、巴西、南非）的占比就接近15%。③根據美國經濟研究局的數據顯示，在全球總產出中，2010年新興經濟體占世界總產出為22.44%，發達經濟體占比67.22%。其中，2010年，中國占世界總產出7.51%，俄羅斯1.87%，印度2.26%，南非0.51%，巴西2.4%，http://www.ers.usda.gov/Data/Macroeconomics/Data/HistoricalGDPSharesValues.xls。同時應該看到，總體上發展中國家和發達國家經濟力量對比變化仍處于“量變”階段，發達國家仍處于整體發展水平的高端，在國際經濟體系中占據優勢和主導地位。

第二，世界經濟結構處于深刻的調整階段，創新和產業轉型仍處于孕育期。經歷了近百年來最嚴重的金融危機以及二戰后最嚴重的經濟衰退后，經濟復蘇的產業基礎尚未真正建立，由新產業周期本身帶動的固定資產更新和投資尚未大規模啟動，消費也尚未重新進入擴張期。總體上世界經濟復蘇的實體基礎在短期內仍處于休養生息過程，且世界經濟正在進入第六個康德拉基耶夫長周期的下降期，將經歷10-15年左右的低速增長階段，全球仍在為2025年前后新一輪的科技革命和產業大發展積蓄能量、奠定物質基礎。各國因此紛紛加緊自身的經濟結構調整。例如，我國在十二五規劃中加快了平衡消費、投資和出口在經濟增長中的比重；美國似乎也在告別依靠過度信貸促進消費和依靠消費促進增長的模式。同樣，各主要經濟體的經濟結構調整的共性之一就是尋求新的產業增長點，力爭在新一輪全球戰略性新興產業鏈中占得先機，保持領導地位。

第三，世界經濟短中期內面臨三大風險并與世界經濟長周期相互交織，增加了主要經濟體之間的宏觀經濟政策協調難度。一是歐洲主權債務危機以及歐盟財政政策的收縮，將加劇國際金融體系的脆弱性，而歐洲一旦出現更大規模的信心危機，勢必對全球世界經濟復蘇產生“蝶振”效應。二是發達國家長期存在的大量產能利用不足和失業率居高不下，使其在繼續實行財政刺激計劃與擔心公共債務難以為繼之間進退兩難。特別是美國嚴重的財政赤字與繼續刺激經濟計劃的矛盾突出，已成為中期內世界經濟面臨的最嚴峻挑戰。①余永定：“歐洲主權債務危機和歐元的前景”，《和平與發展》，2010年第5期，第33頁。三是發達國家的低利率可能引發大量資本流入發展中國家，特別是美國重啟量化寬松貨幣政策，將改變國際資本的流動方向，推高新興市場經濟體貨幣的匯率，并加劇這些經濟體的通脹壓力，對經濟增長和減貧造成嚴重負面后果。②“對話經濟學家：復蘇繼續，荊棘載途”，《人民日報》，2010年12月27日，第23版。總之，隨著經濟復蘇步伐放緩和不平衡的持續，在經濟政策方面，不僅是發達國家與新興經濟體的政策分歧加大，發達國家之間的政策分歧也在拉大，各國在平衡國內發展議程與加強國際經濟合作方面的困難增加。特別是全球經濟再平衡過程中各種形態的貿易保護主義思潮及行動對世界經濟復蘇產生了實質性損害，從而進一步拖累了世界經濟復蘇步伐。①G20首爾峰會上美國試圖壓迫中國提高人民幣匯率，進而采取第二輪的量化寬松政策，被許多新興市場經濟體視為不負責任的貨幣貶值行為，是貿易保護主義的翻版。國際經濟和貿易體系何去何從進入一個非常關鍵的時期。

其次，大國關系加速調整，起伏前進，是當前和今后一個時期影響全球治理發展和地區局勢的另一個重要因素。

各主要力量加速各自對外戰略調整，力爭形成有利的戰略環境。美國“奧巴馬主義”的對外戰略進入了戰略重點轉移和戰略實施階段，力爭維護美國對國際事務的領導權和影響力。美國在中東和南亞以反恐為核心的戰略處于收縮期；在歐洲以穩固北約、重啟對俄關系為中心的戰略處于鞏固期；美國恢復和加強其亞太影響的戰略調整尤其引人注目，以應對中國崛起為中心的亞太戰略正處于成型期。②中國社科院美國研究所美國外交研究室：“美國對外戰略的調整及對我國的影響”，《和平與發展》，2010年第5期，第13-21頁。日本政治在2010年孕育著新的動蕩。民主黨執政后推行的“親美入亞”路線受到美國打壓，菅直人團隊對鳩山時期的外交政策作了大幅度調整，日本的外交格局再次出現“親美疏中”的失衡狀態。俄羅斯積極調整對外政策，打造世界范圍的“現代化聯盟”，試圖與歐洲國家建立“現代化伙伴關系”，與美國建立“創新合作戰略伙伴關系”，與亞太和新興市場國家建立“技術伙伴關系”。總體上俄羅斯已經走出2008年俄格沖突后被西方孤立的戰略困境，突出務實外交。③王酈久：“試析俄羅斯外交政策調整”，《現代國際關系》，2010年第12期，第30-35頁。德、法、英等歐洲大國在繼續推進歐盟一體化進程中，也日益強化對外關系中的本國利益和本國立場，在對外關系中重視多元化，對歐盟一體化進程產生復雜影響。①例如中國前駐歐盟大使丁原洪指出，2008年國際金融危機后德國經濟復蘇在歐洲最快，德國的經濟實力已經成為德在政治上、經濟上占據“歐洲老大”地位的基礎，德國外交政策也因之更有個性，在歐盟內部擁有更大的發言權，可能會重新激起歐洲的“德國問題”。丁原洪：“歐洲的‘德國問題’重起”，《和平與發展》，2010年第6期，第56-57頁。巴西、印度、南非等國積極投入全球化進程，日益呈現出新興大國從地區走向國際、實行多元化外交的新格局。特別是在2008年的國際金融危機爆發后，新興大國不同程度地加快了通過機制化合作來共同應對外部壓力、推進各自利益的步伐。“金磚國家”、②2010年12月28日，中國作為“金磚國家”合作機制的輪值主席國，與俄羅斯、巴西、印度商議后，一致商定吸收南非作為正式成員加入“金磚國家”合作機制，從而使該機制有望成為包括亞洲、歐洲、拉美、非洲主要新興市場國家的最重要合作機制。“基礎四國”、“發展中五國”等合作機制成為當前全球多邊舞臺上的重要力量。

大國關系合作與競爭的兩重性同步上升的現象日益突出。一方面，包括金融危機、核不擴散、氣候變化和能源安全等全球問題日益嚴峻，強化了主要大國之間相互依存的利益紐帶，提高了大國合作應對的緊迫感，大國合作應對各種復雜的全球挑戰已經成為各大國領導人在各種雙邊、多邊場合不斷宣示的中心思想。但另一方面，合作協調議題大多停留在口惠層面，實質性層面進展有限。與此同時，大國間圍繞地區影響力、貨幣利益、貿易優勢等重大問題展開的爭奪日益明顯，并有擴散到政治安全領域的趨勢，相互視為威脅的可能性上升。兩重性反映了大國關系中固有的規律，這不但出現在中美之間，在其他大國之間也都有程度不同的體現，反映了在國際體系行將發生改變之際，大國維護重大/核心利益的決心明顯強化，爭奪利益、鞏固和強化自身地位的態勢在上升，發展中大國的合作團結的潛力還沒有充分發揮出來，從而增加了大國相互之間的合作、互諒、讓步和維護共同利益的難度。

大國關系的調整對于國際治理機制的改革和構建產生了復雜影響。以聯合國安理會為核心的國際政治安全機制改革雖已進入談判階段，但主要大國的利益差距和立場分歧將使得談判異常艱巨。以二十國集團（G20）、國際貨幣基金組織和世界銀行為代表的國際經濟機制改革在金融危機的催生下加快了步伐。但隨著傳統大國走出危機后讓步的意愿明顯衰退，新興大國在危機期間獲得突破性機遇后進入了更加艱難的常態博弈期。國際社會也從金融和經濟議題上的“討論活躍期”進入了“協商疲勞期”。圍繞全球治理的風險、成本的分擔、利益的分享、發展空間的分配等問題，大國之間的矛盾和分歧仍非常激烈。①陳東曉：“國際安全格局的演變及中國與主要大國關系的機遇和挑戰”，《國際問題研究》，2010年第6期，第35-36頁。以G20峰會為例，在以應對危機為主題的倫敦峰會和匹茨堡峰會取得巨大成功后，隨著危機的高危期過去，G20多倫多峰會和首爾峰會上成員的利益分化、分歧增加的矛盾開始顯現，也預示G20開始從一個危機應對機制向協調世界經濟重大問題的管理機制艱苦轉型。②Colin I. Bradford and Wonhyuk Lim, Toward the Consolidation of the G20: From Crisis Committee to Global Steering Committee, Korea Development Institute and Brookings Institution, 2010, pp. 1-10.在北強南弱和美國主導地位沒有根本改變的情形下，國際經濟體系改革將經歷一個緩慢、曲折甚至反復的過程。

第三，中國因素/中國問題日益成為影響當前國際關系、國際格局最活躍、最有影響力的變量之一。改革開放頭三十年，中國大體解決了融入西方主導的國際體系的問題。隨著中國發展速度和國際影響力的大幅提升，超出外界和中國自身的預期，中國與主要大國和周邊地區之間重新定位和相互調試的矛盾又凸現出來，中國與國際社會其他成員之間圍繞身份定位、利益結構、行為準則、責、權、利關系等都提前進入新一輪調整的敏感期和摩擦期。譬如當前亞太秩序正經歷的二戰后第三次重建就主要圍繞著中國而展開，中國的戰略和政策將成為影響該地區秩序建設的關鍵因素之一。

二、中國外交新形勢下面臨的三大新挑戰

2010年也是中國新世紀20年機遇期頭十年的最后一年和新十年的承上啟下的年份。中國頭十年成功地抓住和利用了國際環境的有利態勢，為中國的發展創造了良好的外部環境。當前及今后一個時期國際局勢的總體環境仍然對中國有利。①分別參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，溫家寶總理所作《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》，以及鄭必堅：“繼續抓住和利用好我國發展的重要戰略機遇期”，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議（輔導讀本）》，人民出版社，2010年版。同時，中國外交也面臨著空前機遇和空前挑戰并存的局面，兩者互動、轉化的頻率和可能性增強，從而對我們的戰略規劃、環境塑造以及機遇創造能力提出了更高的要求。換言之，中國外交正從以往以利用機遇為主向主動創造機遇為主轉移，需要從“乘勢”向“做勢”轉變。②王在邦：“論創造性堅持韜光養晦、有所作為”，《現代國際關系（慶典特刊2010年）》，第48-53頁。

首先，中國面臨外部環境的挑戰疊加、內外矛盾相互交織的復雜局面。一是傳統問題和非傳統問題的疊加，中國不但面臨兩岸統一、領土和海洋爭奪等傳統主權問題，同時還面臨著非傳統安全問題激增甚至向中國聚焦的壓力。二是國內矛盾和國際矛盾的疊加，在面臨國際壓力的同時，國內矛盾多發而敏感，涉及各個領域，政治體制面臨改革攻堅，經濟結構需要調整轉型，社會上的貧富差距日益拉大，軍事上面臨如何保衛和拓展國家利益的問題，文化上面臨著如何確立核心價值觀，等等。上述國內矛盾又與世界經濟可能步入中長期低速增長期、全球范圍內民粹思潮涌動、民族主義上升重疊。三是我周邊環境的熱點問題和我與大國戰略關系矛盾的疊加，特別是美國從對我放軟身段求合作向強化戰略防范方向發展，戰略重點東移；我周邊重點次區域（東北亞、東南亞、南亞、中亞）的許多國家面臨國內政治、經濟和社會體制轉型以及新一輪力量組合，增加了地區的不確定性；地區熱點問題趨于活躍和某些鄰國動蕩對我周邊和諧構成重大挑戰。我周邊環境在贏得十年機遇期后可能面臨未來十年的挑戰期。因此，如何預防、削弱各種內外挑戰的疊加、積聚乃至倍增的負面效應，防止局部性的挑戰破壞整體的外部環境，將是我未來外交工作的重點之一。

其次，在新的歷史條件下，中國與世界的關系如何相互定位和相互調適的矛盾再度凸現。經過 30多年的改革開放，中國開始從融入現存國際體系的適應、學習為主的階段向改革、重塑、創制國際機制的混合階段轉變，而且隨著中國影響力的持續上升，后者的比重將不斷上升。這一過程容易在國際社會中被放大為所謂“全球問題中國化”的輿論效應，也易凸顯中國“被大國化/被強國化”后國際國內對中國責任期待大幅上升與中國實際能力及意愿之間的反差。此外，它還容易加劇中國與全球和地區戰略力量之間磨合調整的時間壓力：原先可以更加從容調試的利益關系、相互認知被提前或被壓縮，容易使關系調試因缺乏精細操作或誤判而出現矛盾的累積、動蕩。最后，隨著中國實力的快速增長，繼續堅持韜光養晦的難度也大大加大。但就其實質而言，中國在構建新一輪與外部世界和國際體系互動關系中的目標、手段，包括中國構建國際體系的核心價值和理念，將是決定中國與世界互動關系性質的關鍵。

第三，進入新十年后，中國對外戰略實施過程中將遇到的主要矛盾仍是整個國際體系重組和轉型的新要求與中國主動的對外戰略規劃能力、國際制度的建設能力、國際議題的設計能力、矛盾、危機的處理機制和政策疏導能力以及外部良好輿論環境的塑造能力之間的差距。中國外交所面臨的身份多重、參與主體多元、利益協調機制相對滯后的壓力會持續上升。因此，如何在新的歷史起點上進一步解放思想，更新意識，提高能力仍然任重道遠。目前，中國對外戰略的主動塑造意識仍然落后于我快速增長的國際影響的現實需要。一是中國面臨的外交形勢日趨復雜，越來越需要我增強制定全球戰略的意識。二是中國內部存在一定程度的樂觀主義、“示強”傾向，危機意識有所欠缺。三是中國外交仍處于被動應對居多，主動塑造不足。因此，加強培育大國乃至強國的戰略意識和國民氣度，多方位確立我大國外交戰略的緊迫性在不斷上升。

三、如何適應外部環境新變化的幾點思考

首先，要把提升中國與世界關系重新調適和相互建構過程中的國際話語權能力建設置于突出地位。在國內要加強全球化、多極化背景下中國“新興發展中國家”定位、國家利益和國際責任問題的外交理論探討，推動形成新時期我外交戰略目標、理念傳播、手段運用、機制建設等方面新的國內共識。在國際層面上則要在維護中國“發展中國家”基本定位的前提下，主動把握“國際責任”的國際話語權。在承擔“國際責任”中統籌考慮中國的外交原則、利益邊界、國際地位、能力范疇以及對具體領域問題的影響力，平衡把握“共同責任”與“區別責任”，在國際社會共同關注的議題上應積極回應國際關切，變被動應對為主動地營造有利于我的國際環境。在涉及中國根本利益的問題上應堅持原則，旗幟鮮明地捍衛主權、安全和發展權。在不涉中國直接利益的情況下，也不能置身事外，應積極提出有中國特色的解決方案，加大力度培育國內民間力量參與地區和全球問題的能力和機制建設，擴大中國的影響力，把解決國際沖突的能力作為培育強化大國意識的重要環節。

其次，多方位確立中國的大國外交戰略，當前的重點是穩定和發展中美關系，管理好中日關系，積極發展中歐關系以及我與其他新興和地區大國的關系。一是要從以往較單一的經濟外交為主轉向多元的政治、經濟、安全、人文外交的同步努力，營造好中國與主要大國總體穩定、平衡及合作的關系。二是要通過在新一輪國際秩序重構中擴大中國與主要力量之間的利益交匯面，有效管控相互之間的利益分歧和矛盾，同時大力增進中國與主要大國和有影響的地區力量在國際秩序共建方面的共享理念，推動與其他大國在全球治理過程中選擇優先領域，制訂行動計劃，逐步推動中國與主要大國之間利益共同體的建設。三是在周邊地區安全架構重構過程中，加緊與美國探討在亞太發展“包容性的安全框架”，努力破解今年以來“中美和亞太鄰國”三邊互動中與中國不利的地緣戰略態勢。總之，在實施我大國外交中應不斷突出“議題”的引領、關注合作中“權益”的互利、重視對各國政策的實際“效應”。

第三，升級地區戰略，在新一輪亞太秩序的構建中發揮強有力的塑造和引導作用。在經貿領域，中國應乘跨太平洋伙伴關系協定（TPP）規模尚小、影響有限之際，通過中國的地緣經濟優勢推動中韓自貿區的談判，通過中韓自貿區推動中日自貿區直至中日韓自貿區的實現，繼續加快10+3合作的機制建設，同時積極探索10+3與TPP之間以及與整個亞太地區經濟一體化互動的階段性目標和行動方案。在安全領域，要堅持“以非傳統促傳統”的路徑，加強和地區各國在非傳統安全領域的軍事合作來促進和相關國家的國防和防衛合作，從而提高相互之間的戰略互信水平。中國要努力把樹立“互聯互通”是“共贏互利”的共識作為加強周邊基礎設施建設的重要環節，加強與各國官方和民間的協調，使其成為地區共同的事業。在解決海洋、陸地等爭端的時候，中國要探索新的思路，有機結合中國長遠利益和國際海洋權益的一般發展態勢，把構建中國的海洋戰略與中國的發展戰略相統一。

The current international situation is marked by the accelerating evolution of the international order remarkably characterized with ad hoc and transitional features. The configuration of the international powers is continuing with the momentum of multi-polarization and equalization, though remains basically as a trilateral structure consists of the United States, EU and emerging powers with the U.S., the only superpower, arching over. The profound evolution of the international system and the growing demand of global governance are contradicted with insufficient mechanisms of international governance, leading to the primary contradiction of the present international relations. Driven by the configuration and contradiction depicted above, the present international situation presents a complex, volatile and entangling posture and the international relations suffer a range of contradictions, which reflect important shifts in respect of the configuration and trends in the era of the great evolution of the international system. China’s diplomacy is thus facing the coexistence of unprecedented opportunities and equally unprecedented challenges, both with strong frequencies and likelihood of interactions and conversions, which raises a higher requirement on us in terms of strategic planning, environment cultivation and opportunity creation.

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Features of the Current International Situation and New Challenges to China’s External Environment

CHEN Dongxiao （1）

上海國際問題研究院副院長

New Experiment of Global Governance ? Inter-embedded Issues,Interrelated Mechanisms and the Rise of Civil Society---by