中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的比較分析
——以完善中國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度為視角

□ 王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的比較分析
——以完善中國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度為視角

□ 王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

在法國(guó)，為了防止行政主體的侵害，公務(wù)員具有行政上的保護(hù)手段和司法上的保護(hù)手段；在中國(guó)，公務(wù)員只能通過(guò)申訴控告維護(hù)自己的權(quán)益。中法兩國(guó)在公務(wù)員救濟(jì)制度方面的不同緣于兩國(guó)在公務(wù)員關(guān)系理論、權(quán)利規(guī)定及行政訴訟等方面的不同。借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，完善中國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度應(yīng)該從以下三個(gè)方面著手：第一，摒棄特別權(quán)力關(guān)系理論；第二，擴(kuò)大公務(wù)員權(quán)利范圍；第三，完善公務(wù)員救濟(jì)途徑。

公務(wù)員救濟(jì)；特別權(quán)力關(guān)系；行政訴訟；公務(wù)員權(quán)利

“行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。……行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民。”［1］（p5）現(xiàn)代意義上的行政法一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制、另一方面又注重對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。在這樣一種大背景下，直接與相對(duì)人接觸的公務(wù)員往往是作為行政職權(quán)的行使者而被法律嚴(yán)格控制。而對(duì)公務(wù)員本身可能受到的侵害，現(xiàn)代行政法關(guān)注得不夠，尤其是在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)更是如此。實(shí)際上，公務(wù)員作為個(gè)體依附和從屬于行政主體，行政主體以單方面意思表示所作的任何人事行政行為對(duì)公務(wù)員都具有拘束力、確定力和執(zhí)行力，而這種人事行政行為并非都是合法、適當(dāng)?shù)摹Ｐ姓黧w的任何一項(xiàng)處理決定都可能影響甚至侵害公務(wù)員的合法權(quán)利。因此，完善公務(wù)員救濟(jì)制度就顯得至關(guān)重要。法國(guó)作為行政法的“母國(guó)”，在公務(wù)員救濟(jì)制度方面有許多成功的經(jīng)驗(yàn)。本文試圖通過(guò)對(duì)中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的比較，為完善我國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度提供一些借鑒。

一、中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度比較分析的前提性問(wèn)題

比較中法公務(wù)員救濟(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)是完善我國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度，這就決定了本文的切入點(diǎn)只能是中國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的不足，通過(guò)分析法國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度為改進(jìn)我國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度提供借鑒。要達(dá)到這樣一個(gè)目的，有兩個(gè)前提性問(wèn)題必須給予回答：第一，比較的結(jié)果能否給中國(guó)提供參考。第二，為什么選擇法國(guó)。

關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，需要考查一下比較研究的功能。“對(duì)法律的比較研究既是法學(xué)的一個(gè)分科 （比較法學(xué)），也是研究法學(xué)的一種方法。”［2］（p19）本文的“比較研究”是指研究法學(xué)的一種方法。“各國(guó)法律制度的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)雖然不同，但由于有相類(lèi)似的經(jīng)濟(jì)背景和政治體制，因而從法律的社會(huì)功能來(lái)看，各國(guó)會(huì)作出相同的法律救濟(jì)措施。”［3］（p486）美國(guó)學(xué)者茲爾辛格（R．S．Schlesinger）據(jù)此認(rèn)為，“通過(guò)功能的比較法方法，在傳統(tǒng)上認(rèn)為不可能相同的許多領(lǐng)域中存在著法律制度統(tǒng)一的可能性。”［4］（p486）因此，比較中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度得出的結(jié)論能為完善中國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度提供參考。

關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，之所以選擇法國(guó)作為比較的對(duì)象主要有兩個(gè)原因：一是法國(guó)是行政法的“母國(guó)”，“是現(xiàn)代行政法和行政法學(xué)的發(fā)源地”；［5］（p166）二是中法兩國(guó)在文化背景、行政主體組織形式等方面有很大的相似性，存在比較的空間，比如兩國(guó)都有很長(zhǎng)的中央集權(quán)歷史。

二、中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的比較分析

（一）中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度比較的范圍

中法在行政主體上有很大不同。法國(guó)承認(rèn)三種行政主體：一是國(guó)家，二是地方團(tuán)體，三是公務(wù)法人。國(guó)家和地方團(tuán)體都是以地域?yàn)榛A(chǔ)的行政主體，執(zhí)行廣泛的行政職務(wù)。除此之外，法國(guó)法律還承認(rèn)以公務(wù)為基礎(chǔ)的第三類(lèi)行政主體。某一種行政職務(wù)的執(zhí)行，因?yàn)橐笠欢ǖ莫?dú)立性，法律把它從國(guó)家或地方團(tuán)體的一般行政組織中分離出來(lái)，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施這種公務(wù)，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。這個(gè)具有法律人格，以實(shí)施公務(wù)為基礎(chǔ)的行政主體，被稱(chēng)為公務(wù)法人。［6］（p87－88）國(guó)家與中國(guó)的中央行政機(jī)關(guān)相類(lèi)似，地方團(tuán)體與中國(guó)的地方行政機(jī)關(guān)相類(lèi)似。在中國(guó)沒(méi)有可以與公務(wù)法人相對(duì)應(yīng)的主體。

公務(wù)員是行政主體中具體行使行政職權(quán)的人員，中法兩國(guó)在公務(wù)員的分類(lèi)上也存在著明顯差別。在法國(guó)，公務(wù)員分為業(yè)務(wù)類(lèi)和政務(wù)類(lèi)。業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員是不具有政治性、不隨政黨共進(jìn)退、長(zhǎng)期任職的公務(wù)員；政務(wù)類(lèi)公務(wù)員是具有政治性、隨政黨共進(jìn)退的高級(jí)人員。政務(wù)類(lèi)公務(wù)員由于具有政治性，不受一般公務(wù)員法的保障。比如：省長(zhǎng)不能參加工會(huì)，不能罷工。對(duì)省長(zhǎng)的紀(jì)律處分，除必須交閱檔案材料，允許提出答辯外，不受一般公務(wù)員同樣的保障。［7］（p137）《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）規(guī)定，法律對(duì)公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。并且就高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理也有一系列的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)范。我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)成員與法國(guó)的政務(wù)類(lèi)公務(wù)員相類(lèi)似，由于兩國(guó)的政治制度明顯不同，就公務(wù)員的救濟(jì)制度而言，二者不具有可比性。法國(guó)的業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員與中國(guó)的非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員都從事具體業(yè)務(wù)工作，長(zhǎng)期任職，二者具有相似性和可比性。

從以上分析可以看出，在行政主體層面，法國(guó)的國(guó)家和地方團(tuán)體與中國(guó)的中央行政機(jī)關(guān)及地方行政機(jī)關(guān)有可比性；在公務(wù)員層面，法國(guó)的業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員與中國(guó)的非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員具有可比性。因此，本文有關(guān)中法公務(wù)員救濟(jì)制度比較的范圍就是法國(guó)國(guó)家及地方團(tuán)體中業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員與中國(guó)中央及地方行政機(jī)關(guān)中的非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員。

（二）中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的具體比較

在法國(guó)，為了防止行政主體的侵害，公務(wù)員具有行政上的保護(hù)手段和司法上的保護(hù)手段：

第一，行政上的保護(hù)手段。一是向行政機(jī)關(guān)申訴。即向擁有紀(jì)律懲戒權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴。行政機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際情況做出三種不同決定：撤銷(xiāo)紀(jì)律處分，維持原處分決定，修改處分決定。二是向公職最高委員會(huì)申訴。當(dāng)公務(wù)員對(duì)主管機(jī)關(guān)做出的除警告、訓(xùn)誡或從晉升表除名外的其他處分決定不服時(shí)，可在接到通知之日起的一個(gè)月內(nèi)向公職最高委員會(huì)提出申訴。由公職最高委員會(huì)最后提出意見(jiàn)、建議或者維持或者取消或者修改紀(jì)律處分。公職最高委員會(huì)的意見(jiàn)是咨詢(xún)性的，不具法律上的約束力。

第二，司法上的保護(hù)手段。受處分的公務(wù)員對(duì)處分不服，可向行政法院或行政法庭提起訴訟。行政法院或行政法庭受理后應(yīng)對(duì)下列問(wèn)題進(jìn)行審查：做出處分的機(jī)關(guān)是否依法擁有紀(jì)律懲戒權(quán)，是否遵守了有關(guān)處分形式和目的的規(guī)則，處分的程序是否合法，是否有濫用權(quán)力的現(xiàn)象，懲戒手段是否為法律文件所規(guī)定，提出的事實(shí)是否構(gòu)成違紀(jì)錯(cuò)誤，這些事實(shí)是否存在，處分是否明顯地與錯(cuò)誤不相稱(chēng)等。對(duì)于法院的判決，主管機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。當(dāng)法院發(fā)現(xiàn)有不合法之處時(shí)可宣布撤銷(xiāo)處分。紀(jì)律處分被撤銷(xiāo)后，公務(wù)員應(yīng)恢復(fù)受處分以前在行政機(jī)關(guān)的地位。如出現(xiàn)不執(zhí)行恢復(fù)權(quán)利的職位判決的情況，法院可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)出強(qiáng)制執(zhí)行的命令。公務(wù)員因紀(jì)律處分受到的損害可向行政機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求，精神損失也可要求賠償。［8］

在中國(guó)，申訴控告制度是保障公務(wù)員的權(quán)利不受侵犯，監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)依法行政的重要舉措，也是公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的基本途徑。申述控告制度具體包括復(fù)核、申訴、控告等內(nèi)容。我國(guó)《公務(wù)員法》、《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》及《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)初步確立了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，對(duì)公務(wù)員保障請(qǐng)求權(quán)的內(nèi)容做了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，大致可以分為以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)涉及本人的人事處理決定不服的申訴。公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定不服的，可向原作出處理決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，或者向同級(jí)人民政府人事部門(mén)提出申訴。其中對(duì)行政處分決定不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。公務(wù)員可就此類(lèi)事項(xiàng)提出申訴，受理機(jī)關(guān)調(diào)查后作出裁決；公務(wù)員如若仍不服的，可向上一級(jí)機(jī)關(guān)再申訴，申訴機(jī)關(guān)的裁決即為最終裁決，但不能提起行政訴訟。

第二，對(duì)侵權(quán)行為的控告。公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的行為，可向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告。

第三，申請(qǐng)仲裁。聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議的，可以自爭(zhēng)議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當(dāng)事人不履行的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。

由于中法兩國(guó)的公務(wù)員制度都是在現(xiàn)代公務(wù)員制度大背景下建立和發(fā)展起來(lái)的，因此，二者具有一些共同之處。比如：兩國(guó)都規(guī)定了行政救濟(jì)優(yōu)先的原則，都對(duì)公務(wù)員救濟(jì)規(guī)定了不同于一般相對(duì)人的制度。但是，由于兩國(guó)的國(guó)情不同，二者的區(qū)別也很明顯。從制度層面來(lái)看，中法公務(wù)員救濟(jì)制度之間最大的不同表現(xiàn)在對(duì)司法權(quán)介入的態(tài)度上。在法國(guó)，公務(wù)員可以向行政法院或行政法庭提起訴訟；而在中國(guó)，公務(wù)員不能尋求司法救濟(jì)途徑。另外，就行政救濟(jì)途徑而言，法國(guó)也表現(xiàn)了明顯的司法化傾向，允許公務(wù)員向公職最高委員會(huì)申述，而中國(guó)只能向原處理機(jī)關(guān)、人事部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及上級(jí)主管部門(mén)等帶有明顯行政性的部門(mén)申述。當(dāng)然，中國(guó)在公務(wù)員法中由于引入了聘任制公務(wù)員這一新的公務(wù)員進(jìn)入方式，相應(yīng)地也規(guī)定了聘任制公務(wù)員申請(qǐng)仲裁的權(quán)利，這可以說(shuō)是中國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度向司法化發(fā)展的一個(gè)信號(hào)。

三、中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度區(qū)別的深層考查

“比較研究不是簡(jiǎn)單地分析和考察研究對(duì)象的意義和作用，指出它們的相同和不同，還必須說(shuō)明它們的理由、運(yùn)行的環(huán)境和產(chǎn)生的影響。”［9］（p22）就中法公務(wù)員救濟(jì)制度的不同來(lái)講，在制度層面的區(qū)別是必要的，但并不是全部。要借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度，就必須深入到中法公務(wù)員救濟(jì)制度各自形成的具體環(huán)境中去考查。

公務(wù)員救濟(jì)制度所要救濟(jì)的其實(shí)是公務(wù)員的權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容的不同也就決定了公務(wù)員救濟(jì)制度的不同。考查兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的區(qū)別需要從考查兩國(guó)有關(guān)公務(wù)員權(quán)利的不同入手。在法國(guó)，公務(wù)員的權(quán)利可以概括為兩個(gè)方面：一是公務(wù)員的物質(zhì)利益，包括任職時(shí)的薪俸、社會(huì)保障津貼和各種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以及退休后的退休金；二是公務(wù)員和其他公民一樣享有憲法上規(guī)定的各種自由，包括意見(jiàn)自由、結(jié)社自由和罷工自由。當(dāng)然，為了不妨礙公務(wù)的執(zhí)行起見(jiàn)，公務(wù)員在行使各種自由的時(shí)候，按其職位的高低和公務(wù)的性質(zhì)不同而受到不同程度的限制。［10］（p267－282）在中國(guó)，根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，公務(wù)員享有下列權(quán)利：獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇；參加培訓(xùn)；對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)提出批評(píng)和建議；提出申述和控告；申請(qǐng)辭職；法律規(guī)定的其他權(quán)利。從權(quán)利享有的范圍來(lái)看，兩國(guó)都規(guī)定了公務(wù)員履行職務(wù)所必須的一些權(quán)利。但法國(guó)公務(wù)員享有的權(quán)利明顯多于中國(guó)公務(wù)員，這種享有權(quán)利的不同，決定了對(duì)兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度規(guī)定的不同。

享有權(quán)利的不同決定了中法公務(wù)員救濟(jì)制度的不同。原因在于兩國(guó)對(duì)公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)關(guān)系認(rèn)識(shí)的不同，即有關(guān)公務(wù)員關(guān)系的基礎(chǔ)理論不同。公務(wù)員與其服務(wù)主體——國(guó)家或地方自治團(tuán)體之間之法律關(guān)系，簡(jiǎn)稱(chēng)為公務(wù)員關(guān)系。公務(wù)員關(guān)系向來(lái)被視為典型之所謂特別權(quán)力關(guān)系，以示有別于人民與國(guó)家或地方自治團(tuán)體間之一般權(quán)力關(guān)系。［11］（p142－143）所謂特別權(quán)力關(guān)系，是指根據(jù)特別的法律原因，以公法上的特別目的為界限，一方能夠支配他方，他方也應(yīng)服從這種支配關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系適用于四類(lèi)情況：公法上的勤務(wù)關(guān)系，營(yíng)造物的利用關(guān)系，公共社團(tuán)的關(guān)系特別監(jiān)督關(guān)系等。［12］其中，公法上的勤務(wù)關(guān)系就是本文討論的公務(wù)員關(guān)系。這種特別權(quán)力關(guān)系具有以下法律特征：一是相對(duì)人義務(wù)的不確定性，二是適用特別規(guī)則，三是不得提起行政復(fù)議或行政訴訟及請(qǐng)求國(guó)家賠償。中國(guó)沒(méi)有明確提出特別權(quán)力關(guān)系理論，但在一般著作中都將公務(wù)員關(guān)系視為受法律特殊保障的法律關(guān)系。比如：有人認(rèn)為，“如果公民經(jīng)法定程序成為公務(wù)員，擔(dān)任國(guó)家的職務(wù)，那么，在他以一般公民資格和國(guó)家之間形成的基本法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，又產(chǎn)生一種新的、特殊的法律關(guān)系，即公務(wù)員法律關(guān)系，或者稱(chēng)職務(wù)關(guān)系。”［13］（p84）還有人認(rèn)為，“公務(wù)員職務(wù)關(guān)系是在公民與國(guó)家基本法律關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生的另一種特殊的法律關(guān)系。”［14］（p118）基于這種特殊法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)，將公務(wù)員關(guān)系稱(chēng)之為內(nèi)部行政關(guān)系。區(qū)分內(nèi)部與外部行政法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)在于：對(duì)內(nèi)部行政法律關(guān)系進(jìn)行特別管理，如在法律規(guī)范、行為方式、救濟(jì)途徑等方面作出特別規(guī)定，以有限保障公務(wù)員的合法權(quán)益，但救濟(jì)制度極不健全。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)行政處分或者其他人事處理決定不服不能提起行政復(fù)議。尤其是根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的任免、獎(jiǎng)懲等決定，不得提起行政訴訟，人民法院對(duì)該類(lèi)案件不予受理。起草該法的主要負(fù)責(zé)人顧昂然的解釋是，“世界上一些國(guó)家把此稱(chēng)為‘特別權(quán)力關(guān)系’，由政府人事、監(jiān)察等部門(mén)管為好。”［15］（p89）特別權(quán)力關(guān)系理論發(fā)源地在德國(guó)，作為大陸法系的另一個(gè)重要國(guó)家——法國(guó)，卻并不存在這一理論。在法國(guó)，關(guān)于公務(wù)員關(guān)系存在著權(quán)力原則。這一原則要求下級(jí)公務(wù)員必須服從上級(jí)公務(wù)員，全部公務(wù)員服從政府的領(lǐng)導(dǎo)。20世紀(jì)以來(lái)，受資產(chǎn)階級(jí)民主思想和工會(huì)作用加強(qiáng)的影響，傳統(tǒng)的權(quán)力原則受到一些限制，但并未消失，有限制的權(quán)力原則是當(dāng)代法國(guó)公務(wù)員制度的特點(diǎn)。［16］（p238）有限制的權(quán)力原則的最大特點(diǎn)就是將行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員作為平等主體來(lái)看待，除非為了公共利益，公務(wù)員的公民權(quán)利不受侵犯，如果公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)在撤職、強(qiáng)制退休、降級(jí)、調(diào)職、減俸、申誡等方面的處分不服，可以向行政法院提起越權(quán)訴訟。正是這種對(duì)公務(wù)員關(guān)系基本理論認(rèn)識(shí)的不同，決定了中法兩國(guó)對(duì)公務(wù)員權(quán)利規(guī)定的不同，進(jìn)而決定了中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的不同。

除了以上兩個(gè)方面的差別外，行政訴訟的發(fā)展程度不同，也深刻影響了兩國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度。行政訴訟的成熟程度反映了一國(guó)行政法治乃至法治的成熟程度。獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)是法國(guó)行政法的顯著特點(diǎn)。法國(guó)行政法院中的法官具有行政和法律兩方面的知識(shí)，在行政訴訟的判決中，創(chuàng)造一些法律規(guī)則，一方面能夠適應(yīng)行政上的需要，另一方面能夠保障公民的權(quán)利和利益，對(duì)法國(guó)法律作出了重大貢獻(xiàn)。法國(guó)行政法上的重要原則幾乎都由行政法院判例產(chǎn)生，行政法院由此取得了受尊敬的地位。［17］（p557）在我國(guó)，行政訴訟制度初創(chuàng)于20世紀(jì)80年代，行政法庭屬于人民法院的一個(gè)組成部分，受到人民法院地位不獨(dú)立的影響，行政法庭也無(wú)法擺脫行政權(quán)的干涉。自《行政訴訟法》頒布以來(lái)，我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中一直都存在著“三多、三少”的問(wèn)題，即：行政爭(zhēng)議多，起訴到法院的少；非訴案件多，訴訟案件少；非正常撤訴的多，法院判決的少。［18］（p51）從以上分析可以看出，行政訴訟在中法兩國(guó)的地位是不一樣的，這也深刻反映了兩國(guó)行政法治發(fā)展水平的不同，也為中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的不同提供了一個(gè)注腳。

四、完善中國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的幾點(diǎn)思考

比較中法兩國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的不同，目的是從法國(guó)的制度中吸取有利于完善中國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的有益經(jīng)驗(yàn)。但是，法國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度是建立和完善于法國(guó)具體的國(guó)情中的，簡(jiǎn)單地拿到中國(guó)肯定會(huì)“水土不服”。因此，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，借鑒法國(guó)的實(shí)踐，完善中國(guó)的公務(wù)于救濟(jì)制度可以從以下三方面做出努力：

第一，擯棄特別權(quán)力關(guān)系理論。傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論將公務(wù)員關(guān)系定位為“力”的關(guān)系，而非“法”的關(guān)系，排除法律保留原則的適用，使規(guī)范此等事項(xiàng)的權(quán)限保留在行政部門(mén)。二戰(zhàn)后，隨著自由民主理念的傳播，德國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)這一理論進(jìn)行了修正，表現(xiàn)為：特別權(quán)力關(guān)系范圍縮小；涉及基本權(quán)利限制者，亦應(yīng)有法律之依據(jù)；許可提起行政爭(zhēng)訟。［19］（p146－147）在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)出現(xiàn)了以“特別法律關(guān)系”代替特別權(quán)力關(guān)系，作為公務(wù)員關(guān)系之法理基礎(chǔ)的主張。［20］（p155）我國(guó)在憲法中寫(xiě)入了“尊重和保障人權(quán)”的內(nèi)容，公務(wù)員的權(quán)利當(dāng)然也在保護(hù)之列。這一切都表明，改變傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理念成為了必然趨勢(shì)。因此，要完善中國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度，也需要從觀念層面徹底清除特別權(quán)力關(guān)系理論的影響。

第二，擴(kuò)大公務(wù)員權(quán)利范圍。中國(guó)公務(wù)員的權(quán)利狀況與法國(guó)相比，范圍較小，保護(hù)不到位。權(quán)利是公務(wù)員救濟(jì)制度的基礎(chǔ)，只有完善的且符合中國(guó)國(guó)情的權(quán)利體系建立起來(lái)了，公務(wù)員救濟(jì)制度的完善才能做到有的放矢。因此，維護(hù)自身利益的權(quán)利是應(yīng)該受到保護(hù)的。

第三，完善公務(wù)員救濟(jì)途徑。擴(kuò)大公務(wù)員的權(quán)利范圍只是為完善公務(wù)員救濟(jì)制度提供了基礎(chǔ)，而要真正使這些權(quán)利落到實(shí)處，還應(yīng)該有相應(yīng)的制度保障來(lái)保證這些權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。一方面，在改革行政復(fù)議制度的時(shí)候，把對(duì)公務(wù)員的救濟(jì)納入行政復(fù)議的范圍；另一方面，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，摒棄內(nèi)部與外部行政行為的區(qū)別，把所有行政爭(zhēng)議都納入行政訴訟受案范圍。同時(shí)，改革國(guó)家賠償制度，擴(kuò)大公務(wù)員受侵害的賠償范圍。

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［3］［4］［5］何勤華．西方法學(xué)史 （第二版）［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000．

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（責(zé)任編輯：高 靜）

France and China Comparative Analysis of Civil Relief System——On the Perspective of Improving China＇s Civil Relief System

Wang Fangdong

In France，the administrative body in order to prevent violations of the civil service protection with administrative means and judicial means of protection；in China， the civil service only through the complaint，to protect their interests．The difference between France and China in the civil service system is due to the difference of Civil relations theory，regulations and administrative litigation rights between the two countries．Learn from the experience of France，combined with China＇s specific national conditions，improve China＇s civil relief system should be from the following three aspects：first，to abandon the theory of power relations in particular；second，to expand the scope of civil rights；third，improved civil remedies．

civil relief；special power relationship；administrative proceedings

D922．11

A

1007－8207（2011）11－0092－04

2011－09－20

王方東 （1955—），男，吉林遼源人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣补芾怼⒐珓?wù)員制度。