我國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查制度的幾個(gè)問題

□ 郝福

人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作，從上世紀(jì)80年代開始，經(jīng)過各級(jí)人大常委會(huì)20多年的探索完善，至2006年8月監(jiān)督法出臺(tái)，成為中國(guó)特色監(jiān)督制度的重要組成部分，為保障憲法和法律、法規(guī)的正確實(shí)施，提高監(jiān)督實(shí)效，推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家發(fā)揮越來越重要的作用。但在近年來的實(shí)踐工作中，也發(fā)現(xiàn)一些問題和困難，需要引起足夠重視。

一是法律規(guī)定方面存在的問題，表現(xiàn)為對(duì)執(zhí)法檢查范圍的規(guī)定不全面，沒有更好地體現(xiàn)依法治國(guó)的本質(zhì)和人大工作的特點(diǎn)和要求

監(jiān)督法第四章第二十二條是唯一一條涉及執(zhí)法檢查范圍的法律條文：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。”這樣的表述顯然是片面的、不完整的，這些問題只是社會(huì)生活中的一部分問題。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)。實(shí)行依法治國(guó)，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，同樣也是黨和國(guó)家的重要工作。我國(guó)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，保障憲法和法律的實(shí)施是各級(jí)人大常委會(huì)的最主要職責(zé)之一，保證憲法和每一部法律、法規(guī)都得到有效的實(shí)施，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家才能實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法檢查的范圍除憲法因所具有的特殊性質(zhì)以外，應(yīng)該是所有有效的法律、法規(guī)，而不應(yīng)該有所限制。一定時(shí)期內(nèi)黨和國(guó)家的中心工作是相對(duì)穩(wěn)定的，有關(guān)人民群眾的切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題也是很難完全解決的。如果執(zhí)法檢查的法律、法規(guī)的范圍僅僅局限于這些方面，那么，其他一些法律、法規(guī)的執(zhí)行就會(huì)失去一種有效的監(jiān)督，甚至長(zhǎng)時(shí)間得不到貫徹實(shí)施，形成法律的死角，出現(xiàn)法律體系內(nèi)的不平衡、不協(xié)調(diào)。法律面前人人平等，首先是法律實(shí)施要平等，人大不去監(jiān)督，法律實(shí)施就可能出現(xiàn)問題，執(zhí)法機(jī)關(guān)和人民群眾的法制意識(shí)也會(huì)削弱，依法治國(guó)的進(jìn)程就會(huì)受到影響。

二是在具體執(zhí)法檢查過程中存在計(jì)劃性差、協(xié)調(diào)性不夠的問題，執(zhí)法檢查不同程度地存在“散、亂”現(xiàn)象

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，全國(guó)和地方各級(jí)人大常委會(huì)都要進(jìn)行執(zhí)法檢查工作，目前我國(guó)可以開展執(zhí)法檢查的單位有：國(guó)家級(jí)1個(gè)，省級(jí)34個(gè)，地級(jí)333個(gè)，縣級(jí)2862個(gè)，總計(jì)3230個(gè)。如果每年按各單位進(jìn)行5部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作，全國(guó)將進(jìn)行1.6萬多次執(zhí)法檢查。各自為政，四級(jí)人大常委會(huì)3000多個(gè)單位開展1.6萬多次性質(zhì)相同的工作，就會(huì)不可避免地出現(xiàn)計(jì)劃性差，協(xié)調(diào)性不夠的問題。表現(xiàn)為：局部的有計(jì)劃性和整體的無計(jì)劃性；上級(jí)的計(jì)劃性較強(qiáng)，下級(jí)的計(jì)劃性較差；一定時(shí)期內(nèi)（一屆）有計(jì)劃性和較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的無計(jì)劃性。單獨(dú)地看國(guó)家、某一省、市、縣區(qū)的執(zhí)法檢查工作，計(jì)劃性很強(qiáng)，但如果綜合全國(guó)所有的省、全省所有的市、全市所有的縣區(qū)的執(zhí)法檢查工作，就會(huì)發(fā)現(xiàn)有的地方的執(zhí)法檢查工作安排較多，有的地方較少，有的地方（有地方立法權(quán)的）對(duì)地方性法規(guī)也進(jìn)行執(zhí)法檢查，有的地方（沒有地方立法權(quán)的）很少甚至從不對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查。同一類地區(qū)，因執(zhí)法檢查的重點(diǎn)不同，執(zhí)法檢查工作也差別很大；只有上級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)才能分組到所轄區(qū)域進(jìn)行檢查。因此，愈往上級(jí)所受影響愈小，執(zhí)法檢查工作能夠按照計(jì)劃安排進(jìn)行，愈到下級(jí)所受影響愈大，往往因配合上級(jí)執(zhí)法檢查的工作而被迫調(diào)整自己的執(zhí)法檢查計(jì)劃。下級(jí)既要按計(jì)劃開展自己的執(zhí)法檢查工作，又要接受委托進(jìn)行執(zhí)法檢查或接待上級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查工作，一些縣區(qū)人大常委會(huì)安排的執(zhí)法檢查項(xiàng)目，市、省甚至全國(guó)人大常委會(huì)都要來檢查，基層負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，窮于應(yīng)付。盡管受委托檢查只要求向上級(jí)書面報(bào)告執(zhí)法檢查情況，接待執(zhí)法檢查只需相關(guān)部門匯報(bào)、配合檢查，即便如此對(duì)下級(jí)的執(zhí)法檢查工作也有很大影響；一屆人大常委會(huì)任期內(nèi)安排執(zhí)法檢查計(jì)劃時(shí)，還較多考慮本屆人大常委會(huì)是否進(jìn)行過某部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查，換屆后，特別是主任會(huì)議組成人員調(diào)整較大時(shí)，就很少參考過去的執(zhí)法檢查工作。相隔時(shí)間不長(zhǎng)，就會(huì)又安排對(duì)某部法律、法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查，這種情況在地方人大常委會(huì)比較普遍。

三是執(zhí)法檢查報(bào)告的作用發(fā)揮不夠，社會(huì)影響小，利用率低

執(zhí)法檢查的主要成果之一就是形成人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告，包括審議意見和政府“兩院”的辦理答復(fù)報(bào)告。每次執(zhí)法檢查都要求如此，每年全國(guó)僅各級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告就有1.6萬多份，如果再包括審議意見、辦理答復(fù)報(bào)告和執(zhí)法檢查時(shí)的其他輔助材料，數(shù)字相當(dāng)驚人。執(zhí)法檢查報(bào)告和辦理答復(fù)報(bào)告，基本反映了法律、法規(guī)在本地區(qū)的貫徹實(shí)施情況，同時(shí)也客觀地反映了人大監(jiān)督水平和民主法制建設(shè)狀況。遺憾的是這些報(bào)告沒有被很好地利用。首先是本級(jí)人大常委會(huì)自身利用不夠。對(duì)同一部法律、法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，很少先去了解上次執(zhí)法檢查時(shí)存在的問題，提出的意見和辦理情況，哪些問題已經(jīng)解決，哪些問題還沒有解決，是什么原因造成的，僅僅為工作而檢查。其次是上下級(jí)人大常委會(huì)之間的利用不夠。上級(jí)到下級(jí)進(jìn)行執(zhí)法檢查的時(shí)候，并不參考下級(jí)近年來進(jìn)行過的該部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。下級(jí)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，也很少先了解上級(jí)對(duì)該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。再次是社會(huì)各界特別是理論界的利用更不夠。法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施問題是我國(guó)依法治國(guó)的首要問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重中之重，從一定意義上講，是依法治國(guó)的核心工作，現(xiàn)實(shí)生活中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題在一些地方還很嚴(yán)重，執(zhí)法差、監(jiān)督弱是普遍現(xiàn)象。這顯然已經(jīng)不是一般的人大工作存在的問題，而是一個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)問題。如何從理論高度認(rèn)識(shí)我國(guó)這種特殊的社會(huì)現(xiàn)象，從社會(huì)發(fā)展的其他方面，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等方面，從機(jī)制、體制方面來分析探討解決這些難題，是全社會(huì)應(yīng)該關(guān)注的一個(gè)重大理論問題。在這一研究領(lǐng)域，執(zhí)法檢查報(bào)告和辦理答復(fù)情況報(bào)告就是最直接、最現(xiàn)實(shí)、最具體、最基本的參考資料，現(xiàn)在還沒有引起研究者足夠的重視。

根據(jù)上述問題，特提出如下建議：

一是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)ΡO(jiān)督法第二十二條進(jìn)行修改

這一條的表述要包括以下三層意思：一是范圍，應(yīng)該包括有效的法律、法規(guī)；二是重點(diǎn)，這一句仍可采用原來的表述；三是突出重點(diǎn)，兼顧一般，有計(jì)劃地安排執(zhí)法檢查工作。整條修改為：執(zhí)法檢查的范圍是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查時(shí)，應(yīng)兼顧一般法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作。這樣規(guī)定既符合憲法精神，也和其他法律關(guān)于人大常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定相一致，同時(shí)更加符合人大工作實(shí)際。

二是加強(qiáng)執(zhí)法檢查工作的計(jì)劃性，擴(kuò)大委托檢查制度

要在堅(jiān)持各級(jí)人大常委會(huì)依法行使職權(quán)的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)我國(guó)是單一制國(guó)家的特點(diǎn)。各級(jí)人大常委會(huì)都應(yīng)保證憲法和法律、法規(guī)在本行政區(qū)域的貫徹實(shí)施，維護(hù)法律、法規(guī)的權(quán)威和國(guó)家法制的統(tǒng)一，都有權(quán)利和義務(wù)了解所轄地區(qū)的執(zhí)法檢查情況。因此，建議嘗試建立有計(jì)劃的執(zhí)法檢查工作，第一，國(guó)家和省級(jí)人大常委會(huì)每年都應(yīng)制訂執(zhí)法檢查工作的指導(dǎo)性意見，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的計(jì)劃性。一些法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查應(yīng)該有計(jì)劃地開展，同時(shí)也給下級(jí)執(zhí)法檢查工作留有一定空間。第二，還應(yīng)根據(jù)不同的法律、法規(guī)和不同地區(qū)的貫徹實(shí)施情況擴(kuò)大委托檢查的范圍。全國(guó)、省級(jí)人大常委會(huì)可委托市級(jí)、縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查，市級(jí)人大常委會(huì)也可委托縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查工作。委托執(zhí)法檢查的好處是下級(jí)人大常委會(huì)在接受委托檢查的同時(shí)也可組織進(jìn)行本級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查工作，這樣做就會(huì)減少執(zhí)法檢查的次數(shù)，減輕地方的負(fù)擔(dān)。第三，上級(jí)人大常委會(huì)每年制訂執(zhí)法檢查計(jì)劃時(shí)，應(yīng)同時(shí)確定委托地區(qū)，便于下級(jí)人大常委會(huì)安排自己的執(zhí)法檢查計(jì)劃。

三是健全執(zhí)法檢查工作存檔制度，建立執(zhí)法檢查評(píng)估報(bào)告制度，加強(qiáng)全社會(huì)執(zhí)法檢查理論研究工作

1.各級(jí)人大常委會(huì)要建立執(zhí)法檢查檔案制度，有條件的地方要利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳媒建立執(zhí)法檢查檔案庫。上級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)有計(jì)劃、有重點(diǎn)地收集下級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告和辦理答復(fù)報(bào)告，全國(guó)人大常委會(huì)不但要收集省級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告和辦理答復(fù)報(bào)告，也要收集市、縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告和辦理答復(fù)報(bào)告。省級(jí)人大常委會(huì)也應(yīng)收集市、縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告和辦理答復(fù)報(bào)告。市級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)收集縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查情況報(bào)告和辦理答復(fù)報(bào)告。這樣做一方面是加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)執(zhí)法檢查工作情況的了解，另一方面也會(huì)促進(jìn)下級(jí)執(zhí)法檢查工作的改進(jìn)。同樣下級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)收集上級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告和辦理答復(fù)報(bào)告。

2.開展執(zhí)法檢查工作時(shí)，除要進(jìn)行必要的學(xué)習(xí)外，最基本的一項(xiàng)工作就是要了解以前對(duì)該項(xiàng)法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，不但要了解本級(jí)人大常委會(huì)以前對(duì)該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，也要了解上級(jí)或者下級(jí)人大常委會(huì)對(duì)該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。全國(guó)人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查時(shí)，除要了解各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，也要有重點(diǎn)地了解有關(guān)市級(jí)甚至縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)對(duì)該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。地方人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查時(shí)，也要了解上級(jí)人大常委會(huì)直至全國(guó)人大常委會(huì)以前對(duì)該法律的執(zhí)法檢查情況。

3.嘗試建立全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作評(píng)估報(bào)告制度。5年要有一個(gè)評(píng)估報(bào)告，反映一定時(shí)期國(guó)家憲法和法律、法規(guī)貫徹實(shí)施的基本狀況和真實(shí)水平，重點(diǎn)是人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，政府“兩院”依法行政、公正司法存在的問題和解決辦法。

4.在全社會(huì)大力宣傳執(zhí)法檢查工作的性質(zhì)、作用和意義，加強(qiáng)執(zhí)法檢查工作的理論研究，鼓勵(lì)社會(huì)各界特別是理論界參與研究，重視人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告和政府“兩院”辦理答復(fù)報(bào)告的價(jià)值，從不同角度研究解決執(zhí)法檢查工作中存在的實(shí)際問題。