城市低保制度運行中存在的問題及對策

吳彬

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

城市低保制度運行中存在的問題及對策

吳彬

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

自1993年創立以來，我國城市低保制度不斷發展完善，取得了較大成果，但在其運行過程中仍存在一些問題，如申請對象資格審核難，保障資金來源單一，監督機制不健全，缺乏與就業保障制度的銜接等。為解決以上問題，要健全資格審核機制，拓寬資金籌集渠道，完善監督機制，加強促進就業的功能。

城市居民；最低生活保障制度；運行；問題；對策

一、城市低保制度運行的現狀

自1993年上海創立城市居民最低生活保障制度 （以下簡稱城市低保制度）以來，該制度在我國得到迅速發展。根據 《2009年民政事業發展統計報告》數據，2009年底，全國共有1141.1萬戶、2345.6萬城市低保對象。其中：在職人員79萬人，占總人數的3.4%；靈活就業人員432.2萬人，占總人數的18.4%；老年人333.5萬人，占總人數的14.2%；登記失業人員 510.2萬人，占總人數的21.8%；未登記失業人員410.9萬人，占總人數的17.5%；在校生369.1萬人，占總人數的15.7%；其他未成年人210.7萬人，占總人數的9.0%。

2009年，全國各級財政共支出城市低保資金482.1億元，比上年增長22.5%，其中中央財政補助資金為359.1億元，占全部支出資金的74.5%。2009年全國城市低保平均標準為227.75元，比上年提高10.9%；全國城市低保月人均保障水平為172元，比上年提高19.7%。

以上數據表明，經過十幾年的發展，我國城市低保制度已形成了較為完備的制度體系，作為社會保障體系中的“最后一道安全網”，它在保護城市弱勢群體、解決貧困問題以及維護社會公平和穩定等方面發揮了重要作用。

二、城市低保制度運行中存在的問題

（一）申請對象資格審核難

從經濟條件認定看，對低保申請對象的審核，最重要的是家庭財產調查，該調查包括三項內容：一是該戶是否有擁有價值超過3000元以上的非生活必需的高檔消費品；二是金銀首飾折合現金和有價證券、銀行存款、現金累計是否達到1200元以上；三是日常生活消費是否明顯高于本市居民基本生活水平。調查方式主要包括入戶調查、鄰里訪問以及信函索證三種。顯然這一規定過于籠統，不僅未對“非生活必需的高檔消費品”和“明顯高于本市居民基本生活消費水平的消費”這兩個概念做詳細界定，而且未具體設定實物財產的價值折算標準，致使該調查缺乏可操作性。

從身份認定上看，《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）第二條是規定 “持有非農業戶口的城市居民”，即只要審核申請對象所持有的戶口是否是非農業戶口。該規定給低保資格審核帶來了兩方面的困難：一方面，隨著我國戶籍制度改革的推進，很多地方已經逐步取消了農業和非農業戶口的劃分，在這些地方，很難從居民的戶口來分辨其是農村居民還是城市居民；另一方面，由于我國城鄉人口流動加快，戶口情況比較復雜，人戶分離現象比較嚴重，而低保工作者必須走訪申請人的家庭以了解其具體生活情況，若申請者人戶分離較遠，則不利于低保資格審核工作的正常開展。

從家庭成員認定上看，《條例》第二條規定必須是“共同生活的家庭成員”，一般認為應以戶口登記為準。但實際生活中的情況千差萬別，有的是同一戶口的家庭成員并不共同生活，比如外出打工、上學人員等；有的是非同一戶口但共同生活的家庭成員，如未遷戶口的夫妻、將孩子戶口掛靠在別人家、農業戶口與非農業戶口混居等；還有的是非同一戶口、不共同生活，卻屬于家庭成員，如外地讀書、服兵役和服刑人員等。［1］這些情況都給家庭成員審核帶來了較大困難。

（二）保障資金來源單一

《條例》第五條規定：“城市最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。”這一規定雖然明確了低保資金的來源，但同時也造成低保資金來源單一、對政府財政投入依賴性過強的問題。2009年的城市低保財政支出中，中央財政約占75%，這部分資金是完全有保證的，但另外約25%的籌資額給許多地方政府帶來了較大的財政負擔，尤其在財政狀況較差的欠發達地區，這些地區往往貧困人口較多、對低保資金需求較大，而地方政府通常難以滿足低保運行的資金需求，資金不足嚴重阻礙了當地低保工作的順利開展。

（三）監督機制不健全

我國低保制度實行動態管理，即當家庭收入低于當地最低生活保障線時，將其納入低保，提供相應待遇；當家庭收入發生變化時，相應調整補貼額；當家庭收入高于當地最低生活保障線時，令其退出低保。在認定收入狀況時，主要采取由申請人出示收入證明、民政工作人員入戶調查和向鄰居取證等方式。實際工作中常常會出現低保對象瞞報、少報個人和家庭收入的情況，主要包括：對不易核實的隱性就業、隱性收入和隱性財產隱瞞不報；利用人戶分離逃避入戶調查；某些單位為了維護員工利益故意隱瞞實情等。［2］

（四）缺乏與就業保障制度的銜接

低保群體具有文化較低、年齡較大、勞動技能較弱的特點，其中大部分人的文化程度都是初中或初中以下，文化水平低和缺乏勞動技能限制了其就業范圍。隨著勞動生產率的進一步提高，他們只能從事商業和服務業中工資較低、流動性較大的工種，這些工作不僅辛苦，而且收入偏低，加上低保對象是以“補差”的方式享受低保待遇，即就業帶來工資收入的增加意味著低保救助款的等額減少，這就導致部分人主動放棄工作，轉而靠低保為生?？梢姡鉀Q貧困問題的關鍵是創造條件讓貧困群體重新就業。但從總體上看，我國現行的社會保障制度更側重于對貧困者的生活保障，相對而言，在以增強其勞動能力、充分有效地使用貧困人群勞動力為主要內容的就業保障方面還比較薄弱。［3］

三、完善城市低保制度的對策

（一）健全資格審核機制

針對低保申請對象資格審核難的問題，我們可以借鑒香港的經驗，加強動態管理環節，嚴格失業登記和求職登記管理，具體可從以下兩個方面著手：一方面，要將城市低保制度的實施對象擴大到“全體城市居民”。目前，我國農村已全面建立低保制度，因此，城市低保制度應該將保障對象擴大到“全體城市居民”，這樣，兩個制度分別指向相應的公民，才能保證所有公民平等享受低保救助權。當然，如果個別城市的低保差異較大，可以對“城市居民”設置居住時間、從業形式和是否擁有農業生產資料等具體界定標準；另一方面，應該建立完善的家庭收入和財產申報制度。申報與聲明后由低保工作人員上門核查是兩個概念：申報是低保申請人在誠信原則的基礎上，向相關工作機構報告其家庭財產和收入情況的一種形式，具有法律意義；聲明則是低保申請人正式或非正式的一種報告，只是為低保工作人員核查其家庭收入提供依據。前者以對申請人的信任為基礎，后者建立在對低保申請人不信任的基礎上。建立家庭收入和財產申報制度有助于樹立低保申請人的誠信觀念，強化其法律意識，當以一種不誠實的方式申報其家庭收入和財產時,就需要承擔相應的法律責任,還有可能受到法律的制裁。

（二）拓寬資金籌集渠道

對于低保資金不足的問題，應在加大財政投入的同時，積極調動社會力量，通過民間組織募捐和社會各界捐獻等方式，努力實現資金來源的多元化、綜合化。具體措施包括四點：第一，要建立中央財政與地方各級財政合理分攤低保資金的籌資機制，根據不同地區的低保負擔、財政狀況等因素，合理劃分各級財政的籌資比例。對經濟相對落后、財政比較困難的地區，中央應酌情增加低保資金投入，同時，省級政府也要加大資金調劑力度，適當向這些地區傾斜。第二，目前我國的個人所得稅全額列入地方財政，而且其征繳額遠遠超過了低保資金的支出額，因此，可以考慮將個人所得稅收入的一部分作為低保資金來源。第三，社會捐助也是城鎮居民低保資金的來源之一，雖然目前其數額微不足道，但卻是社會力量承擔貧困人口救助責任的重要體現。第四，充分發揮民間慈善組織的作用和發行專用于低保的福利彩票也可以彌補部分低保資金缺口。［4］

（三）完善低保監督機制

首先，必須加強對低保對象和低保申請者的監督，有效保證政府有限的資源用來幫助那些最需要幫助的人。應該通過定期家訪，以社區為單位對低保對象的經濟收入、家庭生活狀況、就業和再就業情況進行公布，并定期組織有勞動能力卻未就業的低保對象參加社區公益活動。其次，應該賦予低保對象和低保申請者更多的話語權，為他們提供監督低保工作、維護自身權利的多種渠道，比如建立投訴熱線、接受行政復議和行政訴訟以及提供必要的法律援助等。最后，要建立非政府低保制度社會監督委員會，其成員應以群眾團體 （工會、婦聯）和社會團體（慈善機構）、社會知名人士（如人大、政協委員）和學術專家為主，該委員會有權接受與低保相關的各種投訴，并進行調查，還可以根據調查結果，對民政部門提出相關改進意見。［5］

（四）加強促進就業的功能

低保制度不能僅僅停留在保障貧困群體的基本生活上，還應考慮如何提高其自我生存能力，尤其是工作能力，促進低保對象穩定就業是解決貧困問題的關鍵。首先，應在低保制度中融入就業激勵機制。例如，考慮按家庭規模調整救助標準；適當提高最低工資標準；適度延長“救助漸退”的期限；在一定標準內保留與低保配套的福利項目；實行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低保”對象從事非全日制工作的積極性。［6］其次，對有勞動能力的低保對象，應盡量避免以現金方式支付保障待遇，各社區要積極發展社區服務和公共服務，為他們提供臨時性就業崗位，將低保救助金轉化為推動其工作的勞動津貼。［7］最后，要加大對低保對象的職業培訓力度，為其提供種類更多、質量更高、實用性更強的職業技能培訓項目，并在政府能力范圍內盡量減少他們參加培訓的各種費用。對有創業意向的低保對象，應在稅收、技術、經營場地和貸款等方面為其提供相應的政策優惠。

［1］劉喜堂.當前我國城市低保存在的突出問題及政策建議［J］.社會保障研究，2009，（4）：55－61.

［2］喬世東.城市低保退出機制中存在的問題及對策研究——以濟南市為例［J］.東岳論壇，2009，（10）：34－38.

［3］王俊剛，袁高鵬.城市居民最低生活保障制度的問題與對策分析 ［J］.經濟問題，2007，（7）：63－65.

［4］彭爽，葉曉東.論湖北省城鎮居民最低生活保障制度的成就、問題與完善［J］.湖北社會科學，2009，（12）：45－48.

［5］河北科技大學課題組.河北省城市低保制度運行中的問題及對策 ［J］.河北學刊，2009，（6）：225－227.

［6］曹艷春.我國城市居民最低生活保障標準動態變遷實證研究［J］.當代財經，2007，（4）：35－40.

［7］李迎生，肖一帆.城市低保制度運行的現實困境與改革的路徑選擇［J］.江海學刊，2007，（2）：120－126.

責任編輯 杜福洲

C91

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1672－2426（2011）04－0062－02

吳彬（1985－），男，漢族，湖南岳陽人，湘潭大學公共管理學院社會保障專業碩士研究生，研究方向：社會保障理論與實踐。