地方人大常委會監督工作：依法規范比創新突破更重要

□ 吳俊剛

地方人大常委會監督工作：依法規范比創新突破更重要

□ 吳俊剛

本文立意并沒有貶低人大工作創新的一些做法，而是認為人大的監督工作在法律規定的形式、方法內實施到位，將會比報端的一些新鮮做法及開創人大工作新局面的工作要求也許來得實在，來得到位。

本文是研討性的個人觀點，也是對監督法的一次再學習。

方法的創新是對固有工作方式的一種突破，是面臨于某種困難而尋求的一種新方法，是經濟發展等過程中為順應時代而實施的必要手段，某種時候也成了官樣文章及領導人的口頭套語。

吳邦國委員長說：“監督法明確了各級人大常委會監督工作的重點，應遵循的基本原則，以及監督工作的形式和程序等等……現在監督法已經制定出來，過去各地的一些做法與監督法不一致的地方，需要按照監督法的規定進行調整和規范。”可見，依法規范人大監督工作行為從某種意義上講，是人大的一種專有權，體現了人大監督作為國家監督的嚴肅性和法律性。監督法規定的監督形式和程序是經過人大工作幾十年的實踐通過法律的形式進行明確和固定的。它不同于政府等機關依法行政所注重的程序行為的規定。監督法明確規定了人大常委會監督的內容和原則，其形式規定了7種：聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，計劃和預算監督，法律法規實施情況的檢查，規范性文件的備案審查，詢問和質詢，特定問題調查，撤職案的審議和決定。各級人大常委會應當按照監督法規定的這些形式，依法行使監督權。

依照法律的規范，現對突出人大監督重點，完善監督方法，規范監督形式，提高監督實效，提出一孔之見：

一、常委會議題的確定至關重要

監督法規定，根據下列途徑反映的問題確定常委會議題：執法檢查中發現的突出問題、代表建議、批評和意見中反映的問題、常委會組成人員提出的比較集中的問題、常委會工作機構在調研中發現的突出問題、來信來訪集中反映的問題、社會普遍關注的其他問題。這六個方面途徑比較具體，認真執行好，則更能把監督工作的重點放在關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題上，更能緊扣黨委的工作重點。常委會議題是一年常委會工作的靈魂，按規定的程序確定好人大常委會議題。工作更細更實，將會事半功倍，效果更好。

二、充分行使好決議、決定權

現在，縣級人大常委會會議大都是審議意見交政府辦理的形式，而審議意見的法律依據是不足的。客觀地講，審議意見只是常委會組成人員意見的羅列和反映，相當于人大代表的建議、批評和意見，絕大多數地方是不由常委會通過的。按慣例通過審議意見不能說錯，但嚴格地講還是法律規定外的自成一體。要提高人大常委會的權威性和法律性，對一些重要的、事關民生和經濟社會發展的事項，每年都應當有意識地以決議、決定的形式加以固定，這既是推進工作的需要，也是監督法規定的形式。江蘇省海安縣的黑色路面工程、水源水保護、五保戶的保障、普法工作、農村環境綜合治理議案等方面做出的決議、決定都收到了非常好的效果。

以上兩點，并沒有排斥常委會會前的深入調研和會議期間的認真審議。

三、預算的審查監督是抓手

大家都知道，預算是個錢袋子，外國議會的主要工作就是管這個，不管你政府工作怎么做，用錢則要議會說了算。預算法、監督法其實已經賦予人大常委會很大的職權，只是執行方面還沒有完全到位。原因有許多，除了機制因素外，專業性較強，“內行人看不清，外行人看不懂”也是一個因素。2000年我在《人民代表報》上發表了一篇《不要讓預算監督走過場》的文章，現在看來，當時的監督環境和法律環境與現在是不可比的，那時的觀點只是一種呼吁，而現在監督法出臺以后，人大對預算的監督已有了很好的抓手。預算是關于中央或者地方行政區域財政收入和支出活動的基本計劃，是全面地、集中地反映政府收支運作過程和情況以至整個國家機構活動的窗口和途徑。監督法去繁為簡，對縣級人大常委會提出了“6+1”的監督重點，即：預算收支平衡情況，重點支出的安排和資金到位情況，預算超收收入的安排和使用情況，部門預算制度建立和執行情況，向下級財政轉移支付情況，批準的預算執行情況6個方面，另外對縣以上地方人大常委會加了1條，重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況。這些規定，不但針對性強，更具有很強的操作性。2003年全國人大在調查研究的基礎上，為解決出口退稅問題，曾建議國務院把當年中央財政超收收入重點用于增加出口退稅，收到了很好的效果。根據監督法的要求，我們在預算監督上，除了要求政府科學編制預算，嚴格執行預算外，按照監督法規定的“6+1”要求，每年突出1～2個重點，比如超收收入的安排、重點支出的安排等等，不只是嚴格了預算的實施，也對政府的工作實施了有效的監督。預算法同樣對決算的審查批準有著明確的規定，現階段，個人認為預算的監督比決算的批準更有操作性，更有監督效果。隨著環境的進一步優化，工作的進一步深入，人大的預算監督地位將會得到明顯提升。我以為不久的將來縣級人大常委會也會設立專門的預算監督機構。

四、不可輕待規范性文件的備案審查

對規范性文件的備案審查，監督法出臺后被列為人大4種常規監督形式的一種（聽取和審議專項工作報告，計劃和預算監督，法律法規實施情況的檢查，規范性文件的備案審查）。規范性文件一般是指行政法規、地方性法規、地方政府規章和上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令及司法解釋等。對其備案審查是指上述文件在生效之后，要按法定期限報同級人大常委會備案，由其在規范性文件的有效期間，依法對其監督審查的活動。因為這些文件的內容大多涉及公民、法人和組織的權利和義務，并在所轄區域普遍適用，有普遍的約束力和一定的強制性（如拆遷規定等）。因此，其內容是否合法，是否適當，對于憲法和法律的實施，對于群眾的切身利益，關系極大。從實施的情況看，目前還存在政府相關文件報送不及時、報送的文件不能應報盡報，人大審查的專業力量跟不上，還流于形式等等。對這個問題，人大、政府必須引起重視，避免出現監督的缺失或者監督的不作為。

五、適度起用其他監督形式

監督法規定了詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定，這是法律賦予人大常委會的剛性監督形式，是人大常委會監督的獨特運行方式。使用好這些方式，有利于調查的更深入、更符合實際，有利于決策、決定的更科學、更準確，有利于更好地提高監督效果、更好地同唱一臺戲。

人大對“一府兩院”進行工作監督和法律監督，是憲法賦予人大的一項重要職權，是黨和國家監督體系的重要組成部分。人大作為國家權力機關的監督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督。在這種高度上，人大常委會行使監督權更應當依法，更應當規范。

（作者系江蘇省海安縣人大常委會辦公室主任）