2010年中國法治亮點回眸

□ 劉武俊

2010年中國法治亮點回眸

□ 劉武俊

2010年，是中國法治“給力”的一年，法治進(jìn)程穩(wěn)健發(fā)展的一年，也是法治亮點頻頻出現(xiàn)的一年。用“給力”這個流行詞形容2010年中國法治進(jìn)程的主題，也是頗為恰如其分的。立法領(lǐng)域，“如期形成中國特色社會主義法律體系”無疑是值得大書特寫的立法成就，中國的立法重心正在由以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法為重心到著力加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法，民生立法駛?cè)肟燔嚨溃鐣ｋU法成為民生立法的重頭戲，拆遷條例也在立法博弈中孕育成熟。司法領(lǐng)域，量刑規(guī)范化改革吹響了司法限權(quán)的號角，兩個證據(jù)規(guī)定為冤假錯案拋出了給力的殺手锏。執(zhí)法領(lǐng)域，徐紹史式的“約談”給力依法行政。

亮點之一：中國特色社會主義法律體系如期形成

2010年是形成中國特色社會主義法律體系的收官之年，中國特色社會主義法律體系如期形成。中國用短短數(shù)十年的時間，走過了西方發(fā)達(dá)國家數(shù)百年的立法進(jìn)程。官方即將正式宣布形成中國特色社會主義法律體系。

黨的十五大提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)，黨的十六大作了重申，黨的十七大提出了完善中國特色社會主義法律體系的任務(wù)。2010年，是實現(xiàn)立法工作總目標(biāo)的關(guān)鍵之年。一批重要法律相繼出臺，國家賠償法、社會保險法、代表法、村民委員會組織法、人民調(diào)解法等十幾部關(guān)系國計民生的重要法律，都在2010年出臺或進(jìn)行了修改，為中國特色社會主義法律體系大廈搭建最后一批“支架”。截至目前，中國現(xiàn)行有效的法律已經(jīng)有230多部，國務(wù)院行政法規(guī)700多部，地方性法規(guī)近9000部。如此眾多的法律，基本構(gòu)成了中國特色社會主義法律體系。

中國特色社會主義法律體系的形成，是全面落實依法治國基本方略的重要標(biāo)志，但不能對此抱一勞永逸、盲目樂觀的態(tài)度。中國特色社會主義法律體系形成以后，我國立法工作的重點將是如何進(jìn)一步完善這個法律體系。在新的歷史起點上完善中國特色社會主義法律體系，要求更高，難度更大，任務(wù)更艱巨。中國特色社會主義法律體系的形成只是基本解決了無法可依的問題，用到2020年建成全面小康社會時“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，依然任重而道遠(yuǎn)。

亮點之二：社會保險法成為民生立法的重頭戲

社會保險法是一部不折不扣的民生大法。2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議高票通過了社會保險法，這部與億萬民眾切身利益息息相關(guān)的法律跨兩屆人大、歷經(jīng)3年4次審議，終于登臺亮相，當(dāng)之無愧地成為民生立法的重頭戲，也為即將形成的中國特色社會主義法律體系打下堅實的支架。

社會保險法素有民生基本大法之稱，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，是關(guān)乎每個公民的基本生存條件和基本生活保障的重要法律。社會保險法確立了社會保險制度的基本框架，構(gòu)建了我國覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社保體系；建立起了全國一盤棋的社會保險體系，明確了社會保險的國家責(zé)任制度和公民的社會保險無差別待遇，確立了基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，提高基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次。同時明確規(guī)定國家逐步建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作出原則規(guī)定。

當(dāng)然，單憑一部社會保險法并不能擔(dān)當(dāng)起締造全民福利時代的重任，但社會保險法在打破城鄉(xiāng)二元格局上功不可沒。

社會保險法的出臺也在一定程度上昭示，中國的立法重心正在由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。預(yù)計“十二五”期間，會有更多關(guān)涉公民權(quán)利保護(hù)和社會發(fā)展的民生法律出臺。

亮點之三：拆遷條例在立法博弈中孕育成熟

當(dāng)前，暴力拆遷事件不斷上演，拆遷往往成為群體性事件和突發(fā)性事件的重要導(dǎo)火索，唐福珍事件、宜黃事件讓人揪心和反思。制定新拆遷條例、規(guī)范拆遷行為勢在必行。時隔近一年，經(jīng)過修改后的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于2010年歲末再次全文公開征求公眾意見。立法機(jī)關(guān)就法規(guī)草案兩次征求意見，這在中國立法史上頗為罕見。這既說明新拆遷條例立法面臨的問題復(fù)雜、牽涉面廣，也體現(xiàn)出政府尊重民意，慎重立法的姿態(tài)。

新征求意見稿明確廢除了行政強(qiáng)拆制度，擬用“司法拆遷”替代“行政強(qiáng)拆”，政府要強(qiáng)拆居民的房屋，只能夠依法申請法院強(qiáng)制搬遷。這是新條例的一大亮點。在此前意見頗多的行政強(qiáng)拆問題上，二次征求意見稿規(guī)定由政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，取消了行政強(qiáng)制拆遷。這樣規(guī)定，有利于加強(qiáng)對基層政府征收補(bǔ)償活動的司法制約，有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾?！靶姓?qiáng)拆”所確立的邏輯是“行政機(jī)關(guān)自己作出拆遷決定,自己對拆遷決定的爭議進(jìn)行裁決,自己對不履行裁決的當(dāng)事人予以強(qiáng)制執(zhí)行”，這顯然有悖于“自己不能做自己的法官”的正當(dāng)法律程序原則。

當(dāng)然，司法拆遷的重要前提是法院要保持足夠的獨立性，要有足夠的抵御行政干預(yù)的司法能力。

此外，新草案明確了對被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證被征收人所得補(bǔ)償在市場上能買到區(qū)位、面積類似的住房，保障被征收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻(xiàn)的被征收人比自愿在市場上進(jìn)行房屋交易的人吃虧。

亮點之四：量刑規(guī)范化改革吹響司法限權(quán)的號角

2010年10月1日，最高人民法院著手在全國法院全面試行量刑規(guī)范化改革。11月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合積極推進(jìn)量刑規(guī)范化改革的通知》，要求各級人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識量刑規(guī)范化改革的重要意義，全面開展量刑規(guī)范化改革。這是“兩高三部”第二次就量刑改革的聯(lián)合發(fā)文。之前“兩高三部”發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》，已從2010年10月起實施。

量刑規(guī)范化改革的目標(biāo)，在于通過規(guī)范司法行為，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)司法公正。

建立一套科學(xué)規(guī)范的量刑方法，將量刑納入法庭審理程序，允許并且組織公訴人、當(dāng)事人、辯護(hù)人和訴訟代理人就量刑問題發(fā)表量刑意見，這是量刑規(guī)范化改革的基本內(nèi)容。長期以來，司法審判只在定罪上打圈圈，庭審中通常只有圍繞被告人是否構(gòu)成犯罪、構(gòu)成何罪所展開的調(diào)查與辯論，而量刑卻往往過于草率和神秘，導(dǎo)致“同罪不同判”的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。我國的法庭辯論長期以來也是“重定罪、輕量刑”，對于定罪后怎樣量刑，主審法官以外的其他訴訟參與人很難有話語權(quán)，量刑環(huán)節(jié)也就自然容易出現(xiàn)司法腐敗。如今，讓控辯雙方都對量刑發(fā)表意見，并由法院對量刑進(jìn)行說理，無疑體現(xiàn)了司法民主和司法公開。

通過量刑規(guī)范化改革，公訴人、當(dāng)事人、辯護(hù)人和訴訟代理人都能對量刑問題發(fā)表量刑意見，都能監(jiān)督法院的量刑公正性。因此，從更深意義上講，量刑規(guī)范化改革是人民法院對自身裁判權(quán)的“作繭自縛”，是司法機(jī)關(guān)自我限權(quán)的表現(xiàn)，吹響了司法限權(quán)的號角。

亮點之五：“約談”式監(jiān)督給力依法行政

2010年12月16日，國家土地總督察徐紹史在北京集體約談5市7縣政府主要負(fù)責(zé)人，并向新聞媒體開放。此前兩年，先后已有16個城市被國家土地總督察約談或委托約談?！凹s談”逐漸成為國土資源部門依法行政、守土盡責(zé)的重要方式，成為問責(zé)風(fēng)暴啟動之前的有效預(yù)警。

作為問責(zé)的前奏，“約談”正在成為國土資源部門依法行政的重要方式，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、督促地方政府迅速查處整改違法用地、落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度方面發(fā)揮重要作用。

“約談”也是一種剛?cè)嵯酀?jì)的行政監(jiān)督方式。國務(wù)院授權(quán)國家土地總督察對地方各級人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并負(fù)責(zé)土地違法違規(guī)責(zé)令限期整改的工作?！凹s談”是國家土地總督察依法履職、依法行政、依法監(jiān)督，而且以預(yù)警的方式給問責(zé)留下一定的緩沖期，既堅持了嚴(yán)格依法行政，又體現(xiàn)了對干部的關(guān)心和愛護(hù)。

徐紹史式的“約談”，其實完全可以在土地執(zhí)法以外的其他執(zhí)法領(lǐng)域推廣。但愿更多的執(zhí)法部門采取約談式的行政監(jiān)督方式，取得更理想的執(zhí)法效果。

除了上述列舉的法治亮點，公安機(jī)關(guān)掀起的力度空前的“掃黃風(fēng)暴”，天上人間等被神秘化的娛樂場所因涉黃被整頓；司法反腐力度進(jìn)一步加大，最高人民法院副院長黃松有被判處無期徒刑，重慶最大“黑保護(hù)傘”文強(qiáng)被判處死刑；“足壇反腐”中謝亞龍、南勇等一批前足協(xié)官員難逃恢恢法網(wǎng)……也是2010年中國法治的亮點，限于篇幅不再展開詳述。

有陽光的地方就有陰影，有亮點的地方也有盲點。回眸2010年中國法治進(jìn)程，我們也看到一些陽光下的陰影。如“跨省追捕”事件依然此起彼伏，從浙江省遂昌縣通緝《經(jīng)濟(jì)觀察報》記者仇子明到陜西渭南警方跨省追捕作家謝朝平，再到寧夏吳忠警方跨省追捕王鵬，執(zhí)法部門濫用職權(quán)的現(xiàn)象依然令人擔(dān)憂。山西陽泉一個針眼大的小小巡警隊長關(guān)建軍變身黑老大，坐擁數(shù)以億計財富，在當(dāng)?shù)貦M行霸道十多年，可謂罪行累累，居然長期逍遙法外到現(xiàn)在才被法辦，堪稱讓無數(shù)網(wǎng)民匪夷所思的“關(guān)建軍猜想”。

法治的陽光永遠(yuǎn)普照大地，讓我們告別2010年，共同期待2011年中國法治奏響新的凱歌。

（作者系司法部司法研究所研究員、《中國司法》副總編）