淺析代表法新修改內容實施中需研究的問題

□王剛

淺析代表法新修改內容實施中需研究的問題

□王剛

2010年10月28日，十一屆全國人大常委會對1992年頒布實施的代表法進行了第二次修正。關于修改代表法的決定，共有28點內容，相對原代表法增加了8條，由44條達到52條；修改了20條，其中有5條是增加款項；將第五章標題由停止執行代表職務和代表資格終止改為對代表的監督。通過這次較大修改，進一步明確了代表的權利義務，進一步細化了代表履職規范，進一步加強了對代表履職的保障，進一步強化了對代表的監督，對于完善人民代表大會制度組成部分的代表制度，更好地發揮作為國家權力機關組成人員的代表作用，有著十分重大的意義。對于增加和修改的內容，在實施中如何理解并執行好，本人就以下幾個問題做些淺析。

一、從專題調研和集中視察的異同來確定工作重點的問題。代表法第二十二條、第二十三條分別規定了代表集中視察和代表專題調研，這是代表在閉會期間活動的兩種重要形式，是將中共中央2005年9號文件的要求及其實踐經驗法定化，其共同點有：（1）有利于代表知情知政，有利于代表密切與人民群眾的聯系，有利于為開好人大會議做準備，有利于推動有關國家機關和單位改進工作。（2）在選擇主題、組織形式、活動方式等也有許多共同之處，如一般是在征求代表意見后形成選題，統一安排和組織，采取走訪、座談、現場考察、問卷等方式。（3）兩種活動形式，依法只適用于縣級以上各級人大代表。（4）按照代表法第二十四條規定，通過活動形成的報告由本級人大常委會辦事機構轉交有關機關、組織，并都要就報告中提出的意見和建議的研究處理情況向代表反饋。

不同之處主要體現在“?！迸c“廣”上，具體有：（1）選題側重點不同。專題調研主要是針對特定的專一性問題，“圍繞經濟社會發展和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題”。開展較為深入的調查，并研究形成對策建議報告或者提出議案、代表建議，依法交有關機關研究處理。而集中視察的選題較為寬泛，“對本級或者下級國家機關和有關單位的工作”，了解一般性、全面性情況較多，代表自由選擇度較高。（2）開展時間時機不同。一是專題調研時間一般安排在每年年中進行，而且時間跨度可以有幾個月，具體時間安排靈活性較大；集中視察則通常安排在年底，具體時間一般在人大會議舉行前一個月左右完成。修改代表法專門在第二章代表在會議期間的工作第七條增加規定的“代表在出席本級人大會議前，應當聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執行代表職務做好準備”，即指視察。二是專題調研重在提出有前瞻性、可操作性的建議，宜在“事前”進行；集中視察重在了解法律法規、決議決定實施和經濟社會發展情況，應在“事后”進行。（3）組織方式不同。專題調研是“代表根據安排”開展，人大常委會可以直接組織有關代表對相關專題集中調研，代表也可以根據安排要求選擇參加某個專題的調研。集中視察則是“代表根據本級人大常委會的統一安排”進行，代表可以約見、可以向被視察單位提出建議批評和意見，但不直接處理問題。（4）參加人員不同。一是專題調研具有專業性特點，參加調研的代表應當盡可能熟知調研主題的有關情況，以便深入研究問題并提出針對性、專業性更強的建議，有利于提高調研實效。集中視察則無此要求，而且對不熟悉的某些行業通過視察恰恰可以了解情況。二是人員規模上，專題調研應當少而精，必要時分成若干個組；集中視察則不受限制，參加代表要盡量廣泛，形成聲勢，擴大影響。綜上所述，人大常委會及其有關機構在確定活動重點、時間、方式、人員和報告形成上，均要突出重點、精心組織、講求實效。

二、代表獲得依法執行代表職務所需的信息和各項保障的規定落實問題。這次修改代表法，根據憲法、法律有關規定，總結代表工作實踐經驗，對代表的權利進行了歸結、梳理并采取列舉方式，在第三條集中作出了規定。其中之一的“獲取依法執行代表職務所需的信息和各項保障”，是對代表法第四章代表執行職務的保障，從代表權利角度的新概述，是中央9號文件“要為代表知情知政提供信息，保障代表知情權”要求的體現，也是各級人大保障代表知情知政新舉措的總結肯定。知情權是代表依法執行代表職務，行使審議權、提案權、選舉權、表決權和提出建議權的基礎和前提，其權利行使方式包括兩個方面：一是，主動聽取“一府兩院”及其部門工作情況匯報，提出詢問和質詢，參加視察、專題調研和執法檢查等獲取信息；二是，第三十九條規定的有關機關、組織應當主動向代表提供信息資料，人大、政府和“兩院”應當及時向本級代表通報工作情況等，保障代表知情權。同時，代表獲取依法執行代表職務的“各項保障”，目的是保證其不受非法干擾，順利、有效開展工作，履行法定職責。各項保障主要包括：言論自由和表決特別保護、人身自由特殊保護、時間保障、物質保障，新增加規定的參加履職培訓、所提建議辦理期限和聯系溝通聽取意見等。現在，一些地方人大常委會和“一府兩院”每半年分片向代表集中通報一次工作情況，及時向代表寄送公報政報通報等資料，邀請代表參加執法檢查、列席會議等做法，就符合這一規定要求。過去存在的問題之一是，人大常委會要求政府和兩院定期及時向代表通報工作情況，而自身欠缺。按代表法修改的新規定，人大常委會要帶頭依法辦事。存在的問題之二是，提供工作情況和信息資料的隨意性較大，時間上也沒有量化保障。對這些需要研究完善、統一規范。

三、代表視察、專題調研報告的交辦、研究處理和反饋程序完備問題。代表法增加的第二十四條，第一次專門規定了視察報告、專題調研報告及其交辦、研處和反饋要求，體現了代表依法履職的嚴肅性，可以提高視察和專題調研的實效，促進各方面工作的改進。對這一新規定，需要研究明確完備程序的問題有：（1）本級人大常委會辦事機構能否選擇性地轉交報告。如照收照轉，可能數量較大、質量難保，因為視察包括集中視察、專題視察和代表持證視察，專題調研更是時間跨度大、數量多，有關機關、組織研究處理并反饋的工作量和工作難度相對會比較大。如可以選擇，又以什么標準或規范度量，同樣很難取舍。筆者認為人大常委會辦事機構作為代表執行職務的集體服務參謀機構，要為代表執行職務提供服務保障，就可以制定規范，協助代表形成高質量的報告后再轉交，不能簡單照收照發，也不宜過分苛刻。（2）研究處理的標準和模式，能否參照代表建議辦理答復要求規范進行，即能夠解決或采納的，應當告知情況；暫不能處理的，應當說明困難和今后的打算；與客觀情況和法律不符的，應當解釋清楚。本條中“意見和建議”與其他條文中的“建議、批評和意見”，盡管要求不同、形式不同，但沒有本質區別，筆者認為可參照建議辦理要求研究處理。（3）反饋的方式和時間需要明確。應當是當面座談、訪談，或者是由研究處理機關、組織向代表寄送書面反饋意見，或者由交辦的機構將書面反饋意見統一轉交代表均可，形式靈活多樣，當然要以交辦機關的規定為準，并采納代表的要求。時間上可以參照代表建議辦理的新法定期間規定，以不超過6個月為宜，不必再分3個月、6個月。（4）反饋不滿意怎么處理。建議辦理結果答復后如不滿意，有重新交辦重新辦理的要求，對視察、專題調研報告中提出的意見和建議，研究處理情況反饋后，代表不滿意的仍然應當再交辦、再研究、再反饋。法律既然規定了代表活動有關結果的處理程序和視察中可以提出建議、批評和意見，就可以參照代表行使提出建議權的法定程序來操作。

四、代表圍繞會議議題發表意見、遵守議事規則的實施問題。代表法修改在第八條增加第三款規定：代表應當圍繞會議議題發表意見，遵守議事規則。這個規定，很有必要和針對性，因為審議發言權是代表的重要權利之一，充分審議是人大會議作出決議決定和進行選舉必經的法定程序要求，審議質量高低關系到國家權力機關能否有效行使職權，審議權行使的程度是人民參與管理國家事務的重要標志之一。為此，要實施好這一規定，一是，要正確認識和引導，切實重視和做好必要準備。對一些代表履職過程中存在的“重建議、輕審議，重個體、輕整體，重名譽、輕職務”現象，有領導人到會聽取意見時的審議發言“一感謝、二匯報、三請求”模式，以及將審議變成學習報告、領會精神、交流體會、抓好落實的表態發言過程，務必重視、加強研究、正確引導。二是，制定完善的議事規則，嚴格按制度辦事。議事規則通常要對言論免責和發言時間限制作出規范，旨在保護代表審議發言的言論自由權，同時又可以約束一些代表漫無邊際、漫不經心的發言和防止利用言論自由阻撓他人發言、妨礙代表行使職權的行為發生。審議發言時間，議事規則規定大會全體會議、代表團全體會議、分組會議和主席團會議，應當是有所不同的，而且同一代表的第一次與第二次發言時間限制也應當不同。此外，法律規定的代表參加大會全體會議審議各項議案和報告的形式，在實踐中完全被分代表團會議、分組會議審議取代，有利方面是代表能有更多時間發表審議意見，但不利于全體代表之間的意見交流，靠簡報又不能真實全面反映代表意見。在條件具備時，還是應當逐步實踐，全面落實法律規定。

五、代表建議應當明確具體，注重反映實際情況和問題的理解及操作問題。代表依法有權在人大會議期間和閉會期間以及參加視察活動中，提出對各方面工作的建議、批評和意見。這次修改代表法，在總結近30年代表建議工作經驗基礎上，一是新規定了辦理時間期限、辦理要求和辦理情況報告制度；二是新規定了提出建議內容的原則性要求，第十八條、第二十九條均有“建議、批評和意見應當具體明確，注重反映實際情況和問題”。這是針對修改過程中各方面提出的要明確建議范圍、辦理程序、事先準備和處理方式等而作出的原則性要求，目的是為了承辦單位能夠看清楚弄明白代表反映的情況，了解代表的要求，并能有針對性地加以研究處理，采取措施解決問題。需要研究的問題是：（1）“明確具體”到什么程度才符合規定？交辦單位、承辦單位能否據此請代表修改完善后再提交？（2）“反映實際情況和問題”，是將建議、批評和意見從議案中分離出來的初衷，其內容要求，法無具體規范，但應當是圍繞國家機關及其工作人員的職責、國家和地方的大政方針以及人民群眾普遍關心的“熱點”問題，提出客觀的看法、主張、批評和意見，盡量少用帶有謙虛姿態或者無把握的“建議”。然而，有“注重”要求，是否意味著一些基層代表通過提出建議要求安排個別項目、少量財政資金、追加計劃，也是可行的。對此，實施中要從實際情況出發，區別不同層級、不同地方人大代表狀況，加以研究解決。

六、暫停執行代表職務由代表資格審查委員會報告的程序問題。代表法第四十八條暫時停止執行代表職務后，增加規定了“由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉鎮的人民代表大會報告”。這是全國人大組織法第三條、地方組織法第五十一條、代表法原四十二條關于選舉、補選的代表資格審查和代表資格終止報告職責規定之后，法律賦予代表資格審查委員會的一項新職責，解決了出現暫停執行代表職務情形后，是否要報告和由誰向人大及其常委會會議報告的爭議問題。但是對這一過于原則的新規定，在實施中有幾個問題需要研究：（1）出現法定的暫停執行代表職務兩種情形后，由誰向代表資格審查委員會報告？按條文理解可能涉及各級公安機關、國家安全機關、檢察院、法院，是由實際執法機關直接向代表的同級資格審查委員會報告，還是對間接選舉的代表先向代表選舉單位的人大常委會報告后，由其向上一級報告?？紤]到各級人大及其常委會的設置不同，各級代表所在地域范圍不同的情況，對縣鄉直接選舉的代表，可以由執法機關直接報告縣級人大常委會和鄉鎮人大的代表資格審查委員會；對間接選舉的代表，則應當由執法機關先報告代表的選舉單位的人大常委會，再由其向上一級人大常委會代表資格審查委員會報告。（2）向人大常委會報告后是否要表決通過和公告？代表資格審查委員會職責是法定的，審查是核心，報告是程序，公告是形式。對縣級以上人大代表的選舉、補選，要依法審查資格并報經人大常委會審議確認后公告。對代表資格終止，要依法報告人大常委會后公告，不存在審查和確認程序。對暫停執行代表職務，依法只有報告要求，沒有規定審查和確認、公告程序。1992年全國人大法律委員會對代表法（草案）審議結果的報告也指出：代表暫時停止執行代表職務的，不需要再由人大常委會確認和公告；實踐中是否要公告雖然法無規定，但從代表履職接受監督和選區選民、選舉單位知情權考慮，應當借鑒補選和終止程序加以公告。當然是否單獨公告，還是與補選、終止資格情況一并公告，則可以靈活掌握。但是，有的將代表資格審查委員會的報告，不分內容均提請人大常委會審議表決通過的做法，于法律無據，于法理不符，需要慎重對待。（3）如何處理暫停執行代表職務報告和代表資格終止報告的關系？實際工作中，出現暫停執行代表的兩種情形前后，一般都經過采取限制人身自由措施的許可或者采取了接受辭職、罷免等代表資格終止的措施，加之鄉鎮人大會議一年才召開一次，人大常委會2個月才舉行一次，如果暫停執行代表職務情形發生并報告前，已采取了許可或者終止措施并報告了人大及其常委會，就沒有必要再報告；如果先報告了暫停執行代表職務，又有代表資格終止情況發生并有報告，則應當只向會議報告后者，沒有必要再全過程都報告。

此外，關于代表接受監督，直接選舉的代表應當以多種方式向選區選民報告履職情況的規定，如何

規范方式、組織形式，逐步積累經驗，對間接選舉的代表還能否向選舉單位及其常委會報告履職情況，需要進一步明確，并在實踐中探索和完善。關于代表提出議案處理程序的規定，有關專門委員會應當是審議議案并提出審議結果的報告，但有的地方是審議并報告議案辦理情況，還要提交會議表決或者測評，是否合法，需要研究規范。關于人大常委會應當有計劃地組織代表參加履職學習的規定，如何制訂科學合理可行的計劃，如何直接或者間接組織，如何選好履職學習主題及內容，如何從經費和人員力量上保障，都有待總結經驗、逐步規范。關于代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式的規定，如何編好代表小組，如何處理集體活動與代表小組活動的關系，如何體現人大常委會辦事機構和工作機構是代表執行職務的集體服務機構的法律定位及作用，也需要不斷探索研究、不斷提高工作水平，有些更需要從加強地方立法、出臺文件予以規范，從而更好地實施法律規定。

（作者單位：湖南省人大常委會選舉任免聯絡工作委員會）