試論村級債務的化解措施

□ 馮學智

農村稅費改革以來，以農業生產為主的農民的負擔明顯減輕，農民的生產積極性超前活躍，農村的發展活力大大增強。但是，我國經濟體制轉型時期農村經濟社會發展的特殊產物——村級債務，在農村稅費改革進程中暴露出來。由于多種因素的影響，村級債務仍然居高不下，并向多極發展成鏈狀，嚴重影響了農村經濟發展和農村社會穩定。探討新農村建設進程中村級債務的化解措施已成為各級政府及農村備受關注的問題之一。本文就化解村級債務提出以下措施。

（一）分門別類，采取有針對性的措施，妥善處理村級歷史債務。（1）針對應付達標升級活動形成的債務。這類債務產生的原因主要是因為上級政府，因此，化解這部分債務應該由上級政府組織來解決。一是加大轉移支付力度，由中央、省級財政視情況逐年安排轉移支付資金進行補償；二是中央財政應設立消債專項資金，制定消債考核獎勵辦法，鼓勵村級組織積極化解債務；三是應允許利用國家扶農、補農資金償還相應的債務，國家應調整對扶持農業的款項，把化解村級債務作為扶持農業專項資金的一個重點。（2）針對借款興辦集體企業形成的債務。這類債務可以根據企業的狀況靈活解決：一是村辦集體企業還在運行，企業有一定的經濟收入，在明晰產權的基礎上，剝離出村級由于興辦集體企業借款形成的債務，劃轉給村辦集體企業，由企業承擔還款任務，減少村級債務。二是村辦集體企業現在已停產閑置，可以通過盤活資產和變賣資產的方式減少村級債務。三是村辦集體企業已被變賣，無法利用企業本身進行化解債務，這些債務只有列入村級債務，通過其他方式解決。（3）針對建設公益事業形成的債務，一是要本著“誰受益、誰負擔”的原則，把真正因建設公益事業形成的債務分攤到每個村民的頭上。二是中央和省財政應加大轉移支付力度，安排部分轉移支付資金用于解決建設公益事業形成的債務。三是中央應設立村級公益事業建設專項資金，一通到底直到村級，消除截留現象。四是建議根據具體情況采取政策性豁免。（4）針對借款墊付稅費形成的債務，實際上就是村民欠繳的那一部分稅費，可以通過清欠的方式，把村民應該繳納的這部分稅費清理上來，用以消減因墊付稅費形成的村級債務。在進行稅費消欠的時候，應針對不同情況采取不同措施：對比較富裕，有還款能力的家庭，要堅決把稅費尾欠清理上來，在必要的時候，可以利用法律手段解決；對家庭狀況一般的家庭，要制訂還款計劃，村級組織和家庭簽訂還款計劃書，分期分批還款；對沒有還款能力的家庭，經村民大會民主評議討論通過，可實行減免，相應的債務可申請財政解決。（5）因村集體向個人或其他機構高息借款而形成的債務，必須依照相關規定予以降息、停息處理。按照最高人民法院的相關司法解釋，民間借貸的利率“最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數），超出此限度的，超出部分的利息不予保護”，“出借人不得將利息計入本金謀取高利。審理中發現債權人將利息計入本金計算復利的，只返還本金。”所以對于民間供貨的高息及復利，應直接給予剝離，已支付的部分直接用于抵沖本金。（6）針對由于村官腐敗、貪污挪用公款造成的支出缺口形成的債務，在對待村官腐敗案件查處問題上，一是要設立有獎舉報電話，利用基層民眾的力量，因為他們是最知情的。但同時也要注意區分舉報事情的真假。二是要加大對村級財務的監督檢查力度。三是要規范村級財務管理，切實貫徹有關財務管理制度。

（二）科學界定村級組織的職責權限，明確村級組織的職責與上級的關系。加大各級財政對農村轉移支付的力度，改革農村現行財稅體制，合理劃分事權，以事權定財權。在農村，屬于國家級的公共產品由國家財政承擔，屬于各級政府范圍內的公共產品應由各級政府承擔。農村義務教育、計劃生育、民兵訓練、農業基礎研究、農業科技推廣等應由中央政府統一提供。農村社區范圍內基礎設施（含水、電、郵、廣播電視等）建設由各級政府和農戶共同承擔，村域范圍內的“純地方性公共產品”才由村民自己提供。應打破城鄉二元分割的供給體制，建立城鄉一體化的公共產品供給制度，向城市和農村提供均衡的公共產品供給。在目前村級債務一時難以消化的情況下，要確保農民負擔不反彈，從中央到地方，各級政府要籌措資金，加大對農村轉移支付力度，特別是農村義務教育應收歸縣級以上政府財政承擔。要改革城市以政府為主導的公共產品供給而農村以農民為主的“自給自足”型公共產品供給的二元制度，擴大財政支農資金規模，加大農村地區的基礎設施建設，加大中央財政對基礎教育投入的力度，使村級組織從沉重的債務中盡快地解脫出來。

（三）盤活村級資源化解債務。目前，我國相當一部分村莊都有一定的資產，機動地、荒山、荒溝、荒地、林地、魚塘等村資源性資產和村組集體閑置資產，經村民大會或村民代表會議討論通過并報相關部門備案后，可進行公開拍賣、租賃、發包；對過去已簽訂合同發包但未到期的項目，凡承包基數明顯低于群眾評估價格的，經雙方協商可提高承包金標準，簽訂補充合同；對沒有合同而被無償占用的集體資源、資產，一律收回，重新招標承包或拍賣使用權。上述所得收入原則上用于償還村級債務。

（四）因地制宜，大力發展村集體經濟。村級債務的最終化解，最根本的還是要靠集體經濟的發展。各地應結合自身資源和條件的實際，遵循可持續發展原則，因地制宜地制訂和實施切實可行的招商引資方案，大力發展集體經濟，增加集體積累。一方面，可選擇合適的項目，積極發展多種經營，變資源優勢為經濟優勢；另一方面，應積極鼓勵村民發展個體私營經濟。這是一個非常好的辦法，村里可通過承包、租賃、入股和招商引資等形式獲得收入，增強集體經濟實力。有了較強的經濟實力，不但可用于清償舊債，更重要的是可降低村級財務風險，避免沒有經濟承受能力的大額度債務再度發生。

（五）強化村級財務管理制度。村級財務管理是村民普遍關心的熱點問題，也是影響村級不良債務增長的關鍵因素，為了杜絕村級不良債務的增長，就要進一步強化村級財務管理制度。一是要強化財務公開制度。要求在財務公開問題上必須做到公開內容全面真實，公開時間按月及時公開，公開數據真實準確。二是要強化民主理財制度。成立3至5人組成的民主理財小組，定期開展理財活動，實施合理有效的財務監督。三是強化支出審計制度。堅持日常審計和年度審計相結合，鄉鎮經管站每月定期對各村進行審計，發現問題及時糾正。四是強化村財鎮管制度。實行民主理財小組和經管站會計雙層監督，并制定嚴格規范的村級財務審批制度。

（六）加強監督檢查，堅決制止新增債務。各地在推進新農村建設過程中要按照中央提出的要求去做。一方面需要上項目的，按照“誰上項目，誰配套資金”的原則執行，資金缺口決不能讓村級組織舉債承擔。另一方面應正確認識“誰舉債，誰負責”的原則，“負責”具有雙重性即舉債人負責和讓不得不舉債的人負責。國辦發[2005]39號文件明確指出“不得向村級組織攤派報刊、書籍征訂任務”，但現實中報刊攤派并沒有做到令行禁止。如在調研中發現，某村在村集體無經濟來源的情況下，鎮政府下撥村級組織的辦公經費僅2000元，一年卻要舉債征訂6300元的報紙雜志。因此，必須加大監督檢查力度，嚴肅查處違法違紀行為，對頂風違紀的，要追究當事人及相關負責人的責任，對涉嫌犯罪的必須移送司法機關處理。