中國改革在宏觀層面上要有整體推進方案
——訪國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河

●本刊特約記者 李鐘岳

中國改革在宏觀層面上要有整體推進方案
——訪國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河

●本刊特約記者 李鐘岳

一、中央提出“更加重視改革頂層設計和總體規劃”的深刻內涵

記者：馬院長，您好！關于我國今后的改革規劃，“十二五”規劃建議中有一段重要論述：“改革是加快轉變經濟發展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。更加重視改革頂層設計和總體規劃，明確改革優先順序和重點任務，進一步調動各方面改革積極性，尊重群眾首創精神，大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化，為科學發展提供有力保障。”其中，“改革頂層設計”的提法很值得我們注意，而且，我們還注意到，在黨的十七屆五中全會之后舉行的中央經濟工作會議中進一步提出“加強改革頂層設計”。那么，“頂層設計”這個新提法中蘊涵著怎樣的深刻含義？

馬曉河：這段論述集中體現了我們黨和政府對改革的總體認識和整體規劃，是指導我國今后改革的一個總的指導方針。“頂層設計”這個概念本是系統科學中的一個用語，指用系統、全面的視角，審視系統建設中涉及的各個方面、各個層次和要素之間的關系，實現統籌、協調發展的目的。“十二五”規劃建議和中央經濟工作會議中提出的“頂層設計”，其具體含義是指下一步中國改革再也不能像過去那樣由下層發動上層認可，必須更多地依賴由上層主導推動，即要實現“由下而上”到“由上而下”的轉變；改革也不能像過去那樣“摸著石頭過河”，必須在高層有整體設計方案和總體規劃、基本方向、最終目標；改革也不能像過去那樣僅從經濟體制入手，必須實行政治體制、經濟體制、社會管理體制等各方面改革的聯動，實行國內改革與對外進一步開放相結合。

二、改革開放以來有三大制度創新，解決了兩個群體的問題，從而改變了中國的面貌

記者：那么，中央經濟工作會議中為什么要特別強調“加強改革頂層設計”呢？

馬曉河：讓我們先來回顧一下中國過去30多年改革走過的歷程。中國在過去30多年里發生了翻天覆地的變化，最根本的原因是進行了改革開放，沒有改革開放就沒有中國的今天。改革開放本身就是一種制度創新。改革開放以來有三大制度創新改變了中國面貌，這三大制度創新是：產權制度改革、吏制改革、對外開放。這三大制度的核心是解決了兩個群體的問題：第一個解決了弱勢群體或者說是窮人的吃飯問題，第二是解決了精英的出路問題。具體來說：

第一，產權制度改革。中國產權制度改革一開始是在農村率先開始的，實行家庭聯產承包經營制。于是，同樣的田地、同樣的基礎設施、同樣的人，但由于制度不一樣，糧食產量就上來了，大家就有飯吃了。產權制度改革隨后又在城市推進。1985年之后工廠也開始實施承包制，開始實行計件工資制度，隨后又搞股份制改造，同時允許、鼓勵支持民營企業發展，等等，使城市的許多民營企業、股份制企業發展起來，工人有工作，也就有飯吃。農村家庭聯產承包制、工廠承包制的推進，使得廣大的弱勢群體有飯吃、有業就、有收入，解決了基本生活問題。

第二，吏制改革。人事制度改革在過去叫“吏制改革”。改革開放以后，我們黨在“吏制改革”方面主要做了三件事。一是恢復高考，讓千萬知青通過公平考試走入國家的政體里去，改變自己的命運。這些大學畢業生進入到各個崗位，給中國奠定了牢靠的人力資本基礎，保證了后來中國的繁榮發展。二是為老干部平反昭雪，充分發揮他們的余熱。三是建立了干部輪替制度。輪替制度給了年輕人更多的機會，保證了體制的生機。

第三，實行全面對外開放，推行外向型發展戰略。通過對外開放，中國引進了資本、技術和管理，使得中國經濟由過去完全封閉的狀態納入到世界體系里去，中國的觀念、政策制度、產業體系都改變了。通過對外開放和發展對外貿易，使得中國從過去的資金短缺、貿易赤字“雙缺口”變成了“雙剩余”。

以上三大舉措，解決了窮人和精英這兩個群體的問題，讓這兩個群體各自都有事情干，經濟取得了飛速發展，社會也就穩定了。

但是我們必須看到，過去30多年中國改革雖然取得了巨大成功，使得中國從低收入國家跨入中等收入國家行列，變成了一個經濟大國，經濟總量超過日本成為世界第二，但是這種改革具有明顯的階段性和群體性，它是漸進式的改革，是從下到上、先易后難的改革。改革開放初期，由于從基層率先發動改革，工人、農民優先獲益，所以他們支持改革。但是進入到20世紀90年代以后，隨著改革從生產領域轉到流通領域，從經濟領域轉到社會領域，從一般部門向壟斷部門和公共權力部門推進，改革的受益群體開始從農民、工人轉向了精英群體。而且，隨著時間的推移，改革越深入，精英群體從改革中獲得的利益越多，農民、工人則被“邊緣化”，獲得的利益非常少。因為他們沒有掌握公共權力，也沒有掌握公共資源。在這種情況下，過去的改革方式繼續推進就遇到困難。原因有兩方面：一是隨著信息化、市場化的深入發展，老百姓素質提高以后要求公平分享改革發展的成果。二是改革走到今天，我們需要從下到上推進的改革領域已經越來越少，需要從上到下推進的改革領域越來越多，而且大多都涉及上層建筑的整體改革，風險大、成本高，牽一發動全身，但不改又不行。改革走到今天，特別需要處理好幾個關系。比如，黨政關系，中央政府與地方政府關系，政府和市場的關系，政府、企業與居民收入關系等等，都需要從頂層設計考慮。

拿收入分配政策來說。調整國民收入分配結構，已經提出來很多年了，結果過去十幾年里，政府和企業在國民收入分配中占的比重越來越高，老百姓占的比重越來越低。我國現在的情況是：一方面國家鼓勵老百姓擴大和增加消費，但老百姓收入增長緩慢，趕不上政府財政收入增長和企業收入增長；另一方面卻容忍國有企業不斷增加儲蓄搞投資。在一個正常的社會經濟結構中，應該是居民存款，企業貸款，但近些年來是政府、企業和居民一塊競相存款，從而造成了我國高儲蓄、高投資、高產能的矛盾。這種制度需要重新設計安排，單靠以往自下而上的改革是改變不了的。

到了今天，政治體制改革需要更加適應經濟基礎的新變化。過去中國的改革之所以成功，是因為當時經濟體制可以獨立地進行改革，但到了今天，再去獨立地改革經濟體制已經不行了，需要上層建筑的進一步創新。

當前，中國改革的動力結構也在發生變化。以前，中國改革的動力主要來自于內部，而當前和今后中國改革的動力既來自內部，也來自外部。從國內而言，中國正在形成一個逐步支撐社會主體的中等收入群體，而且這個群體人數眾多，未來很可能成為中國最大的階層。他們有理想、有知識、有財產、有理性，他們對社會的需求不同于弱勢群體，既要求公平分享改革發展成果，又要求社會公正、平等、透明，而且有著強烈的維權意識，希望建立一個更加完善的社會主義民主和法治社會。

從國際環境看，隨著中國的繁榮富強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局當中重要的一極。未來，中國作為一個強國，要參與國際經濟政治游戲規則的制定，要分享權力，同時也要承擔越來越多的國際責任。將來中國是一個開放社會，所以中國每一項改革推進都會與國際息息相關，受到它的制約和壓力。在這種情況下，中國再想關起門來搞改革就比較困難，國際社會會要求中國的“游戲規則”制定不能與國際慣例相背離。中國下一步的改革既是自己的事，也與國際化高度關聯，簡單地套用過去的辦法來改革是行不通的。

從以上我國改革面臨的國內、國際形勢來看，我們今后的改革應該找到更新的改革路線，就是需要加強“頂層設計”和總體規劃。

三、“更加重視改革頂層設計和總體規劃”的具體內容

記者：今后，我國改革“頂層設計”具體包括哪些方面？

馬曉河：首先，從上到下、以難帶易、內外聯動、重點突破。我國當前和今后應該緊緊地把握國內社會結構的變遷和國際政治結構的新變化，以走強國之路為目標，化危機和壓力為動力，采取從上到下的改革路線，從難的方面率先攻關突破。同時，把內部改革和對外開放結合起來，體制內和體制外結合起來。通過外部增壓，增強改革的內部動力。實現這種改革路線，就是要針對難題，選準影響當前和今后中國經濟社會發展的重點領域和關鍵問題，自上而下集中力量進行改革，協調政治改革與經濟改革的關系，協調地區之間、城鄉之間、內外改革之間的關系，為下一步中國走向世界強國創造制度條件。

其次，要在宏觀層面上有整體推進方案，不能再“摸著石頭過河”。整體方案包括今后中國改革整體思路、基本方向、最終目標，等等，應該有整體設計、長遠設計，也應承前啟后。不能這屆政府不管下屆政府的事。為了更好地體現社會的公平、正義，均等享受改革開放的成果，社會權力的結構進行科學配置也是個需要認真考慮的重要問題。

再次，要既有利于國內現代化，又能適應全球化進程要求。首先要從上層建筑領域穩妥推進政治體制改革，以降低下一步經濟社會發展的阻力。要考慮怎樣去構建政治體制與經濟體制更加適應，能讓社會主義民主體制與法制體制更加配合，政府與社會、市場與政府、中央與地方、國企與民企的關系更加和諧。在這個大思路下，在黨政關系方面下一步可以考慮優先推進黨內民主化，用黨內民主帶動社會民主，并適時調整黨政關系，把經濟社會發展、公共管理、社會事務管理這方面的事情，更多地交由政府去完成。至于在政府和市場的關系上，改革的方向是政府要有邊界，干預的范圍要限定在市場失靈的領域，要給市場經濟發展留出足夠的空間。只有通過制度創新，才能讓政府跟市場之間有邊界，不至于把本來理順的關系又扭回去。

其四，用人制度也要改革。今后應該擴大招聘范圍，擴大差額選舉，加大公推直選力度，讓更多的優秀人才通過公平競爭進入關鍵部門和崗位。一定要逐步推進這種人事制度改革。改革的核心是用人公平、公正，不能讓工人、農民的孩子花了十幾萬元上了大學，畢業以后卻找不著工作。一個人找不著工作沒問題，幾十萬人找不到工作，就成了社會問題。

其五，在體制改革方面，今后的突破口在于公共權力、公共資源兩方面。公共性產品一定要用在公共事業上，因為公共資源和公共權力是公眾的，要為多數人服務。要從制度上防止“兩公”集團化甚至個人化。改革就是要對原有利益結構進行再調整，這種調整必然有人要損失利益，包括權力、資源，所以肯定會有阻力。改革要破除阻力，實現再平衡，這需要勇氣，需要智慧。

以上幾方面也是我國今后一個時期內改革的重點所在。

四、如何看中國改革發展面臨的機遇

記者：那么，未來我國改革面臨著怎樣的形勢？

馬曉河：當前，中國進入結構轉型加快期。一個國家或地區經濟社會發展到一定程度，結構轉型便成為必然。從國際經驗來看，當經濟發展從低收入邁入中等收入水平，特別是上中等收入國家水平時，就進入典型的“中等收入轉型”時期，結構轉型明顯加快。若能把握時機，積極推進經濟、社會、政治體制改革，就能促進本國的結構轉型，使其順利進入高收入國家，否則將陷入“中等收入陷阱”。“二戰”以后，許多國家和地區經過努力，都先后由低收入國家進入中等收入之列，但由于在“中等收入轉型”中，大多數國家經濟和社會結構轉換滯后，一直徘徊在中等收入水平線上。只有少數國家如日本、韓國、新加坡以及中國的臺灣、香港等地區實現了結構轉型并進入高收入國家和地區行列。

一個國家要想從中等收入邁向高收入國家行列，在經濟結構轉換上，產業結構必須從以第二產業，特別是以工業為主導轉向以服務業為主導的產業結構，由資本密集型的重化工業轉向知識和技術密集型的產業結構，在產業形態上從制造業為主轉向以服務業為主。而在產業結構轉型升級過程中，科技進步、組織創新是主要動力，全要素生產率提高對經濟增長作用明顯上升。同時，經濟增長必須從以投資帶動及時轉向消費帶動。此時，投資率由過去的持續上升轉為不斷下降，社會消費由不斷下降轉為持續上升，并成為經濟增長的最主要的貢獻力量。在需求結構轉換過程中，貧富差距由擴大轉為縮小，中產階級迅速壯大并占社會人口的大多數。中產階級有知識、有理性，這個階層的形成和壯大，既為從“生產型社會”轉向“消費型社會”創造了條件，又為民主政體和法治社會的建立提供了支撐和穩定力量。還有，與經濟發展階段相適應，城市化進程在經歷了快速發展之后基本完成。多數人口集聚在城市，不但為需求結構調整開辟了空間，也為產業結構調整打開了方便之門。

回顧30多年發展歷程，中國從低收入國家向中等收入國家轉型是十分成功的。中國利用勞動力富裕、工資成本低、資源價格低廉的比較優勢，積極吸引外資，以出口為導向，大力發展勞動密集型產業。經過近20年的發展，中國消除了“雙缺口”即儲蓄缺口和外匯缺口，出現了越來越多的儲蓄剩余和外匯剩余。這一時期，利用“雙剩余”促進產業結構從勞動密集型產業向資本密集型的重化工產業方面轉換，能源原材料采掘、電力燃氣生產、石油化工、非金屬礦物制品、黑色有色金屬冶煉及壓延加工、金屬制品、通用專用設備制造、交通運輸設備制造、電器機械及器材制造、通訊設備及電子設備制造業等得到快速發展。在產業結構轉換過程中，中國儲蓄率的進一步上升、投資率的持續提高、凈出口率的不斷增加和消費率的持續下降，有力地支持了產業結構的轉換。

五、如何化解我國在社會結構轉型加快期中所遇到的挑戰？

記者：那么，在我國社會結構轉型加快期我們如何應對面臨的挑戰？

馬曉河：當前，按照2007年世界銀行發展報告標準衡量，中國恰好進入上中等收入國家行列。但同時，我國的貧富差距在拉大，發展瓶頸和社會矛盾日益突出，產業結構轉型、需求結構調整和社會結構轉換壓力越來越大，時間越來越緊迫。中國的社會經濟結構是在中低收入階段建立、改革并不斷完善起來的，它適應于“生產型社會”，其中人口結構是農村人口多、城鎮人口少，低收入人口多、中等收入者人口少；經濟結構是生產多、消費少。

隨著中國跨入上中等收入國家行列后，社會結構將發生三大變化：一是人口結構將以農村為主轉為城鎮為主；二是社會階層結構將從“啞鈴型”結構轉向“橄欖型”結構，中等收入群體將在人群中占大多數；三是經濟結構將由“生產型社會”轉向“消費型社會”。面對第一個變化，如果不能從宏觀層面上迅速改革阻礙農民進城落戶的戶籍以及社會保障制度，給予他們平等的權益和地位，城鄉二元結構矛盾必然會從農村轉向城鎮。屆時，在兩種制度安排下，城鎮生活著3億－4億農民工和6億市民，農民工在城鎮處于既流動又集中的狀態，而不像在農村是分散狀態，與留在農村的農民相比，進城農民年輕、有知識、有見識，容易集聚，有較強維權意識。與第一代農民工不同的是，新一代農民工再也不會接受較差的工作福利條件和較低的社會地位。滯后的城鄉二元體制改革將會拉近、積累和激化城鄉矛盾，使得城鄉居民兩個群體在不平等分享經濟社會發展成果上，由過去在兩個空間中遠距離分裂變成同一空間中近距離對立，這將給社會帶來極大的不穩定性。針對這種可能的變化，城鄉二元體制改革越早、越快，成本就越少、風險也就越小。面對第二個變化，我們再也不能用以往那種“摸著石頭過河”“給飯吃”的辦法搞改革開放。因為，正在迅速成長著的中等收入群體，他們對社會需求也不同于低收入者那么簡單。面對第三個變化，我們的管理體制需要從以往用很大精力組織招商、組織生產和做大GDP，轉向做大居民收入、組織消費。

無可置疑，中國經濟社會結構已經進入轉型加快期，我們必須順應這種轉折性變化，變被動改革為主動變革，改革傳統體制，創建新型管理制度，建立一個與“橄欖型”社會結構相配套的現代社會管理制度和政治經濟架構，只有這樣才能推進中國從中等收入國家向高收入國家行列邁進。

■責任編輯：袁志平

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