營業稅改革是現代服務業發展的重要條件

■許善達

營業稅改革是現代服務業發展的重要條件

■許善達

關于發展第三產業，國家已經講了很多年，但收效遠不理想。這個現象表明，僅靠很多口號、方針、戰略是不能解決問題的，我們的體會是，這么多年來，沒有足夠的政策措施來支撐我們這個產業的發展，有很多制度性的障礙一直在阻礙著服務業的發展。其中，現行營業稅是重大制度性障礙之一。我認為，營業稅改革是現代服務業發展的一個必要條件。這應該成為我們全社會的共識，成為決策層的共識。我們“十二五”又提出來發展服務業，定了很多指標，但如果不解決這些制度性的障礙，這個“十二五”的規劃指標是很難實現的。

經濟轉型要擴大現代服務業的發展，這個問題不是一個全國的普適性的戰略。雖然它是國家戰略，但對不同地區意義是不一樣的。對于很多地方來說，搞不了大規模的服務業，甚至搞不了現代服務業。這個轉型必要性主要在于大城市，特別在于沿海大城市。這些地方過去是搞制造業支撐發展大城市，現在這一些大城市，如果不實行轉型的話，大城市的發展增幅就會降下來。很多中小城市，包括一些偏遠的地方，服務業不怎么發展，沒有什么現代服務業影響不大，但對中國的大城市來說，這是一個特別關鍵的要研究的問題。在今天，我們認識這個問題，不僅僅應該把它看成是一個國家的經濟轉型問題，尤其應該把它看成是特大城市經濟持續發展的一個必要的轉型。只有這樣才能提高我們對其緊迫性和必要性的認識。如果把它視為一個全國普適性的戰略，很難搞出準確而強有力的措施推進這個產業。

為什么營業稅障礙了服務業發展？我們可以對比一下。1994年，國家稅務局最初給國務院上報的稅制改革（和分稅制改革同時出臺）的原方案中，服務業和制造業都要改成增值稅。但地方收入規模怎么也算不下來，中央拿增值稅75%，地方收入規模就太小了。如果服務業保留營業稅，地方收入的基數規模就比較大，符合當時中央地方收入分配的布局了。服從分稅制改革的需要是保留服務業營業稅的主要原因。同時，我認為更重要的一條，當時對于中國解決發展問題，大家最關注的還是制造業，對于服務業的發展對國民經濟的重要性只是一般性的認識。為了保證分稅制的地方收入基數就保留了服務業的營業稅。

現在比較一下服務業的營業稅和制造業的增值稅。

首先，營業稅稅負重，雖然名義稅率有3%，有5%，由于重復征稅，實際稅負遠高于此。比如交通運輸業，不計算購買交通工具所含的稅款，實際稅負就有7%。整個營業稅的稅負比增值稅高不少。

其次，為什么服務業資本市場不太活躍，很重要的一個原因就是服務業越搞專業化，稅負越重，不利于專業的發展，所以鐵道部統一核算，稅負輕。我們國民經濟中實際的服務業比重比統計數字大，為什么？很多企業都把有些服務業的經營活動，都合并到制造業里面去。為什么？制造業稅負低。把生產性的服務業放到制造業里面核算來降低稅負。

更重要的是出口稅收政策的差別。國務院對服務外包搞過幾個政策文件，當時國務院允許試點城市的服務外包免征營業稅。這是個好政策，對服務外包發展發揮了不小作用。但是免征營業稅和增值稅零稅率不是一個概念。免征是指最后一道出口銷售環節的3%營業稅免了，而零稅率的概念是出口退稅，即：不但最后出口銷售環節的3%不征，還把企業所有購進中的稅款退還給企業。出口營業稅免征的政策力度比增值稅零稅率出口退稅的政策力度小多了。人們希望形成一個服務業出口全部免征營業稅普適性的政策。但這也沒有從根本上解決問題。這個政策對我們服務業的發展的障礙有多么大？假設一下，如果今天制造業的出口退稅取消，明天開始出口不退稅了，我們的制造業什么狀態？那你就能想象在今天營業稅出口政策下的服務業是什么狀態。我們國家制造業的發展在很大程度上是靠出口拉動起來的，中國的服務業發展也不能僅僅靠國內的服務業市場，也要兼顧國內國外兩個市場。依靠世界的服務業市場拉動中國服務業的發展，對于服務業不實行出口退稅很難做到。現在的問題是要形成社會的共識、有關部門的共識，制訂出一整套的制度措施，推動發展，落實戰略。僅僅靠戰略，靠方針，沒有切實的政策措施，“十二五”的這個目標是實現不了的。這個營業稅的問題在“十二五”規劃中已經說得很清楚。但是我感覺，現在對于制度障礙的解決，還沒有完全形成共識，這個火候還不夠，還需要做很多的工作。

當然目前營業稅改革的環境與我們1994年推行增值稅改革有一個很大的區別。1994改革之前，稅制改革的建議我們已經提了很多年了，但是增值稅一直在試點，并沒有下決心全面推行。1994年作為稅制改革和分稅制改革最主要的內容之一推出，并不是僅僅因為決策層要優化稅制，主要動力不是優化稅制，而是分稅制。為了讓中央能控制收入的大頭，能控制收入增長速度最快的稅種收入的大頭，必須全面推出增值稅，作為中央收入最主要的收入來源。這個決策是吸收了很多國際經驗而作出的。我認為，前蘇聯解體是一個重要原因。現在回顧起來，這個前蘇聯的解體是一個非常復雜的歷史現象，但前蘇聯的解體，壓垮前蘇聯這個大駱駝的最后一根稻草是什么？就是當時蘇聯的加盟共和國不再給蘇聯財政部交錢了。前蘇聯的中央政府沒有稅務局，是由各加盟共和國的稅務局收稅，然后向前蘇聯的中央政府財政部交錢。戈爾巴喬夫當時搞了一個新聯盟條約，想建立一個前蘇聯中央政府的稅務局來直接征稅，不再依賴各加盟共和國交錢。我們中國1994年以前也是學習前蘇聯這種稅務局體制，就是由各個地方政府收稅給中央政府交錢。而葉利欽等加盟共和國領導人堅決不同意前蘇聯中央政府控制征稅權，堅決不同意前蘇聯中央政府成立稅務局直接征稅，仍然堅持由各加盟共和國收稅而給前蘇聯中央政府交錢。最后，這場爭論以戈爾巴喬夫放棄前蘇聯征稅權的要求而告終。不久，各個加盟共和國都以他們在全蘇聯財政分配中太吃虧為由陸續拒絕再向前蘇聯財政部交錢了。最后，只有俄羅斯給前蘇聯財政部交錢，前蘇聯名義上是各個加盟共和國的中央政府，但只有一個加盟共和國，就是俄羅斯向前蘇聯財政部交錢來維持著也控制著整個蘇聯政府的命脈。當俄羅斯宣布也不再給蘇聯財政部交錢了，第二天戈爾巴喬夫作為前蘇聯總統召開蘇聯政府的會議，宣布蘇聯解體，第三天早晨，前蘇聯的紅旗就落下了。這壓垮前蘇聯政府這個大駱駝的最后一根稻草，就是俄羅斯不給前蘇聯財政部交錢了。

1994年，推出增值稅，中央政府拿增值稅大頭，再成立中央政府的稅務局直接征收增值稅，這三箭齊發強化了中國中央政府的政治經濟控制力，其意義如何估計也不會過高。但是今天，我們有沒有這樣的動力說營業稅改革也有同樣的必要性和緊迫性呢？回答是否定的。我認為當前的大形勢與1994年那個時候大不一樣了。當時為了實現中央政府控制大部分財政收入的改革目標，稅制改革、分稅制改革以及稅務機構的改革承擔了非常大的風險，不管企業有什么困難，不管地方政府有什么困難，不管財稅部門特別是稅務局征收增值稅有什么困難，也要實現讓中央政府控制大部分財政收入。但是今天連營業稅改增值稅還沒有形成一個全社會的共識。所以，我的看法是，營業稅改革出臺的方式，一種可行的方式，就是全國選擇個別地區，選擇少數稅目來進行試點改革。這個營業稅改革會涉及到所有的企業的稅負。服務業的稅負肯定要下降，同時，因為營業稅改為增值稅也增加了增值稅的抵扣項目，就必然要降低制造業的稅負，交增值稅的企業的稅負也必然下降。所以從這個意義上講，營業稅改為增值稅意味著所有的企業，不管是制造業還是服務業，稅負水平都會下降。這么大幅度的下降，財政收入減多少？其中中央、地方各減多少？另外，由于營業稅改增值稅所引起的地方與地方之間財政收入的變化也是很復雜的。比如，現在南京的服務到湖北，對湖北財政收入沒有影響，如果營業稅改增值稅了，把南京的營業稅改成增值稅了，就給湖北企業提供了要抵扣的稅款。因此，營業稅改為增值稅會使在服務業相關聯的地區企業之間的稅負都會受到影響。總之，服務業和制造業企業稅負水平會全面下降、中央和地方政府的收入都會變化、地方政府與地方政府之間的稅收收入也會變化。面對這么復雜的全面的變化，現在很難做出一個全面實施營業稅改為增值稅的決策。

我的建議是，少數的地區選擇適合當地的稅目，來進行營業稅改增值稅的試點。比如，國務院批準上海成為航運中心和金融中心，而交通運輸和金融保險是營業稅的兩個稅目，所以，建議在上海推行這兩個稅目的營業稅試點改革。而南京，一直在抓現代服務業外包的發展，可以設計一個南京營業稅改革的試點方案以推動南京經濟持續發展。

現在服務業的發展跟其他的產業的關聯性很強，對中國來說，金融業和服務業的關聯度是非常高的。現在服務業企業要實現集團化，光靠企業自我發展是很難的，必須依靠現代金融業實行兼并重組。我們的銀行、保險、證券業、以及各種投資基金、PE、VC這種金融工具很多。一個一個小企業，小公司，很難在世界上有很好的品牌，很好的無形資產來開拓自己的市場，所以現代服務業自身也有一個怎么樣通過現代金融服務業整合的問題。要引進金融資本，不管是何種類型的金融資本，在設計過程中必須注重很多的營業稅問題。所以，不能眼睛只盯住現在做的服務業本身，還要把眼界拓寬到推動服務業發展的資本的市場的運作，把銀行、保險、證券、PE、VC等等這些金融資源都能夠充分的利用起來。這個整合的過程和營業稅的關系很密切。營業稅若不改革，現代服務業和金融業的整合難以成功。

（作者為全國政協經濟委員會委員、中國注冊稅務師協會會長、國家稅務總局原副局長）