社區建設需制度機制創新——發達國家社區建設對浙江的借鑒與啟示

文/宋建萍

從發達國家經驗看，推進社區建設離不開政府、社會、居民等多方參與和多元投入。 浙江加快社區建設同樣需要動員多方面的力量，要以多方參與為支撐、以提升服務為重點、以制度建設為保障

社 區是指聚居在一定區域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是社會建設與管理的基本單元，是社會功能的基本載體，在構建和諧社會中具有重要基礎性作用。浙江社區建設在全國起步較早，但與發達國家比尚有明顯差距，亟需借鑒發達國家社區建設經驗，努力提高社會管理科學化水平。

社區建設意義重大

“十二五”時期，既面臨難得的發展機遇，也面臨各類社會矛盾的集中凸顯。社會結構深刻變動，社會訴求更加多元，社會利益更加復雜，迫切要求更加重視基層和基礎建設。要以社區建設為載體，創新基層社會管理，完善基層社會服務，促進社會和諧穩定。

——社區建設是加強和創新社會管理的必然選擇。一是計劃經濟向市場經濟的改革轉型，使得單位制所覆蓋的社會領域逐步退縮，社會服務與管理出現漏洞和真空。改革中從政府和企業分離出去的社會職能，大部分需要依托社區來承擔。特別是浙江非公有制就業占90%以上，自由職業者人數眾多，新社會階層人員數量不斷擴大，更要重視社區建設。二是隨著計劃生育政策的深入實施，“四二一”家庭結構成為主流，“丁克家庭”、“空巢家庭”越來越多。由家庭承擔的經濟功能、養老功能、托幼功能等逐步弱化，需要社區承擔的社會功能越來越多。三是最新人口普查表明，浙江5400萬人口中，來自外省、在本省居住的流動人口達到1697.7萬人。大量流動人口離開原來的生活居住區域后，需要依托社區形成其新的歸屬地。此外，浙江老齡化程度日益嚴重，60歲以上的老年人口占全省人口的比重達16.6%，也需要依托社區完善養老服務。

——社區建設是提高居民生活品質的重要載體。比如，英國社區建設中由地方政府出資建設社區服務中心，設有老年人服務、殘疾人服務和學齡前兒童服務等多種服務項目，向社區居民免費提供。早在1997年，僅英格蘭和威爾士地區的社區服務中心就已經達到1.9萬個。“十二五”時期，浙江進入人均GDP7000美元向1萬美元邁進的發展階段，生存型的物質需求加快向發展型和享受型的服務需求轉變。順應城鄉居民消費結構變化趨勢，社區服務既要提供勞動就業、社會保障、社會救助等基本公共服務，又要提供物業、家政等非基本公共服務。

——社區建設是加速城市化進程的客觀需要。目前，全世界已有70多個國家開展了社區建設，目的是以社區為單位，通過政府機構和社區組織的通力合作，解決經濟發展過程中，特別是工業化和城市化進程中出現的一些社會問題，促進經濟社會的全面發展。“十二五”時期，浙江要深入實施新型城市化戰略，城市化率要由59%提升到63%左右。為實現這一目標，不僅要加快城市空間拓展，更要依托社區建設，一步一個腳印地改善城市功能。

發達國家三種模式

政府和居民自治組織是推進社區建設的兩種主要力量。根據政府和居民自治組織在社區建設中的作用不同，可以將發達國家的社區建設大致分為三種模式：政府主導模式。新加坡政府對社區建設的影響主要體現在三個方面：組織管理，新加坡政府設立社會發展、青年及體育部，作為政府負責社區建設的專職機構；同時成立人民協會作為全國社區組織的總機構。經費支持，政府為社區活動提供必要的行政經費、活動經費以及專項經費撥款，配備相應的設施。政策引導，政府有關部門負責制定社區發展計劃和評估標準，社區發展理事會、民眾聯絡所、居民委員會等機構在政府指導下自主活動，并及時向政府反饋民眾意見。

社區自治模式。美國是一個政府行政職能相對較弱的國家，社區建設主要依靠居民自治，具有三個典型特征：一是社區管理機構由居民選舉產生。美國社區大都由社區董事會負責社區建設，董事會成員由居民選舉產生，都是不拿薪水的兼職工作者，董事會下設社區主任和社區服務委員會負責社區建設的具體事務。二是社區服務由非政府組織負責。社區公共衛生和公共環境等物業方面的管理，由社區服務委員會聘用的專業社區管理公司負責。而大量具體的社區服務項目，則由非政府非贏利的社區服務組織承擔和實施，政府根據服務成本和效果給予資助。三是志愿者組織是社區管理與服務的重要主體。志愿者組織既包括由社會工作者、居民等自發組織起來的綜合性服務組織，也包括由具有專業知識與技能的志愿者組成的專業組織。據調查全美大約有一億人在自己的社區從事過志愿服務，有6000萬人長期從事社區志愿服務。

混合型模式。日本在社區建設中采取行政機構與民間機構齊驅并進、互補交叉的管理模式。一方面，政府根據人口密度和地理半徑，劃分為多個“地域”（相當于“街道”一級），設立“地域中心”作為管理機構，負責轄區內社區事務和居民服務。另一方面，日本社區居民自發建立“住區協議會”制度，這是完全由社區居民參與的自治組織，主要功能是協調促進、制衡“地域中心”的工作。

重在加大體制機制創新

理順社區管理體制，強化政府對社區建設引導支持。作為社區的直接管理機構——居委會，在名義上是居民自治組織，但在實際工作中卻成為街道辦的下屬行政機構。加強社區建設，首先要理順社區管理體制，推進社區居委會轉型。通過制度創新，使居委會逐步從龐雜的行政事務中解脫出來，將更大的精力投入到居民管理和服務上來。比如，杭州建立了社區黨組織、社區居委會、社區公共服務工作站“三位一體”社區管理新體制，在增強社區黨組織的領導核心地位的同時，進一步發揮了社區居委會的自治作用。這一做法值得其他地區借鑒。對上級政府而言，要盡量減少對社區工作的直接干預，著力在規劃指導、法律環境、項目組織和資金支持等方面給予支持。

健全多元投入機制，拓寬社區建設的資金來源。浙江省社區建設資金以政府撥款為主且主要用于“人頭費”支出，社會捐助不多、民間投入不足。資金問題仍是加快社區建設的主要瓶頸，要建立健全多元化的社區建設投入機制。一方面，要繼續加大財政對社區建設的投入力度，重點投向社區公共服務類項目建設。另一方面，積極拓寬社區建設資金渠道。采取建設示范項目或以補助、貼息等形式，引導民間資本投入社區建設；支持福利、體育彩票公益金等投入社區福利、衛生保健和文體服務設施建設；研究有利于社區建設投融資的具體措施，引導社會力量以多種形式投資社區建設。

完善非營利組織發展機制，擴大社區居民參與。加大對社區服務性、公益性、互助性社會組織的扶持力度，簡化登記程序、完善備案管理，支持社區社會組織有效承接政府轉移的職能和事務，引導社區社會組織積極參與社區建設、管理和民生服務。引導社區轄區單位提升地緣意識、參與意識和公共服務意識，推進社區轄區單位內部資源對社區居民開放，鼓勵轄區單位積極參與捐贈和慈善等社會公益事業。積極通過政務公開、重大事項公示聽證等舉措，引導社區居民參與社區事務管理，特別是引導社區流動人口融入社區日常生活，支持流動人口居住地參與社區居委會選舉，暢通流動人口利益訴求渠道。

建立健全社區服務體系，豐富社區服務功能。要順應廣大居民美好生活的新期待，重點是推進“三個化”。要推進社區公共服務均等化，加強社區服務中心建設，面向全體居民提供扶殘濟困、社會保障等公共服務，創新社區公共服務手段，提升社區公共服務水平。要推進社會服務產業化，整合社區服務資源，對可以市場化運作的社區服務，走社會創辦、自主運作的路子，引導社會資本投資推進社區商貿服務等，提高社區服務自我發展能力。要推進社區服務互助化，鼓勵發展社區志愿服務，支持社區志愿服務者為社區居民特別是殘疾人、老年人等提供救助、優撫、助殘等服務，支持社區開展多種形式的鄰里互助。

完善相關法律法規體系，強化社區建設制度保障。從發達國家實踐看，法律法規體系是社區建設的重要保障。以美國為例，大到國家層面的《住宅和社區發展法》等，小到處理鄰里糾紛的《皮毛法》，一應俱全。目前我國社區管理體制還很不健全，浙江作為社區建設的先行省份，可以在這方面先行探索，積極研究制定社區建設地方性法規，特別是針對社區建設中的具體問題，制定操作層面上的法規規章，把社區建設納入法制軌道。此外，很多國家都高度重視規劃對社區建設的指導作用。浙江也要著力加強社區建設的總體規劃，把社區建設納入各地國民經濟和社會發展規劃和城市總體規劃，實現社區建設與經濟社會同步發展。