關于縣級國庫集中支付改革的思考

嚴倬媛

國庫集中支付改革的目標就是按照公共財政的發展要求，建立和完善國庫單一賬戶體系，將財政資金通過該賬戶體系直接撥付到收款或用款單位，進一步加強財政監督，提高財政資金的使用效率，更好地發揮財政在政府宏觀調控中的作用。自全國開展國庫集中支付改革以來，各地在試點市縣的經驗總結上積極開展此項改革。推行國庫集中支付改革的基本思路是在堅持資金所有權、使用權和審批權不變的前提下，按照“前臺收付，后臺核算”的模式，以會計核算中心為平臺，建立以國庫單一賬戶體系為基礎的財政國庫管理制度改革。

一、改革取得的成效

（一）最大發揮了財政資金的效益。改革前，財政資金通過層層撥付程序撥到核算中心統一賬戶或預算單位賬戶內，國庫外大量的沉淀資金和閑置資金沒有充分發揮作用，還存在較大的安全隱患。改革后，建立了國庫單一賬戶體系，采取財政直接支付方式，財政資金實現了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結余體現為用款計劃結余，而實際資金結余在國庫單一賬戶體系。從我縣2010年的實際數據看，2010年縣本級財政通過國庫集中支付方式下達的用款計劃額度為2.83億元，當年實際直接支付2.14億元，實際支付數占用款計劃的75.62％，財政可緩撥經費達24.38％，國庫結存資金最大限度地發揮了財政資金的使用效益，也充分發揮了財政資金在政府宏觀調控中的作用。

（二）真實反映了財政資金的實際支出數。改革前，因缺乏來自預算單位的預算執行情況，財政撥付資金直接作為財政支出數，而單位的實際支出數卻在很長一段時間內才能形成，甚至跨年形成。改革后，改變了“以撥代支”的做法，單位的支出必須在支付行為發生時，才能辦理支付手續，支付行為沒有發生時，資金仍停留在國庫。財政總預算支出和單位支出實際上是同時形成的，財政總預算支出真實反映了財政資金的實際支出數。這樣不僅財政部門能及時、全面、準確地掌握各單位預算執行情況，而且還能為縣級政府對財經形勢的決策提供及時、準確的判斷。

（三）有力強化了財政的監督職能。改革前，財政資金必須先撥付到核算中心統一賬戶或預算單位賬戶內，受現行財政體制、可用財力等因素影響,預算單位占用往來款、項目資金隨意支配、混淆使用、亂提費用等擠占、挪用和截留財政資金現象仍然存在。改革后，各單位所有收入直達國庫單一賬戶體系，支出按照預算編制用款計劃，細化功能科目到“類、款、項”，資金直達個人賬戶、供應商和勞務提供者，減少了資金流動的中間環節，結余都以指標、計劃體現，單位擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低。同時每一筆財政預算資金支付須經預算股、業務股、國庫股、支付中心的審核把關，實現了對財政收支事前、事中、事后全過程的監督，有效克服了預算單位花錢的隨意性及截留、挪用等財經違紀行為的發生，從而起到預防和遏制腐敗的作用。

（四）大大提高了資金運行速度。改革前，財政資金從財政部門的撥款到國庫或財政專戶的代理銀行劃款，再到核算中心統一賬戶或預算單位賬戶內辦理支付，經過了多個部門、層層程序、諸多環節，才能到達收款人或用款人。改革后，財政資金實現了“四個直達”，即納入縣財政統發的工資直達個人賬戶；購買支出直達供應商；零星支出直達單位報賬員備用金卡；項目支出直達中標單位，簡化了資金撥付程序，減少了資金流動環節，避免了一些中間環節影響資金流動等不必要的影響和干擾，加快了資金運行速度，保證了資金及時足額到位，降低了層層轉撥人力財力的消耗，能夠快速供應、充分保證經濟建設、社會穩定和各項事業發展對財政資金的迫切需求。對各預算單位來說，縣財政局國庫股批復、下達單位用款計劃后，單位就可在支付中心辦理審核支付，可提前資金到位時間3～5天。

二、改革進程中存在的問題

（一）納入國庫集中支付的資金面不廣。國庫集中支付制度改革是一項全新的改革,在原來的財政財務管理制度下要全面創新，難度很大。目前集中支付資金范圍僅包括預算內資金，預算外資金及其他資金受預算編制、可用財力等諸多因素影響尚未納入其中，特別是項目資金如果納入集中支付，管理上與上級有關項目資金管理辦法相矛盾，操作上存在很大問題。

（二）實有資金賬戶余額較大。在會計集中核算制和國庫集中支付制并存的情況下，只有預算內資金通過國庫集中支付，大量財政性資金還是撥付到會計核算中心的統一賬戶內，這些資金受單位支出進度等因素影響長期滯留在中心實有資金賬戶內，造成賬戶資金余額過大，存在較大安全隱患。

（三）部門預算編制較粗糙。國庫集中支付的基礎依據是單位用款計劃，而單位編制用款計劃的前提條件是單位的部門預算。因此，部門預算編制是否科學、規范、精細，直接影響到國庫集中支付的順利實施。當前縣級部門預算編制比較粗糙、預算科目比較籠統，預算支出達不到逐筆進行核定的要求，預算批復下達時間達不到早的要求。從預算編制的方法來看，縣級財政受可用財力的約束，定員定額的標準較低，基本支出預算赤字較多，導致單位存在項目支出中列支人員經費等不規范行為，預算執行較為困難。

（四）集中支付監督機制不健全。國庫集中支付制度改革從根本上改變了財政資金撥付方式，財政資金從“分散管理”變為“集中管理”，財政資金風險也隨之變為“高度集中”，由于集中支付的內部和外部監督機制還不健全，缺乏有效的監督機制，給集中支付帶來一定的支付風險。

（五）制度建設不成熟。由于國庫集中支付改革還處于推廣階段，支付、清算等制度還不夠完善，操作流程還不夠順暢，相關的其他配套制度過于落后，缺乏可操作性，這些都成為集中支付高效運行的“絆腳石”，也使國庫集中支付難以實現有章可循，有法可依。

（六）信息化建設不到位。國庫集中支付制度改革以現代化的財政管理信息系統、國庫支付操作系統和銀行資金清算系統為依托，才能確保財政資金支付的高效和快捷。當前縣級的國庫支付系統軟件是軟件開發公司開發的單個軟件體系，與代理銀行、人民銀行沒有數據接口，所有業務靠手工進行傳遞和清算，每天必須留出足夠的清算時間，縮短了單位的用款時間，降低了支付效率。如要實行三方聯網的話，資金投入和人員技術支撐又會存在一定難度。預算單位受財力、人力因素的影響，實現與財政部門的聯網存在一定的抵觸情緒。縣級財政部門信息中心技術人員配備不到位，導致數據庫仍由軟件開發商管理和控制，后臺處理由軟件公司操作，既不方便及時，又存在安全隱患。

（七）公務卡推廣不力。公務卡改革是規范單位業務，減少現金結算，提高支付透明度，深化國庫集中支付改革的一項新舉措。目前，因POS機安裝率低、商家要繳手續費等因素影響，縣級公務卡刷卡環境不理想，刷卡消費受到限制；財政、發卡行、單位之間未實現聯網，不能及時掌握公務卡消費信息，無法實現全程監督，這些都制約著公務卡的進一步推廣和順利實施。

三、進一步推進改革的幾點建議

（一）所有財政性資金納入集中支付。加快推進國庫管理制度改革，積極探索、研究預算外資金及其他資金納入國庫集中支付管理的措施和辦法，逐步將所有財政性資金納入國庫集中支付，取消實有資金賬戶，完善國庫單一賬戶體系。使財政資金在單一賬戶體系內安全、高效運轉。

（二）進一步推進和細化部門預算編制。財政資金不再區分預算內外。即將所有的財政資金都納入預算，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監督范圍。為有利于國庫集中支付的運行，縣級政府在做大財政“蛋糕”的同時，要增加縣級可用財力的比重，減少單位基本支出的赤字，盡早批復部門預算；財政部門要深化部門預算改革，細化預算編制，盡量細化具體項目，盡早編制部門預算，切實提高預算編制水平。

（三）建立完善的監督機制。一是建立嚴格的內控監督機制。從崗位職責方面進行崗位風險評估，建立健全財政資金支付參與主體之間的相互制衡機制，相互獨立、互為制約，加強監督；二是建立規范化的外部監督機制。通過紀檢監察、審計、銀監等部門的檢查，切實提高集中支付風險防范意識。通過建立和完善科學合理的監督控制體系，確保國庫集中支付改革的順利實施。

（四）建立健全各項制度。建立健全國庫集中支付的各項規章制度，規范操作流程，縮短審批時限，簡化審批程序，提高財政資金支付效率，建立一整套完整、規范、安全、高效的集中支付制度體系，為快速推進國庫集中支付制度改革提供堅強有力的后盾。

（五）加快完善財政信息化建設。以“財政系統應用支撐平臺”建設為契機，搭建財政一體化信息網絡平臺，使財政支出從預算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算以及財政資金到達商品和勞務提供者賬戶上，實現網絡內封閉運行，加快資金運行速度，防范資金支付風險，從根本上實現財政、人行、單位、商業銀行的信息資源共享。

（六）創造環境大力推進公務卡改革。加強各部門的溝通協調，加大政府指導力度，增加POS機的安裝范圍，降低或取消商家手續費，創造良好的公務卡刷卡環境；把公務卡支付系統納入國庫集中支付系統，實現財政部門的查詢監督、審核報賬和預算單位的報銷、還款的實時動態，順利推進公務卡改革的全面實施。

（七）會計集中核算的全面轉軌。在國庫集中支付全面鋪開的前提下，逐步把會計核算移交給財務人員和財務制度比較健全的單位,對單位小、人員少的單位暫時實行代理記賬，條件成熟實現集中核算向集中支付制度的全面轉軌。（作者單位：泰和縣財政局）