科學(xué)發(fā)展觀在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中的運用

戚明

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府作為國家最基層的政權(quán)組織，是黨中央、國務(wù)院在基層的代言人，是黨的路線方針在農(nóng)村的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在加快地方經(jīng)濟社會發(fā)展、帶領(lǐng)廣大群眾致富奔小康的進程中發(fā)揮著重要的作用。一個地方發(fā)展的快與慢、發(fā)展質(zhì)量的優(yōu)與劣，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力有直接的關(guān)系。

我國的經(jīng)濟責(zé)任審計工作就是先從縣以下領(lǐng)導(dǎo)干部開始，再逐步拓展到省市級領(lǐng)導(dǎo)。從1999年頒布兩個暫行規(guī)定至今，經(jīng)過十多年的實踐，取得了很多好的經(jīng)驗，但仍存在一些比較突出的問題，一是管理和決策類定性依據(jù)少，審計受審計人員職業(yè)判斷影響大，導(dǎo)致評價內(nèi)容、評價范圍差別較大，存在較大的經(jīng)濟責(zé)任評價風(fēng)險，影響了審計的客觀公正和審計的權(quán)威性。二是操作上存在“三重三輕”現(xiàn)象，即重賬內(nèi)審計輕賬外調(diào)查、重賬面數(shù)據(jù)輕理性分析、重查出問題輕責(zé)任評價，使審計重點不突出，影響審計效果；三是以先離后審為主的現(xiàn)狀，使審計結(jié)果同干部績效考核聯(lián)系程度差，影響審計作用的發(fā)揮。

二、《規(guī)定》關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀在經(jīng)濟責(zé)任審計中的表述

科學(xué)發(fā)展觀是胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出的，是我國改革開放三十年的經(jīng)驗總結(jié)，其第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學(xué)發(fā)展觀作為根本的指導(dǎo)思想，在每個領(lǐng)域都應(yīng)自覺實踐。新頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》第十四條：經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)以促進領(lǐng)導(dǎo)干部推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎(chǔ)，嚴(yán)格依法界定審計內(nèi)容。第十八條：在審計以上主要內(nèi)容時，應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟責(zé)任過程中的下列情況：貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況；遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況等。新規(guī)定把推動落實科學(xué)發(fā)展觀作為首要內(nèi)容，這是與原暫行規(guī)定的明顯區(qū)別。那么，作為經(jīng)濟責(zé)任審計工作本身，就更應(yīng)該牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，以它作為行動指南，不斷完善和提高。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的特殊性，正確運用科學(xué)發(fā)展觀顯得尤為重要。

三、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計的對策

（一）審計過程中全程運用科學(xué)發(fā)展觀。

1.審計組織要充分運用聯(lián)席會議作用。經(jīng)濟責(zé)任審計作為一項特殊的審計形式，具有鮮明的中國特色。要搞好這項工作，單靠審計機關(guān)一家是不行的。新《規(guī)定》用一章的篇幅明確了經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議制度的組織協(xié)調(diào)作用和要求，包括組成部門、機構(gòu)設(shè)置、主要職責(zé)、計劃安排等。但從目前的審計實踐來看，聯(lián)席會議制度作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮。一些地方多年沒有真正召開過一次聯(lián)席會議，開展經(jīng)濟責(zé)任審計只憑組織人事部門一紙委托，審計結(jié)果運用也很有限。在落實新《規(guī)定》過程中，審計機關(guān)應(yīng)積極主動向上級爭取、與相關(guān)部門加強協(xié)調(diào)，贏得理解和支持。說到底，審計機關(guān)自己不重視，別人更不可能重視。

2.審計計劃安排要有科學(xué)性。當(dāng)前經(jīng)濟責(zé)任審計存在的一個弊端是平時無計劃，但凡一換屆一動人就搞突擊、搞批發(fā)。這種作法，由于時間緊、任務(wù)重，一是讓審計機關(guān)工作壓力陡然增大，只能忙于應(yīng)付；二是審計質(zhì)量難以保證，審計風(fēng)險大。新《規(guī)定》第五條規(guī)定， 根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進行任中經(jīng)濟責(zé)任審計，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時進行離任經(jīng)濟責(zé)任審計。第二十條規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟責(zé)任審計計劃，組成審計組并實施審計。這就是說，要求將任中審計與離任審計有機結(jié)合，按照年度審計計劃組織實施。因此，必須在審計計劃安排上做到更加科學(xué)。主要是：通過聯(lián)席會議，從干部任職年限出發(fā)，凡任職一年以上的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，都要安排任中審計，結(jié)合本地審計能力，平均三年安排完一輪任中審計。特別臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆年份，要安排好任中審計，清除審計盲區(qū)，贏得審計主動，為組織考核任用干部提供重要參考。

3.審計目標(biāo)要明確、重點要突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)一地經(jīng)濟社會發(fā)展，面面俱到、千頭萬緒。因此，審計目標(biāo)一定要明確、重點一定要突出。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展情況，通過對任期內(nèi)完成經(jīng)濟指標(biāo)情況的真實性核實，審查任職期內(nèi)履行職責(zé)的效果。具體包括以下8個方面的指標(biāo)：人均國民生產(chǎn)總值及年平均增長率、農(nóng)民人均純收入增長率、財政收入增長率、稅收收入增長率、國有資產(chǎn)保值增值率、人口出生率、公益事業(yè)財政投入增長率及社會保障投入增長率，對上述指標(biāo)的內(nèi)涵、數(shù)據(jù)來源作詳細(xì)具體分析和認(rèn)真的復(fù)核。二是對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的真實、合法和效益情況，國有資產(chǎn)的管理和使用情況，政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況，政府投資和以政府投資為主的重要項目的建設(shè)和管理情況進行審計。三是對領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉潔自律和推動所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)反腐倡廉情況進行審計，重點關(guān)注制度建設(shè)及執(zhí)行效果。

4.審計方案要科學(xué)?！秶覍徲嫓?zhǔn)則》第五十七條規(guī)定：審計組應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解被審計單位及其相關(guān)情況，評估被審計單位存在重要問題的可能性，確定審計應(yīng)對措施，編制審計實施方案。一個好的方案往往會事半功倍，編制經(jīng)濟責(zé)任審計實施方案要做到以下方面：①基本情況要清楚，就是要開展好審前調(diào)查，摸清被審計單位和領(lǐng)導(dǎo)干部基本情況；②審計目標(biāo)要準(zhǔn)確，就是定位要準(zhǔn)確；③審計范圍要恰當(dāng)，就是審計時間要與任期一致、與任職期間相關(guān)的重要方面要列為審計內(nèi)容；④重點內(nèi)容要突出，就是要按照審計組的能力、經(jīng)驗和時間要求，突出審計重點；⑤審計風(fēng)險要評估，主要是關(guān)注審計檢查風(fēng)險和廉潔從審風(fēng)險；⑥步驟方法要具操作性，不能過于籠統(tǒng)和粗線條；⑦時間安排要合理，就是要充分考慮具體情況，統(tǒng)籌安排好時間，審前要安排好調(diào)查摸底編制方案時間，磨刀不誤砍柴工。審計實施時間要充裕，不要趕時間進度、倉促上陣馬虎了事。報告和處理階段要有耐心，力爭報告全面客觀公正；⑧審計分工要恰當(dāng)，就是要針對審計組每個人的業(yè)務(wù)專長，合理分配工作，把每個人的作用發(fā)揮至極致，形成合力；⑨評價提綱要融入，就是要對審計評價要有個提前考慮，實施的審計重點就是評價的重點；⑩方案報告要結(jié)合，就是要審計前就要考慮審計報告的主要內(nèi)容，根據(jù)審計報告所需內(nèi)容來安排審計方案。

5.審計實施過程要科學(xué)。審計實施過程中，應(yīng)注意采用多種有效方式方法，全方位掌握被審計對象情況，從而做到客觀公正評價。主要是查賬與調(diào)查相結(jié)合。在查清財政財務(wù)收支、國有資產(chǎn)管理、政府舉借債務(wù)、政府重點投資工程項目等情況基礎(chǔ)上，通過召開進點會、座談會、民主測評、個別走訪、張貼審計通告、公布舉報電話、實地察看等多種行之有效的措施，形成整體印象。在編制審計記錄過程中，要區(qū)分內(nèi)容，從審計報告出發(fā)，為報告提供證據(jù)支持。

6.審計結(jié)果運用要科學(xué)。經(jīng)濟責(zé)任審計的目的是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)。審計結(jié)果能否作為組織人事部門考核任用干部的重要依據(jù)，是經(jīng)濟責(zé)任審計真正意義所在。審計機關(guān)應(yīng)把審計結(jié)果運用作為最終落腳點來抓。在積極開展任中審計與離任審計相結(jié)合、以任中審計為主的模式基礎(chǔ)上，主動向縣委政府主要領(lǐng)導(dǎo)進行匯報、對普遍存在的問題提出制度性建議，對審計結(jié)果通過財政財務(wù)收支等形式向社會公開，對查出的問題強化審計處理并跟蹤整改落實成效。

（二）要跳出就賬查賬模式，引入全新審計理念。

1.引入經(jīng)濟決策審計，關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展方面具有一定的經(jīng)濟決策權(quán)，這種經(jīng)濟決策體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部能力及權(quán)力運行，直接關(guān)系當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。決策失誤往往造成重大浪費和損失，因此把經(jīng)濟決策作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的重點十分必要。主要審計工程項目、對外投資、大額資金分配、大宗物資采購以及招商引資等重大決策事項，與國家的大政方針、法律法規(guī)相對照，了解經(jīng)濟決策事項內(nèi)容是否合法、決策過程是否科學(xué)合理、決策執(zhí)行是否規(guī)范、決策效果是否明顯，從而為評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中是否存在個人違反民主科學(xué)程序，導(dǎo)致決策失誤而造成重大損失浪費等詳實的情況提供有力的證明。同時，還要關(guān)注重大經(jīng)濟決策投資的效益性。查有無搞政績工程導(dǎo)致決策失誤而造成損失浪費的問題以及損害農(nóng)民經(jīng)濟利益的問題。

2.引入環(huán)保資源審計，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，環(huán)境問題的日益凸顯。筆者在審計過程中，經(jīng)?？吹焦怩r的數(shù)字后面，是昔日青山綠水變成光頭禿嶺、污水橫流，群眾守著一條河卻沒干凈水喝的觸目驚心畫面。將環(huán)境保護績效審計納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，不僅是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是順應(yīng)經(jīng)濟社會健康發(fā)展的有效舉措，還是發(fā)展低碳經(jīng)濟的必然之舉。審計署2009年發(fā)布了《關(guān)于加強資源環(huán)境審計工作的意見》，要求各級審計機關(guān)自2010年起將資源環(huán)境內(nèi)容納入審計方案并組織實施。主要內(nèi)容是關(guān)注環(huán)境保護政策執(zhí)行水平、環(huán)境保護管理系統(tǒng)是否有效、環(huán)境保護專項資金管理使用及效益。通過環(huán)保資源審計，可以幫助領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀、遏制以犧牲環(huán)境資源換取一時輝煌政績，當(dāng)官一任遺患一方現(xiàn)象。

3.引入政府投資審計，關(guān)注經(jīng)濟社會效益。政府投資項目，由于容易出政績、同時又是權(quán)力尋租的重要領(lǐng)域，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往熱衷于此。但在項目管理意識上存在著盲點，建設(shè)過程中又急功近利，存在任意決策、隨意審批、疏于管理等行為，導(dǎo)致了政府投資的極大浪費。應(yīng)將投資審計與經(jīng)責(zé)審計有機結(jié)合，主要作法是：一要選好合適的投資項目和管理環(huán)節(jié)；二要合理組織審計人員，編制好審計實施方案。三要不斷創(chuàng)新審計方法。

總的來說，在科學(xué)發(fā)展觀的正確指導(dǎo)下，通過審計機關(guān)不斷探索和總結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作一定能夠走上良性發(fā)展軌道。

（作者單位：武寧縣審計局）