“自主創新產品優先”政策引發的爭議及應對策略

張換兆，劉冠男

（1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038；2.中國科學技術部，北京 100862）

“自主創新產品優先”政策引發的爭議及應對策略

張換兆1，劉冠男2

（1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038；2.中國科學技術部，北京 100862）

2009年11月科技部、發改委和財政部聯合發布的兩個文件規定，自主創新產品將在政府采購中優先采購。這一政策的頒布引起了中國美國商會和中國歐盟商會等的炒作，并將之納入到中國經濟與戰略對話平臺中?？鐕境醋髯灾鲃撔抡叩哪康氖蔷S護其在中國政府采購中的利益、維護其在中國市場的戰略地位和影響中國的創新進程。我國一方面要加強外資企業對中國創新作用的認識，另一方面要積極應對。具體策略包括充分利用政府采購協議談判、加快制定促進外資企業及研發機構融入國家創新體系的政策措施和指導意見、加強自主創新政策與國際規則接軌以及實施“先發制人”策略。

自主創新；政府采購；先發制人

2006年12月，科技部、國家發改委和財政部頒布的《國家自主創新產品認定管理辦法（試行）》明確規定“經認定的國家自主創新產品將在政府采購、國家重大工程采購等財政性資金采購中優先購買”。2007年12月，財政部發布了《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》和 《政府采購進口產品管理辦法》兩部管理辦法，規定將由財政部和科技部共同制訂《政府采購自主創新產品目錄》。2009年11月科技部、發改委和財政部聯合發布了兩個文件——《關于開展2009年國家自主創新產品認定工作的通知》和《2009年度國家自主創新產品申報說明》。由此，自主創新產品優先采購政策受到了在華跨國公司的集體游說，受到美國政府、歐盟部分國家政府的關注。

1 “自主創新產品優先”政策引發爭議的過程及趨勢

2010年1月，美國國務卿、財政部長、司法部長、商務部長以及美國貿易代表等接到由微軟、波音等大公司簽署的信函，警告說中國政府正采取系統性的如專利及標準化、反壟斷及稅收等政策，以損害美國企業的利益為代價來支持本土企業，要求美國政府對中國自主創新相關政策施壓。4月，中國美國商會發布的《美國企業在中國2010》（白皮書）提出，“自主創新產品目錄成為外國企業參與政府采購方面又一難以逾越的鴻溝，并懇請中國政府考慮廢止《國家自主創新產品認定管理辦法（試行）》、《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進口產品管理辦法》。此外，我們也懇請中國政府考慮廢止或修改《國家自主創新產品申報說明》，以履行其在JCCT會議上和美中戰略與經濟對話中做出的承諾：將外商投資企業在華生產的商品視同于本土企業在本國生產的商品”。

2010年5月，中國美國商會派出代表團赴華盛頓向美國國會議員和政府官員展開游說。根據中國美國商會公布的文件，這次游說活動的核心任務之一，就是讓華盛頓了解到，促使中國開放市場才是在華美國企業目前最為關心的問題，重要性遠遠高于匯率問題。5月21日，美國商會會長托馬斯·多諾霍在北京進行高級別會晤，表達了對中國政府采購中優先考慮國家自主創新產品的擔憂，這將導致美國企業在競爭中處于不利的地位。5月24日，多諾霍在上海又表示，他在與中國領導人交談之時，也對金融服務、保險、通信、物流、快遞等領域存在的投資限制表示擔憂?！懊绹谌A企業對中國市場開放程度的擔憂程度，已經達到十年以來的頂峰”。同時，通過這一系列游說運作，美國商會成功地將自主創新產品認定工作引發的爭議納入到第二輪中美經濟與戰略對話（S&ED）的討論平臺中并成為關注的焦點。

2010年7月，通用電氣首席執行官杰弗里·伊梅爾特在接受英國《金融時報》采訪時，聲稱通用電氣在中國正面臨25年來最嚴峻的經營環境，指責中國政府的保護主義傾向日益濃厚，對外國跨國企業越來越“不友好”。9月13日，“夏季達沃斯論壇”針對“中國投資環境惡化論”進行了“在中國的跨國公司：未來之路”的電視辯論會。基本結論是：中國投資環境在不斷改善。

目前，美在華跨國公司對中國創新政策的炒作呈現三個特點：擴大、升級和反復。擴大，一方面是指從自主創新政策擴大到知識產權、政府規制、投資環境等方面，如美國通用電氣的請求；另一方面是從美在華企業向歐盟在華企業擴散，如中國歐盟商會發布的《歐盟企業在中國建議書2010/2011》認為，中國2006—2010年出臺的一系列政策為包含 “自主”知識產權 （IP）的產品建立了一個確立其優惠待遇地位的框架，對外國企業和在華外資企業構成了歧視，打擊了他們在中國境內開發和銷售創新產品的積極性。升級是指跨國公司通過各種渠道將自主創新政策政治化、外交化，成為國與國之間利益博弈的政治和外交事件，如自主創新政策成為中美經濟與戰略對話的焦點。反復是指跨國公司對中國自主創新政策的態度一會說好，一會說不好，在不斷反復中影響我國的創新政策，如夏季達沃斯電視辯論會。

2 炒作“自主創新產品優先”政策的目的

圖1 1998—2009年中國政府采購規模

2.1 維護美在華企業在中國政府采購中的利益

1996年我國開始實行政府采購政策試點以來，中國政府采購規模急劇上升，從1998年的31億上升到2009年的7413.2億元人民幣，年均增長率超過71.79%（見圖1）。其中2009年，中國政府采購額占當年財政支出的9.8%，占當年全國GDP的2.2%。按照經合組織（OECD）的測算，中央及地方政府采購金額，一般要占到一國國內生產總值（GDP）的10%~ 15%。按照目前中國的經濟發展速度，中國政府采購規模具有極大的上升空間和潛力，是一塊巨大的“蛋糕”。

2007年中國就向世貿組織（WTO）秘書處提交了加入《政府采購協議》（GPA）的申請和初步出價清單。2010年4月26日，中國美國商會發布的2010年《美國企業在中國》白皮書中對我國GPA出價清單表示了不滿，敦促我國在2010年上半年提交一份具有實質意義的、經修改的出價清單。同時，中國美國商會認為國有企業在中國政府采購中獲利。在華美國企業認為將會對進口產品形成“歧視”，并在政府訂單的爭奪中處于下風。中國美國商會2010年度調查（見圖2）表明，“美國企業普遍認為，在政府采購政策之外，中國的創新政策也使其在與國有企業的競爭中處于不利地位，導致銷售損失?！?/p>

圖2 中國自主創新政策對美國在華企業參與政府采購的影響

同樣，中國歐盟商會在向歐盟提交的《歐盟企業在中國建議書2009/2010》中，也對中國的市場開放狀況表達了更多的不滿。 “過去的一年中，中國歐盟商會注意到，中國經濟開放的步伐正在逐漸放緩，在某些領域甚至有倒退的跡象”，明確指出：“在公共采購過程中，外資企業和內資企業明顯受到不對等的待遇?！卑灼鴮ｉT針對公共采購領域提出了長達6頁的建議和批評，旨在“消除對‘非中國’本土產品和公司的差別待遇，確保中國獨資企業和外商投資企業享有平等的競爭環境和同等待遇”。

2.2 維護美國在華跨國公司在中國市場的地位

按照商務部統計，截至2007年，美國在華設立企業數量達到16952家，投資額496.9億美元，注冊資金總額834.8億美元。根據最新數據，2009年1月1日到2009年12月31日，美國在華新注冊企業1305家，投資額96.37億美元，注冊資金總額70.15億美元。目前美國在華企業數量超過2萬家。

中國市場成為美國在華跨國公司應對金融危機的支撐和未來發展戰略的核心，也成為跨國公司全球市場的重要組成部分。以通用汽車、戴爾、英特爾、通用電氣等世界500強公司2009年中國市場的業績為例來說明中國市場的重要性。通用汽車的中國銷量達到182.6萬輛，連續5年在中國市場領跑其他汽車制造商［1］。2010年7月2日，通用汽車表示上半年在中國市場銷量達到121萬輛，超過美國本土市場的銷量107萬輛［2］。這是通用汽車102年歷史上，海外市場銷量首次超過一貫暢銷的國內市場。“中國成為通用汽車在全球的新亮點。”中國已成為戴爾公司在全球增長最快的市場，是戴爾全球第二大市場。中國市場的收入占英特爾公司全球收入的46.7%，接近5成，而且是全球市場中唯一保持正增長的國家［3］。與其他地區的下降形成鮮明的對比，中國GE的銷售收入為53億美元，占GE亞太地區收入的25.6%，同比增長14%［4］。美國的跨國公司既是美國經濟的支柱，也是美國科技創新的主力。在中國美國商會的游說下，美國政府試圖通過中美經濟與戰略對話平臺向中國政府施壓來維護美在華企業在中國市場的戰略地位。

2.3 試圖影響中國的科技創新

日本從20世紀50年代初開始引進歐美國家的先進技術，重點放在自主創新，引進技術與消化和創新開支之比為1：10，實現引進一代、提高一代、創新一代。日本科學技術與經濟協會1982年3月調查表明，80年代日本在43種工業產品的183項主要技術指標中，超過美國的占29%，趕上美國的占32%，不及美國的占39%。就是說，經過50年代的引進，60年代的消化吸收和70年代的自主創新，日本僅用30年的時間，不僅彌補了與歐美的技術差距，而且實現了趕超歐美的目標，躋身于創新型國家之列，成為世界第二大科技大國。1992年，我國提出“以市場換技術”戰略，重點放在引進技術上，引進技術與創新開支之比為1：0.078。我國引進的大量技術對我國經濟發展和技術進步確實起到了非常重要的作用。但2003年科技部發布的《技術預測與國家關鍵技術選擇》調查報告指出，在218個技術項目中，中國只有一項居領先地位，有27項與領先國家處于同等水平。這就表明，核心關鍵技術的取得和不斷推進科技的進步不能僅僅依靠引進，還要進行自主創新。2006年，我國公布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，正式提出自主創新政策，力圖更好地主導和控制我國科技的創新進程，盡量減少對國外技術的依賴。國務院發展研究中心2006年發表的一項研究報告表明，在中國已經開放的28個主要產業中，外資已在21個產業擁有多數資產控制權，而在每個產業排名前五位的企業幾乎都被外資控制。目前，我國國內的資產和市場大約1/3已被外資控制?？梢哉f，資產和市場的控制幾乎意味著關鍵技術和核心專利的控制。跨國公司對中國自主創新政策存在疑慮，一方面固然是擔心其在中國市場的利益，另一方面也擔心技術地位受到影響。因此，跨國公司要維護其在中國的利益，必然首先要確定其技術壟斷地位。而影響中國科技創新政策和主導創新進程是維持其技術壟斷地位的有效途徑。

3 引發的思考

“自主創新產品優先”政策引發的爭議，一方面固然是外資企業為維護自身利益而采取的集體行動，另一方面也表明是我國對外資企業在我國創新中的作用需要加強認識。

外資研發機構的創新是中國創新的重要組成部分。中國的創新可以由不同部分構成，正如我國現行的所有制是以公有制為主體，多種經濟成分并存一樣。中國的創新由企業、科研機構、高校等主體承擔。企業包括民營、外資、國企等，不排斥跨國公司及外國研發機構的作用?？鐕炯巴赓Y研發機構在中國的創新和制造就是中國的創新和制造，享有與其他企業同等待遇。我國要正確認識和謹慎對待外資研發機構在國家創新體系中的地位和作用。

外資研發機構的創新不應該成為我國創新的主導力量。肯定外資研發機構在我國創新中的地位和作用，是對現實和產業發展客觀規律的進一步認識。但應該明確認識到跨國公司本身的特點和兩面性。在中國注冊的企業固然是中國企業，但其無法割裂與母公司和母國的關系，“它們的根基仍然在它們的國家，也就不能說是沒有國籍，甚至失去了任何民族和國家色彩”［5］。波音以前是國產比率最高的飛機制造商，在20世紀50年代，波音707飛機只有約2%的零部件是在國外生產的，而波音787飛機是波音公司在全世界外包生產程度最高的機型。按價值計算，波音公司本身只負責生產大約10%，其余的生產是由40家合作伙伴提供的。波音公司正在采用亞當·斯密在《國富論》中所贊揚的做法：從分工中獲得利潤。波音787并不是完全由美國制造的，但是，它是美國在技術和全球制造方面創新的產物。因此，波音公司仍是美國公司。跨國公司在中國的創新對中國創新起到不可或缺的作用，但我國應該建立起能為我所控的創新力量，才能在國家競爭中確保自身的利益。

巧妙利用外資研發機構在提高中國自主創新能力和推動科技體制改革中“鯰魚效應”。外資研發機構在我國創新中的地位和作用是重要且不可替代的。跨國公司是全球技術資源的主要擁有者，控制全球發明的90%，占有全球技術轉讓的80%?？鐕狙邪l支出約占全球研發支出的50%［6］?？鐕疽呀洺蔀槿蚩萍紕撔碌闹鲗д?。外資研發機構在中國的創新活動，一方面直接提高了我國的創新能力，另一方面對其他主體的科技創新活動帶來重要的 “鯰魚效應”和帶動效應。外資在華活動的帶動效應表現為促進人才集聚和培養、知識溢出和提升了相關領域的技術層次和水平。外資在華研發活動的“鯰魚效應”表現為促進其它企業增加科技研發投入、更加重視產業化前端技術的研發和更加重視核心技術和專利儲備等。同時，外資在華開展研發活動，將世界先進的創新理念和管理經驗帶進中國，對我國科技管理體制改革具有重要的作用。特別是隨著進一步深化和擴大科技的開放，外資研發機構將更加廣泛和深入地參與中國的創新活動，如承擔國家科技計劃的科研項目等。這將加快我國科技管理體制的改革與開放，逐步與世界接軌。

4 積極而巧妙應對自主創新政策引發的爭議

自主創新政策引發的爭議使我們進一步認識到戰略與戰術的重要性。對我國來說，提高國家競爭力，特別是自主可控的創新能力是一項基本戰略?；诖耍覈鴳浞职盐债斍靶蝿荩e極應對，化不利為有利，轉劣勢為優勢，加快落實以下四個方面的工作：

一是利用《政府采購協議》（GPA）談判，為培育我國自有的創新能力創造充足的空間。堅持有理、有利、有序原則，控制談判的節奏和速度，穩步推進GPA談判。在談判過程中，要充分把握三個方面的內容。首先是堅持采購中國貨，為我國本土企業的發展創造一定的空間。我國要加快制定國貨標準，如參照美國1933年制定的《購買美國產品法》，要求聯邦政府采購要購買本國產品，即在美國生產的、增值達到50%以上的產品，進口零部件組裝的產品不算本國產品。其次是嚴格控制地方政府采購市場的開放，為我國本土企業保有一塊“自留地”。如美國僅開放37個州的地方政府采購市場，而加拿大則一直未開放其地方政府采購市場。第三是充分利用協議例外條款設立保護措施?！墩少弲f議》規定，為維護國家安全、公共道德、秩序、安全，人類及動植物健康、保護知識產權，保護殘疾人企業、慈善機構而進行的措施不適用協議。這將給我國政府采購政策的制定提供靈活應對空間。此外，加強對環境和綠色壁壘等各方面限制政府采購市場開放的研究，不遺余力地通過政府采購來扶植本土企業的發展，形成我國自主可控的創新能力［7］。

二是加快制定促進外資企業及研發機構融入國家創新體系的政策措施和指導意見。對境內外資企業“中國企業、中國制造和中國創造”的定位要求我們探索充分利用外資研發機構力量的方式方法并制定相關的政策措施。一方面，利用外資的“逐利性”一面，加快制定外資研發機構參與國家科技計劃的規章制度、制定吸引和支持外資研發機構參與國內產業技術創新聯盟、參與重點產業重大技術創新活動等政策。這將為我國有效利用外資研發機構的創新力量為我所用提供制度保障。另一方面，要充分警惕外資“國別屬性”的另一面，把握利用外資創新力量的程度。如境內外資研發機構參與國家科技計劃的程度、領域，如何設計合理合法且符合我國利益的限制條件，使外資研發機構參與我國愿意并鼓勵其參與的領域和無法參與我國不愿意其參與的領域。

三是加強自主創新政策與國際規則接軌，使之更加高效地促進中國創新?！白灾鲃撔庐a品優先”政策之所以被跨國公司集體“游說”，是因為意圖過于清晰。在政府采購中，可以設定采購中國貨，并對國貨進行準確界定。同時對采購過程中設定限制外資產品的潛限制，如國家安全、公共道德等。如近期美國啟動對新能源政策措施的301調查。實際情況可能正如國家能源局局長張國寶所言，中國各個方面對新能源企業的補貼總額是微乎其微的，而美國今年1至9月，已經通過現金支付方式給美國的新能源企業提供了46億美元補助，美國的風電企業獲得了其中30億美元的補貼。但這也正是暴露了我國科技研發激勵政策可能與國際規則還存在分歧，或者至少說明我國的補貼政策不夠隱蔽。基于此，我國應針對自主創新政策可能存在的漏洞進行有針對性的研究，以應對可能出現的不利局面。

四是實施“先發制人”策略。先發制人也被稱為預測性自衛。先發制人絕不可以是報復行動，也不可以是為獲取物質利益或發泄不滿而首先發動攻擊。合法的先發制人意味著要有一種切近的威脅。我國自主創新政策是為滿足我國的國家利益，出現爭議和引發國家之間的利益爭端是難以避免的［8］。我國除了見招拆招、積極應對以外，尚需要未雨綢繆，先行掌握一定數量的國家間博弈籌碼。而美國屢屢利用臺灣問題、西藏問題、新疆問題、朝鮮問題、南中國海問題、反傾銷、匯率等來博取更大的利益。目前我國掌握的籌碼并不多，或者說不太善于利用手中的籌碼。我國的稀土儲量和產量均居世界首位，鑒于稀土在高技術產品、新型材料和戰略性產品等方面的極端重要性，我國完全可以將稀土的出口配額作為一個重要的籌碼。加入GPA協議，開放政府采購市場也是我國對大國博弈的一個重要籌碼。因此，我國不斷增加博弈籌碼，加強對籌碼的利用，實施更為積極的策略，先行對可能對我國產生威脅的國家采取行動。

［1］http://media.gmchina.com/content/media/cn/zh/news/news_detail.brand_gm.html/content/Pages/news/cn/zh/2010/January/04

［2］http://media.gmchina.com/content/media/cn/zh/news/news_detail.brand_gm.html/content/Pages/news/cn/zh/2010/July/0629

［3］數據來源，英特爾2009年年報.

［4］http://www.ge.com/ar2009/pdf/ge_ar_2009.pdf

［5］李琮.當代國際壟斷——巨型跨國公司綜論［M］.上海：上海財經大學出版社，2007.

［6］王子先.關于以開放促進自主創新的若干思考［J］.中國高新技術，2006，（7）：16-17.

［7］孫福全，張換兆，董書禮.龍芯:堅持走以我為主的開放式創新之路［J］.中國科技論壇，2010，（7）：37-40.

［8］許斌.先發制人與美國的戰爭方式［M］.北京：解放軍出版社，2008.

The Conflict of Homeland-innovative Product First Policy and the Coping Strategies

Zhang Huanzhao1，Liu Guannan2
（1.Chinese Academy of Science and Technology for Development,Beijing 100038，China；2.The Ministry of Science and Technology of the People’s Republic of China,Beijing 100862，China）

The MOST,the Ministry of Commerce and the National Development,and Reform Commission have jointly issued two notices that the homeland-innovation products would be bought firstly in China government procurement.The two notices had been hyped up by the American Chamber of Commerce and the European Union Chamber of Commerce,and the dispute about the homeland-innovation policies had been put in the platform of the second round S&ED.The purpose of the U.S multinational companies is to vigorously defend their interests in China government procurement,to safeguard their strategic status in China market and affect the Chinese innovation process.Based on this,the first hand,we should enhance the knowledge of the role that the foreign companies play in the China innovation,on the other hand,we should make proactive polices including that making full use of the GPA,formulating the policies of the foreign companies to join the Chinese Innovation System,promoting the homeland-polices to be integrated into the global regulations and implementing the strategy of anticipatory self-defense.

homeland-innovation；government procurement；anticipatory self-defense

2010-12-23

張換兆（1980-），男，漢族，福建長汀人，中國科學技術發展戰略研究院，博士；研究方向：科技合作、區域經濟。

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（責任編輯 張九慶）