稀土資源儲備刻不容緩

任忠寶,余良暉

中國國土資源經濟研究院,北京 101149

稀土資源儲備刻不容緩

任忠寶,余良暉

中國國土資源經濟研究院,北京 101149

本文基于全球稀土資源供需形勢和我國儲量減少的趨勢分析了我國開展稀土資源儲備的緊迫性。從儲備規避“世貿規則”進行間接控制出口、增強在國際稀土市場的話語權以及降低國家外匯儲備風險三個方面闡明了我國開展稀土資源儲備的必要性。通過借鑒美國和日本在稀土礦產地和礦產品儲備方面的成功經驗,結合我國稀土資源儲備現狀,初步構建了適合我國國情的稀土礦產地與礦產品結合、政府與企業合理分工的戰略儲備體系。

稀土資源;世貿組織;定價權;儲備體系

中國作為世界上稀土資源儲量最豐富的國家,由于缺乏在國際市場上的定價能力,導致稀土產品以極其低廉的價格被西方國家大量收購儲存。而國內,對稀土的無序開發和偷盜走私造成了嚴重的資源浪費、環境污染等問題。與此同時,停產的外國企業紛紛通過在中國設廠、收購稀土企業等途徑將相關產業轉移到我國境內,進一步控制我國的稀土資源。每當我國為了保護資源環境加強對稀土行業管理時,國際上就拋出眾多偏見和誤解的言論,致使我國管控稀土資源陷入了被動局面。

1 開展稀土資源儲備的緊迫性與必要性

稀土是鑭、鈰、鐠、釹、銪、釓、鋱、鏑等17種元素的簡稱,具有獨特原子結構和優良的光電磁等物理特性,是現代工業發展不可缺少的元素,因此,稀土被稱為“工業維生素”。稀土元素不僅在冶金、石化、農輕紡領域應用廣泛,也是制造精密制導武器、雷達和夜視護鏡等各種武器裝備不可缺少和不可替代的原料。此外,在節能環保、新能源、新材料等戰略新興產業領域也發揮著至關重要的作用。

1.1 基于全球稀土資源供需形勢和我國儲量減少的趨勢,開展稀土資源儲備勢在必行

據《Mineral Commodity Summaries》(U.S.Geological Survey,2011),截至2010年底,世界稀土總儲量為11000萬噸,其中,中國占50%、獨聯體占17%和美國占 12%,三國儲量合計占世界總儲量近80%。但是,根據《中國統計年鑒》,截至2009年底,我國稀土基礎儲量為1859萬噸。通過對比發現:我國統計的稀土儲量數據與USGS公布的數據相差懸殊,而我國統計的稀土資源量數據與 USGS公布的數據比較接近,初步判斷是數據對接出現了問題,把我國稀土資源量數據當作儲量數據與國際儲量數據進行對比,這在某種程度上無形中夸大了我國稀土資源的優勢地位。從中我們要清醒地認識到兩個問題:一是,我們的稀土資源并不像西方國家鼓吹的那樣豐富,為保護資源,我國有必要對稀土資源進行儲備以及出口限制;二是,西方國家夸大我國稀土資源優勢地位的背后可能是為迫使我國繼續大量廉價出口稀土資源奠定基礎。暫不考慮數據對接問題,我們也可以看出,中國稀土資源儲量與產量之間嚴重失衡,已成為我國越來越難以承受之重。中國的稀土產量位居全球之首,2010年產量為13萬噸,占全球稀土產量近98%(欣然等,2010)。從1958年開始,中國開始開采稀土資源,50多年來,為其他國家供應了大量稀土資源,國內稀土儲量急劇減少。特別是從 20世紀 90年代至今,根據《海關統計年鑒》(中國海關總署,2010)計算,中國稀土資源出口量增長了10倍,中國稀土資源出口量已占世界稀土資源出口總量的90%以上。我國南方五省蘊藏著非常寶貴的中重型稀土,工業儲量達 150萬噸,但已經開采90多萬噸,只剩下60萬噸,按照現在的生產能力,10年后資源就面臨著枯竭(楊子健,2008)。到時候,我們需要這些資源就得從國外進口,國外可能會以百倍、甚至上千倍的價格出售稀土材料。

1.2 儲備可以有效規避“世貿規則”進行間接控制出口,從源頭上保護稀土資源

隨著我國發展轉型,我國政府漸漸意識到不能再把資源性產品廉價地出口國外,對“兩高一資”產品限制越來越嚴格,大幅提高出口關稅,實施出口配額管理,這在世貿組織框架下面臨著很大障礙。2009年6月,美國、歐盟正式在 WTO框架內向中國提出貿易爭端請求,反對中國對 9種原材料采取出口配額、出口關稅和其他價、量控制。盡管商務部正在組織專家積極應對,但勝訴的可能性不大,畢竟我國這些做法不符合“入世承諾議定書”。原材料訴訟案最遲在2011年下半年會有個明確的裁決結果,如果中國敗訴,這將會為美國向世貿組織針對稀土政策的申訴鋪平道路,對我國出口資源的管理手段和方式也將產生許多負面影響。因此,需要國土資源部在國內環節上更加關注我們各類礦產資源的保護。關貿總協定明確允許成員國為了可耗竭資源和保護環境的需要,對一些資源性產品進行管理和限制,但要在國內的開采、生產、消費各個環節采取同樣措施才能對出口采取類似的管制措施。所以,按照世貿規則,我們要從源頭對資源進行管制,加快推進稀土資源的戰略儲備,同時在開采、生產和加工出口領域三個環節并行采取相應措施。

1.3 儲備是市場風險控制的宏觀經濟調控手段,增強我國在國際稀土市場的話語權

國內困擾稀土行業發展的最大問題是對資源的粗放式、無序化開發,雖然發改委、國土資源部每年都會下發年度開采指標,但盜采情況仍屢禁不止。中國稀土產品的生產能力已經遠遠超過國內外稀土市場的總需求,競相降價大打“價格戰”的景象充斥市場,導致我國稀土產品以“豬肉”、甚至“大白菜”的價格大量廉價出口。礦產儲備主要有礦產品儲備和礦產地儲備兩種形式,是礦產資源參與宏觀調控的一個重要的手段。礦產品儲備通過調節礦產資源的供應和需求,防止礦產品價格大幅回落,平抑市場波動。礦產地儲備通過調控礦產資源勘查開發時空布局,調整資源在代際之間的分配,有利于礦產資源的可持續開發利用(陳慶德,2007)。從國家的角度講,稀土儲備不僅能把握國際稀土定價權,實現資源優勢向經濟優勢轉化,還能提升中國稀土在國際貿易中的話語權。

1.4 礦產儲備是降低國家外匯儲備風險的一種形式,可以起到一定的套期保值作用

截止2010年底,中國外匯儲備余額28000億美元。外匯儲備可以彌補國際收支逆差,提高國際金融市場融資能力,可以保護一國免受外部沖擊。作為穩定貨幣的手段,外匯儲備的確是需要的,但并非越多越好,要考慮其成本問題,擁有過多的外匯儲備是不經濟的。外匯儲備過多還會失去國際貨幣基金組織的優惠貸款,在必要時還要反過來對國際收支發生困難的國家提供幫助。過高的外匯儲備也帶來一定的風險,適度分散國家儲備是減少風險的有效形式。稀土資源作為一種稀缺性不可再生資源,其價值總體趨勢應該是逐步增大。國家動用一定的外匯儲備進行稀土資源儲備實際上也能起到一種保值升值效果。如果對儲備采取靈活管理體制,甚至動用一定程度的儲備量參與商業活動,還能起到套期保值作用。

2 國外稀土資源儲備的經驗借鑒

許多發達國家為了保障本國經濟發展的需要,陸續開展了資源儲備的相關工作。目前,全球資源爭奪日趨激烈,開展資源儲備工作顯得尤為迫切,但我國這方面工作經驗不足,需要借鑒發達國家在資源儲備方面的成功經驗。本文選擇美國和日本為樣本主要出于兩個原因:一是,美國是稀土資源豐富國家的典型代表,日本是稀土資源匱乏國家的典型代表;二是,美國稀土資源地儲備做的比較成功,日本稀土原材料儲備做的比較完善。

2.1 美國“低封高采”的稀土儲備政策,有效地保證了國內稀土資源的供應安全

美國是世界上稀土資源十分豐富的國家,儲量1300萬噸,居世界第三位。在20世紀60、70年代,美國的稀土除了自給外,還供應世界各地,是全球最大的稀土供應國家。為保護稀土資源,美國在1997年封存了國內最大的已探明稀土儲量達430萬噸的Mountain Pass礦(張新安,2002)。美國稀土開發環保很嚴格,投入很大,加之互聯網經濟泡沫破裂,導致對稀土資源需求驟減,稀土價格跌至谷底,開發稀土無利可圖。2002年,美國稀土礦全面停止開采,此后,美國的稀土供給全部從國外購買。2009年美國稀土進口量1.3萬噸,75%來源于中國。美國既是世界稀土主要的進口國,又是高端稀土產品出口國。隨著工業的發展和稀土的用量增加,中國在出口配額上進行了一定的限制,出于國家安全和經濟安全的考慮,美國正在重整稀土戰略,準備重啟稀土開采,恢復生產國防裝備和綠色科技所必需的原材料,以應對各方對中國主導稀土行業日益加劇的憂慮。2010年3月,美國Moly Corp礦業公司宣布重新啟動Mountain Pass稀土礦,計劃在2010和2011年間對該礦稀土金屬礦床分布的廣度和深度進行勘探,2012年重新開礦場,使年產能力達到1.8萬噸。除積極開發稀土資源外,美國十分重視稀土資源戰略,美國能源部表示,將擬定戰略增加美國稀土產量、尋找替代材料,并提高稀土資源使用效率。

2.2 日本高科技下的稀土資源擴張策略,建立了多元化的全球稀土供應鏈

日本是世界上最早擁有稀土釹鐵硼專利技術的國家,其他國家出口、銷售釹鐵硼都需要購買它們的專利,中國有 5家稀土企業購買了這項專利。日本靠著他們的專利技術,迅速占據了稀土的國際市場。日本不但稀土產業化水平很高,而且對稀土的開發應用都是極盡所能。日本很多高科技產品和高科技材料,包括 3c產品,即通信產品、電腦產品、消費產品都大量出口,為稀土的應用提供了廣闊的舞臺。日本科技上發展上,稀土用量特別多,每年日本消耗稀土約 3～4萬噸。日本沒有多少稀土資源,90%的稀土供應依賴中國,這也催生了日本完備的資源儲備戰略。日本政府從20世紀60年代就開始了海外礦產資源的摸底調查,通過向資源國輸出技術、資本以及人力資源,積極參與海外礦產資源的開發,積極實施國家和民間儲備。1993年,日本開始建立稀有金屬儲備制度和基地,目前。日本的稀土存量已經足夠該國使用至少20年,是儲備稀土最多的國家。自中國宣布減少稀土出口配額以來,日本積極擴大其他來源。2010年9月,住友商社在哈薩克斯坦參與了從鈾礦中提取稀土的商業活動。日本豐田通商也計劃今后 5年將向稀土礦山開發投資400億日元。10月日本打出了“連環掌”,分別同蒙古、印度和越南達成了稀土開發協議。此外,日本還用“組合拳”保障稀土供給,日本國會通過了3369億日元的追加預算案,加上原來的1000億日元,專門用于和第三國合作開發稀土資源,以及國內稀土金屬回收利用技術開發。

3 我國稀土資源儲備現狀

20世紀60年代,世界最大的稀土礦——中國的白云鄂博開始向國外少量出口稀土。當時在世界范圍內,稀土開采主要集中在美國mountain pass的稀土礦。而較為先進的稀土分離技術則被法國Rhodia稀土廠掌握并壟斷著(陸書玉,1997)。那時,中國急需從稀土資源大國變成稀土生產大國。70年代后期,中國研究出了“稀土萃取串級理論”。在這個理論指導下,可以高效地進行稀土分離。到90年代,中國的稀土分離技術逐步領先世界,在世界范圍內形成了一場“中國沖擊波”,企業的數量和規模不斷膨脹。當時全世界的稀土需求量只有10萬噸,中國的稀土分離能力卻達到了15萬噸以上,開始超過了需求,中國稀土就此大量出口(鄔沛民,2006)。那時,購買中國稀土比自己開采的成本還低,各國不再開采自己的稀土,都購買中國稀土。新世紀以來,稀土資源過度開采和過量出口帶來的種種問題日益凸顯。2007年,政府開始加大力度對混亂局面進行整頓,“從大亂走向大治”。2008年,《全國礦產資源規劃(2008—2015年)》提出建立礦產地戰略儲備機制,進行鎢、錫、銻、稀土等國家規定實行保護性開采特定礦種的重要礦產地戰略儲備,建立 10-30個大中型礦產地戰略儲備。2009年,《稀土工業發展的專項規劃(2009—2015年)》提出嚴格執行指令性計劃,不再批準新稀土礦采礦權,對于現有稀土企業,將著重從技術裝備水平、環境保護、管理水平三方面入手實行淘汰,并鼓勵稀土產業進行聯合重組。2010年,包鋼稀土高科技股份有限公司被內蒙古自治區人民政府批準實施稀土原料產品戰略儲備,興建10個稀土氧化物儲備設施,主要為輕稀土精礦資源,總儲備量超20萬噸,這一舉動邁出了稀土儲備的第一步,在整個稀土行業引起各方面的關注。2010年7月,中國宣布下半年稀土出口配額將減少。2011年1月,國土資源部為加強稀土資源保護和合理開發,決定在江西贛州設立首批稀土國家規劃礦區,包括11個區塊,總面積2500多平方千米,預測遠景資源量約76萬噸,其中中重稀土資源儲量約71萬噸。規劃礦區將按照經濟建設和市場需求有序投放礦業權,分階段合理勘查開發,控制稀土資源開發強度。目前,國土資源部相關司局及事業單位也在積極開展礦產資源儲備研究工作,并形成了相關研究成果,為開展稀土資源儲備工作奠定了重要基礎。

4 構建我國稀土資源儲備體系的設想

稀土資源儲備是為保障國家發展對稀土元素的持續需求,保護稀土資源和生態環境,調控稀土資源市場,防止稀土產品價格大幅回落,提升我國在國際稀土市場的話語權,實現資源優勢向經濟優勢轉化而對稀土產品儲存和稀土資源封存。本文初步構建稀土礦產地與礦產品結合、政府與企業合理分工的戰略儲備體系,如圖1所示。

4.1 儲備形式

礦產資源儲備形式有兩種,一個是礦產地儲備,另一個是礦產品儲備。礦產品儲備包括兩種行為,一種是國家行為,一種是企業行為(王玉平,1998)。依靠原材料生產的企業,需要通過礦產品儲備來維持正常經營,會按照市場情況和企業生產需要進行原材料儲備。另外,國家為了保證國家經濟安全和資源安全也要進行一些礦產品的儲備。礦產地儲備主要由國土資源部來開展,發現了礦產地暫時由國家管理,進行必要的儲備,一旦需要的時候可以逐步開發出來。國土資源部主要通過加強勘查新發現一些礦產地,通過國家的投入,或者是通過從一些礦產地所有者的手中收購礦產地等方式進行儲備。以物質產品儲備方式實施的礦產品儲備,實踐中已經相對成熟。而礦產地儲備作為一種建設運營成本較低、易于管理、保障時效長的資源儲備方式,尚未進入實質性操作階段,需要站在國家資源安全和保障經濟社會持續、平穩、健康發展的高度來加以認識和加快推進(鞠建華,2009)。稀土資源儲備應把收購稀土產品的儲備方式與“封礦于山”的礦產地儲備方式結合起來,并允許各企業出于利益考慮建立自行儲備機制,從而形成國家層面稀土產品與大中型礦產地的戰略儲備體系。

圖1 稀土資源儲備體系框架示意圖Fig.1 Reserve framework of rare earth resources

4.2 儲備規模

礦產儲備應當按照既保障國家安全和經濟發展需要的原則,綜合考慮國內外社會經濟政治態勢、正常時期礦產品消費水平以及非常時期對礦產品的需求以及我國國情礦情等因素,確定科學合理的儲備目標規模和分階段實施方案,并根據形勢的變化作必要的調整(陳毓川,2002)。稀土儲備規模應根據國內資源儲量和國際市場形式的變化在不同階段實現低度儲備、中度儲備和高度儲備。低度儲備是要基本滿足進口國的正常消費,限制或禁止進口國的資源儲備。中度儲備是根據國內外礦產品價格及市場需求來確定儲備規模,進而調整生產量及出口配額,從而實現資源優勢向經濟優勢轉化。高度儲備是生產只保證國內消費,對外原則實行零出口,對內嚴格資源管理,調控資源開發與利用,實現資源的集約節約利用(賈文龍等,2010)。

4.3 儲備布局

礦產儲備的布局同產業布局息息相關。從某種程度上講,礦產地戰略儲備的布局同產業布局具有一定互補性,而礦產品儲備的布局同產業布局具有一致性(范繼濤等,2010)。根據已發現稀土資源的分布情況,結合國土功能區劃、礦產資源規劃、稀土工業發展規劃及礦產品消費地分布等因素,確定稀土資源儲備布局的建議如下:北方稀土以礦產資源探明儲量的儲備為主,做好產品和原材料儲備;南方稀土從產業鏈上想辦法,把深加工環節控制起來,做好空間布局,劃定禁采區和限采區。

4.4 運行機制

建立稀土資源儲備運行機制主要包括三方面內容:一是收儲,當稀土資源儲量有較大幅度增加或市場供大于求、礦產品價格偏低時,國家儲備機構有必要適當收儲稀土資源以調控市場。二是釋儲,當稀土產品價格畸高,對經濟發展造成嚴重影響,經相關部門批準,可以動用稀土資源儲備。三是輪儲,根據勘查新增礦產地情況,以調整優化稀土資源儲備的布局、結構和質量為目的,可以在保持儲備規模總體平衡的前提下,釋放部分已儲備礦產地用于商業性勘查開發,同時收儲相應的新增礦產地進行輪換。

最后,保障稀土資源儲備的順利實施需要中央財政設立資源儲備專項資金。專項資金主要用于收儲、勘查、維護、管理的支出,資源儲備動用的收入主要用于補充儲備專項資金,形成資金滾動的循環機制。地方礦產資源的開發涉及到地方經濟發展和地方資源保護的關系問題,要在體制上逐步完善,通過一些稅費政策、財政轉移支付或者保護管理經費的形式,盡可能向資源所在的地方傾斜,能夠使他們在保護期間得到一定的補償,保證地方生活和經濟發展穩定。

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Implementation of the Rare Earth Reserve Policy without Delay

REN Zhong-bao,YU Liang-hui
China Academy of Land &Resource Economics,Beijing101149

Based on the supply-demand situation of rare earth resources both in China and in the whole globe,this paper has analyzed the urgency of implementing rare earth reserve policy in China,and also expounded the necessity of this policy from the aspects of indirect restriction of the export by evading WTO treaty,strengthening China’s power in transacting businesses with other countries,and degrading the venture of foreign exchange reserves.In the light of the successful experience obtained by the USA and Japan and the present situation of China,this paper tentatively draws the outline of constructing the strategic reserves system for rare earth resources,which includes the combination between resources and materials,and the division of responsibilities between government and enterprises.

rare earth;World Trade Organization;price fixing right;reserve system

P618.7;F113.3;F123.2

A

10.3975/cagsb.2011.04.16

本文由國家社會科學基金重大項目“土地和礦產資源有效供給與高效配置機制研究”(編號:09&ZD046)資助。

2011-04-13;改回日期:2011-06-01。責任編輯:魏樂軍。

任忠寶,男,1982年生。助理研究員。從事資源經濟研究。通訊地址:101149,北京259信箱。電話:010-61595951。E-mail:renxiaoyao1982@163.com。