體育公共服務體系建設中公民參與的必要性、可行性及路徑

謝正陽，胡喬，李燕領，湯際瀾

（蘇州大學 體育學院，江蘇 蘇州 215006）

體育公共服務體系建設中公民參與的必要性、可行性及路徑

謝正陽，胡喬，李燕領，湯際瀾4

（蘇州大學 體育學院，江蘇 蘇州 215006）

公民的體育權利是體育公共服務建設的理論基點和終極目標，體育公共服務體系則是公民體育權利的實現方式和有效途徑。公民參與體育公共服務體系建設的必要性為：公民參與既是公民體育權利的重要內容，實現公共體育政策民主化、科學化的表現形式，也是實現民主和維護公民體育利益的重要工具；可行性為：現行的法律法規為公民參與提供了必要的依據，公民綜合能力的不斷提升為公民參與創造了有利的條件，現代科技的快速發展為公民參與提供了多元選擇。具體路徑有：公民聽證，咨詢委員會，公民調查，網上征求意見，關鍵公眾接觸，由公民發起的接觸、協商和斡旋等方式。

體育社會學；體育公共服務；公民參與；體育權利

對體育公共事務的參與，既是現代民主精神的體現，更是公民體育權利的重要表現，有利于保障公民基本體育權利，真正滿足公民公共體育需求，消除政府供給機制弊端，促進公民有序地參與體育公共事務等。體育公共服務體系最核心的功能就是為國民提供體育公共產品和體育公共服務，基本特征是“公益性”和“公共性”。公民的積極有效參與和滿意程度直接影響公民的健康素質是否能顯著提高，這也是衡量體育公共服務體系是否有效和成功的重要標準。從社會本身來說，公民參與能凝聚社區意識，對國家產生民族文化認同，增加公民對社會的期待和責任感。

1 體育公共服務與公民參與的基本涵義

1.1 體育公共服務

體育公共服務概念出現的時間并不長——對于該概念的使用也并未統一[1]。就體育公共服務是公共事務的組成部分而言，公民作為政府行政行為的相對方，要求享有對體育公共事務的參與權和發言權。溫家寶總理在2010年“兩會”上提出了“大力發展公共體育事業”新要求，這也是政府工作報告中第一次提出“公共體育事業”概念，展示了發展體育公共服務的寬廣的新領域。通過對相關文獻資料梳理、歸納、總結可知，大多數學者都是從以下兩個方面對概念進行界定和把握。一方面是從體育公共服務的供給的主客體關系，即體育公共服務應當由誰提供、向誰提供。由公共服務型政府建設理論可知，政府和體育行政部門在體育公共服務供給中一直占主導地位，而享有體育公共服務權利且具有體育公共服務需求的社會公民均是體育公共服務的對象；同時隨著人們對體育公共服務認識的不斷加深，也逐漸意識到準政府組織、非政府組織、企業甚至個人也都可以成為體育公共服務的供給主體[2]。另一方面是從體育公共服務的供給目標和內容來看，由于供給是以需求為導向，體育公共服務所提供的內容包括有形產品和無形服務，因此體育公共服務的供給目標即是滿足人們對公共體育產品和服務的需求。體育公共服務的供給主客體與供給的目標、內容構成了體育公共服務概念的核心內容，通過對它們的探究有助于把握體育公共服務概念。

可見，公共性、公益性是體育公共服務的根本屬性，貫穿于體育公共服務體系的全過程。由此及彼，公民的體育權利是體育公共服務體系的理論基點和終極目標，體育公共服務體系則是公民體育權利的實現方式和有效保障。在剖析體育公共服務時一定要以公共性作為基礎，而在體育公共服務的實踐中也一定要以公共性作為指導。

1.2 公民參與

公民參與的核心原則，就是使行政機關制定出更多反映大眾喜愛的并且可以獲得民眾廣泛支持的公共政策[3]。公民參與是政治學中的一個重要術語，它以一個完整而清晰概念出現于二戰前后一些研究比較政治理論的西方學者的論述中。公民參與的傳統作用，更多蘊涵著政治參與。隨著公共權力的轉型，引申至行政領域。關于公民參與的概念界定，迄今我國學術理論界眾說紛紜，莫衷一是。有陶東明[4]的政治行為說，馬振清[5]的政治決策說，李圖強[6]的公共政策說等。實踐中，公民在政治上的參與越來越成為次要角色，而公民在公共行政活動中直接參與關系到公民切身利益的公共決策以及公民事務的處理，則日益成為民主行政的主要內容[7]。從這個視角來審視“公民參與”的內涵更符合本研究所要表達的思想。體育公共服務體系中的公民參與就是指公民個人或公民團體參與公共體育的決策及管理的過程。尤其是在地方公共體育政策制定中的公民參與，對于提高地方政府公共體育政策質量，提高公民的政策滿意度和政府滿意度，進而對公共體育政策方案的有效實施和政府政令暢通等都具有非常重要的作用。

2 公民參與體育公共服務體系建設的必要性

2.1 公民參與是實現公共體育政策民主化、科學化的表現

民主政治的核心是人民參與的過程。“公共政策是民主政治的產物，同時又是現代民主在政策領域的體現。公共政策制定機制作為公共政策體制的重要組成部分，其本身的民主是公共政策內在的、應然的要求”[8]。《公民權利和政治權利國際公約》第 25條也明文規定，每個公民應有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務的權利和機會。

我國憲法在第 2篇中也明確規定了公民參與選舉、監督、批評、建議等相關內容。而且，推行全民健身計劃，發展公共體育事業本身就是以不斷滿足人民群眾多樣化體育需求為出發點，以提高全民族身體素質為核心，建立“親民、便民、利民”比較完善的體育公共服務體系為重點。這就要求政府在制定公共體育政策時，“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力，不斷實現民利”[9]。所以，只有通過合法和有效的公民參與，才能使體育公共服務人員充分有效及時地洞悉公眾的利益要求，進而最終實現體育公共服務的目的。政府與社會、政府與公民的溝通本來就是廣開言路，增強公民的話語權，讓公民積極參與政府決策的有效途徑；公民也借此表達自身利益需求和意愿，也充分體現了公共政策以實現和維護社會民主為價值取向。

2.2 公民參與是公民體育權利的重要內容

公民參與不僅是現代民主政治的主要特征，更是公民權的重要內容。我國憲法第2條就明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”公民參與是憲政秩序下民主價值的體現，是民主憲政體制下，公民民主權利的重要內容。溫家寶[11]在2005年《政府工作報告》中指出，“健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務管理。”2009年8月30日國務院頒布的《全民健身條例》，是我國在北京奧運會后加快推進全民健身事業發展的重要標志，是國家首次對全民健身工作進行的專門規范，反映了國家對發展全民健身事業和增進人民體質健康的高度重視與關懷，表現出國家推進以全民健身為代表的體育公共服務所進行的制度安排和法律保障[11]。

那么，公民參與公共體育政策的制定和管理的權利，自然也是公民體育權利的重要內容，它關系到公民自身體育權益能否真正實現的問題。既然憲法賦予公民管理國家和公共事務的權利，人民又依法委托政府實施公共管理，那么政府的責任，首先要根據公眾需求實施有效的公共體育管理，其次通過具體的制度設計確保公眾參與權的實現，使公眾能夠通過自身或社團合法地參與公共體育政策的制定，讓公民的體育生活意愿在公共體育政策中得以體現。除了憲法對公民參與權的保證外，政府本身也必須遵守法律法規，公共權力若侵害公民權利就要受到相應的制裁。

2.3 公民參與是實現民主和維護公民體育利益的重要保證

公民通過自身或公民團體合法地參與公共體育政策的制定和執行，使自己的主張和利益訴求在政府的立法和行政決策中得到體現，從而實現自己的民主權利和保護自身的體育利益。具體地說，一方面公民參與既是民主程序的核心概念，又是實現“依法治體”的重要內容。民主是社會主義的本質，社會主義民主的本質和核心是人民當家作主，真正享有管理國家和社會事務的權力，也是我們黨始終不渝的奮斗目標[12]。由此看來，“依法治體”的民主建設本身需要公民參與，公民參與本身就是馬克思主義非國家形態民主的重要范疇，自然也是政治文明的重要內容。

另一方面公民參與、“依法治體”是人民當家作主的應有之義，不僅體現了社會主義法治國家的要求，而且也體現公民在我國體育發展中的主體地位；同時，還有利于促進體育行政部門依法行政，塑造新型政府與公民關系的形象。公民通過合法有效參與公共體育政策制定及管理，不僅能使自身的利益訴求在政策執行過程中得以體現，維護切身的權益；而且可以增加政府決策的透明度，提高決策的科學和民主，增進公民與政府之間關系的和諧，同時可以促進政府“依法治體”，接受人民監督；這也是政府親民的姿態和公民對體育權利訴求的良好回應。

3 公民參與體育公共服務體系建設的可行性

公民參與的發展需要一定環境與之相適應。體育公共服務是一定時期與一定社會成員共同利益相關的社會性事物，體現社會成員普遍需求。在一個社會成員沒有共同利益，矛盾尖銳到不可調和的社會，是不可能實行公民參與的。任何社會都不可能沒有矛盾，人類社會總是在矛盾的運動中發展進步的，社會主義社會同樣如此[13]。但我國公有制經濟主體地位決定了所有社會成員具有共同的利益，決定了當前我國存在的矛盾是非對抗性的人民內部矛盾。構建社會主義和諧社會為發展公民參與提供了合適可行的社會環境。

3.1 現行的法律法規為公民參與奠定了基礎

公民參與是現代民主政治的主要特征，也是公民權的重要內容。我國憲法第2條就明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”可見，我國的基本社會制度為公民參與公共事務提供了可能。公民參與雖然是憲政秩序下民主價值的體現，是民主憲政體制下公民民主權利的重要內容。但是更需要政府在制度方面予以不斷完善。全民健身事業作為政府公共服務之一，政府對公民參與公共體育政策的制定和管理是大力支持的。各級地方黨政領導也自然積極主動順應中央政府和時代的要求，在調整公共財政支出結構，加大對公共體育事業的投入的同時，為了有助于向民眾提供更好的公共體育產品和服務，會有意識地吸納公眾的意見。所以在實踐中將不斷健全公民參與的制度和法律法規，規范程序和規定，為公民提供一個暢通的利益表達渠道。

3.2 公民綜合能力的不斷提升為公民參與創造了條件

從理論上講，公民參與是每個公民的權利，而實際上，公民參與是由其自身的能力決定的。在公民參與體育公共服務體系建設中，首先要具備溝通能力，因為參與過程是與各方溝通交流的過程；其次是理解能力，只有具有良好的理解能力，才會更好地理解構建體育公共服務體系的價值取向；第三是學習能力，參與過程需要公民具備學習能力，有主動學習的意識。當然，公民參與的能力結構遠不止這些，公民參與的過程應該是個人能力的綜合體現。

公民參與除了自身能力外，還需要知識和意識。因為體育公共服務體系的建設是一個涉及多個學科，涵蓋多個領域的制度性建設。因此，在體育公共服務體系建設中引入公民參與，勢必要求公民具有相關的知識儲備。當然，公民個體參與體育公共服務體系建設是發自內心的愿望，不是“跟風、獲利”來實施參與，而是自主自愿地參與。公民這種參與意識不是與生俱來的，是一個意識養成的過程。

3.3 現代科技的快速發展為公民參與提供了多元選擇

技術難度，不僅是指科學技術，還指在公民參與過程中所采取的應對措施。公民參與全民健身體系構建是否符合社會成員的需求，是否能夠推動全民健身事業全面向前發展，這都是公民參與體育公共服務體系建設的結果反映。在體育公共服務體系建設過程中，廣泛而不適宜的公民參與勢必影響體系構建的效率，這就需要服務型政府認真區分哪些適宜公民的積極參與，哪些應該適當參與，并劃分出適宜的參與形式，這都體現相當高的技術難度。因此，政府有必要對體育公共服務政策問題進行分析，歸納出更加適合公民參與體育公共服務體系政策制定、實施范圍和方式。諸如參與人群、參與范圍、參與程度、參與方式等都需要從技術層面上加以確定。

4 公民參與體育公共服務體系建設的路徑

權利實現受到政治、經濟、文化發展等諸多方面的制約，其中權力是最大的威脅。而對權力的有效約束，一方面來自于權力體系自身的制衡，另一方面則來自公民的參與。現階段公民參與在實踐中仍然存在著許多不足，如公民參與的意識不強，參與的深度不夠、領域不廣泛，參與的制度化保障不健全，政府信息不夠公開，公民獲得信息不暢等。其中最突出的是制度化、程序化程度不高，“從群眾中來，到群眾中去”成為一句口號，使公民參與流于形式。在體育領域中，尤其是公民體育方面，“公民參與”同樣存在著類似的問題。因此，政府的公共體育政策的制定和執行應以公共性為基礎，以公共利益的最大化為著力點，通過公民廣泛參與來保證公共選擇最優化。所以，如何讓公民參與到體育公共服務體系建設中，這既是實現公民權利的重要內容，也是對政府自身提出的新要求。

在過去公民參與的實踐中，涌現出大量可供選擇的方法，這些方法隨著溝通技術的進步得到了強有力的發展。總的來說，參與技術的設計主要分為兩類：一類是在互動中，以獲取公民對政策的認可和接受為目的，賦予公民一定的權力，如公民聽證、公民會議、咨詢委員會、協商等；另一類是僅僅以獲取信息為目的公民參與，如關鍵公眾接觸、由公民發起的接觸、公民調查、新的通訊技術等[14]。

4.1 公民聽證

公民聽證，就是指在涉及公共體育利益問題決策上，公開召開會議，由體育專家、體育行政人員、利益代表和具有代表性普通民眾共同分析問題、探討解決方式等，以保證決策更具有代表性、合理性與可行性。例如政府投資的重大公共體育項目(公共體育場館的建設、全民健身中心的選址等)，在規劃、建設之前，體育行政機關主動召集有關專家、民眾舉行會議進行探討和論證，獲取他們的意見和建議，為最終決策提供依據。

4.2 公民調查、網上征求意見

公民調查即民意調查，依賴于一定的科學抽樣，運用訪問或調查問卷搜集公民對公共體育政策或其他相關問題的意見及建議，這種方式有助于政府掌握一定范圍內公眾的普遍意愿，有利于政府做出合理的決策或戰略調整。網上征求意見，是指通過互聯網將公共體育事項的具體情況向社會公布，征求公民的意見與建議。網上征求意見憑借網絡資源，這種方式具有高效的特點。但一些弱勢、聲音較小的利益群體的意見很難保證被采納。這兩種參與方法本質是相同的，都屬于著眼于了解民意的參與方式，這類方法對公共體育決策的執行效果的評估活動十分適用。

在實際工作中，公民調查最好是在對相關人口隨機抽樣基礎上進行，這樣調查才有可能提供一些有代表性的觀點。譬如為了監督政府推廣全民健身計劃實施效果，民間社團可以采用問卷調查報告形式，來評定民眾對“全民健身”感受，并予以公布。通過公民調查，可以逐漸建立體育公共服務提供者與使用者之間的對話，并最終獲得體育行政部門管理者的積極反應，從而促進體育公共服務體系的不斷完善，更加凸顯出“親民、便民、惠民”的特征。這既有利于政府改進工作，提高服務水平，為公眾提供更為有效的公共體育產品與服務，又能真正滿足公民的體育需求。

4.3 關鍵公眾接觸

關鍵公眾接觸是公民參與的最基本形式。體育行政部門管理者向相關公民中的一小部分個體——“關鍵人物”征詢建議，并與其進行磋商，聽取其建議。這些關鍵接觸的人物通常是體育界學者專家、社會公眾人物、直接實踐者或體育組織社團的領導者。

這是一種有限參與方式，參與者僅限于關鍵性的人物，即通過體育領域的學者專家、社會公眾人物以及直接實踐者為決策提供建議。在具體運作上，既可以通過召開小型的專家論證會，直接聽取專家學者和實踐者針對公共體育政策、全民健身計劃實施方案的意見和建議，也可以通過調查研究的方式匯集不同的關鍵人物的意見及建議以便進一步改進工作。當然，關鍵公眾也可以是人大代表或政協委員，他們在相應的會議上審議政府報告和規劃、提出議案等來實現參與。可見改革和完善人民代表大會制度和民主黨派參政議政制度是實現公民參與決策的最好途徑。

在實踐中，“關鍵公共接觸的最常見用法是將信息收集作為第一步或出發點，這時，運用關鍵公眾接觸可以幫助管理者就相關公眾的性質以及其他適用的參與途徑聽取建議，作出判斷”[14]。

盡管在決策過程的各個環節中，向關鍵性人物征詢意見、建議，都是具有十分積極作用，但人們對這種方法心存疑慮，使得管理者不能僅憑少數幾個關鍵人物的意見就貿然采取行動。因此，關鍵公共接觸很少在公民參與中單獨使用，往往是與其他公民參與配合使用。

4.4 公民自發與主管部門接觸

公民自發與主管部門接觸是公民自己發起的與政府體育行政部門聯系，要求提供某項體育公共服務，表達對某項體育公共服務、某個體育行政服務機構的不滿，或提出其他一些要求和意見。通常情況下，這種方式公民需求能夠在極短的時間里得到具體的回應。由于公民發起的與主管部門接觸，一般針對具體的公民體育問題，例如社會團體、企業或個人參與休閑、娛樂和健身體育項目的經營、體育市場的管理等問題，這就需要政府體育主管部門盡快給予解決。與關鍵公眾接觸相比，由公民發起的接觸能反映更大范圍公民的意見；公民接觸反映了很多人的意見，但可能并不反映大多數人的意見。

4.5 協商和斡旋

在實踐中，當遇到一些十分難以解決的公共體育政策問題，且用上述任何一種參與辦法都無法解決時，人們越來越多地采用了協商和斡旋的方式。在協商中，第三方通過調停，在爭議者之間找尋沖突解決方案。而斡旋手段作為一種參與途徑，可以被廣泛地應用到公共體育政策議程中。假如，政府在制定公共體育發展空間規劃或體育公共服務產業發展規劃過程中，勢必將遇到各個利益集團之間的沖突，這就需要多方的協商和斡旋，共同來解決公共體育事務和社會持續發展的問題。

公民參與的模式有很多。在影響力的最弱端，是公共聽證會(或信息發布會)，這種參與形式只允許公民詢問既有的公共體育政策變革內容，公民幾乎沒有機會影響公共體育政策，他們能做的只是對體育行政人員和政務官員的政策草案“發發牢騷”而已；在影響力的最強端，是正式的對話環境，公民可以對重要的公共體育政策議題及擁有法定決策權的理事會和委員會產生實質性的影響。在參與模式的研究序列中，公民的主動性越強，公民自治較之公民參與的概念適當性程度越大。可見，并不是所有的公民參與方式都是適合的，在具體的體育工作中如何選擇合適的公民參與形式，通常要按照一定的原則來進行：倘若一個公共體育政策問題需要以增進公眾對政策的接受性，那么，一般傾向于采用社會參與程度較高的決策途徑；倘若一個問題需要考慮質量問題，那么，一般傾向于采用社會參與程度較低的決策途徑；在實際操作中，往往是多種公民參與技術互相整合使用。在合理規劃和科學管理的基礎上，公民的積極參與可以增加體育公共服務的有效性，更有利于構建比較完善的體育公共服務體系。

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The necessity and feasibility of and ways to citizen participation in sport public service system construction

XIE Zheng-yang，HU Qiao，LI Yan-ling，TANG Ji-lan
（School of Physical Education，Soochow University，Suzhou 215021，China）

Citizen sport rights are the theoretical base and ultimate goal of sport public service construction, while the sport public service system is the mode and effective path for the realization of citizen sport rights. The necessity of citizen participation in sport public service system construction is that citizen participation is an important content of citizen sport rights, a way of expression for making public sport policies democratic and scientific, and an important tool for realizing democracy and protecting citizen sport interests; its feasibility is as follows: currently effective laws and regulations have established a necessary foundation of criteria for citizen participation, the constant enhancement of citizen comprehensive capacities has created favorable conditions for citizen participation, and the rapid development of modern science and technology has provided multiple choices for citizen participation; specific ways include citizen hearings, consultation committee, citizen survey, online polls, critical public contacts, contacts initiated by citizens, negotiation, conciliation, etc.

sport sociology；sport public service；citizen participation；sport right

G80-05

A

1006-7116(2011)05-0016-05

2011-01-24

國家社會科學基金項目(03BTY020)。

謝正陽（1976-），男，講師，博士，研究方向：體育教育與訓練、社會體育。通訊作者：胡喬副教授