鄉村治理視閾下農村社會保障的多元供給

謝妮霞，唐紹紅，郭大林

(西南科技大學 政治學院，四川 綿陽 621010)

一、治理與鄉村治理

“治理”(governance)理論，是20世紀八九十年代公共管理領域興起的一種新的理論話語，基本內涵是對公共產品的供給和公共事務的管理不能僅由公共部門(政府)進行，應當尋求公共部門與私人機構，政府與公民社會等主體之間的積極合作、共同參與的多元化治理路徑，以發揮各自優勢，最終達到公共利益最大化，實現公共事務善治的目的。治理理論的核心是一種公共事務管理中的多元主體合作的理念。治理理論的主要創始人詹姆斯·N·羅西瑙對此進行了精辟地概括，他指出“公共治理最大的貢獻是對傳統政府管理模式的否定，它體現的參與合作不是一般的民主機制理念中所包含的政府為主導的，對社會多樣性成份的吸納、接收，而是一種平行的、各自以主體身份而存在的合作與對話機制。”[1]

鄉村治理理論，不僅是治理理論地方化的邏輯推演，更是中國鄉村公共事務管理實踐拓展的經驗總結。這一理論主張建構鄉鎮政府、非營利組織、村民組織等多元化、網絡化治理主體的共同參與、談判和協調的長效互動機制，共同進行鄉村事務的管理與公共服務的提供，進而實現中國鄉村社會的有序發展與持續穩定的目的。鄉村治理理論作為一種新的政治學、社會學的學術范疇與思維方法，是對傳統的政府一元“鄉村統治”模式的摒棄。正如有學者指出的那樣“鄉村治理的問題界定、理論辨析、主題提煉，為中國鄉村治理理論與實踐走向提出了有意義的路徑。”[2]當前，中國鄉村治理面臨的一個重要命題是如何提高農村社會保障的供給水平，進而有效地增加鄉村民眾的社會福利。我們認為，將鄉村治理理論與中國農村社會保障的具體論域相結合，打破過去單一的行政化供給制度約束，探索農村社會保障多元主體協作的供給路徑，或許是解決這一命題的一個有益著力點。

同時，隨著中國農村市場化改革的不斷推進，村民自治制度的政策性導入，計劃經濟時期政社合一的權威性管理體制逐漸變遷，特別是在幾次鄉鎮政府重組和農村稅費改革之后，“中國鄉村治理事實上已經形成‘多元主體’的‘共治’結構模式”。[3]鄉鎮政府、村民委員會、鄉村精英以及普通村民等各個主體在中國鄉村治理過程中不斷進行著利益博弈與較量。盡管如此，在目前“鄉政村治”的治理架構下，此種“多元主體”的“共治”模式仍難以擺脫路徑依賴導致的治理行政化的困境。許多情況下，鄉村公共事務的參與、決策、管理、監督等權力仍由政府單向度地行使，村民委員會往往因“代理者”與“自治者”角色沖突而陷入主體迷失的境遇中；鄉村精英則因很難得到政府的認同而被“邊緣化”；“離散式”的普通村民也難以在體制內形成有效的治理力量。中國鄉村社會這一治理困境的集中表現之一就是農村社會保障供給主體失衡所引起的供需脫節和管理失范的問題。

二、農村社會保障主體失衡引發的供需脫節與管理失范問題

十一屆三中全會后，以家庭聯產承包責任制為標志的農村改革將廣大農民卷入市場化的浪潮之中，但鄉村經濟的巨大變革并沒有推動鄉村統治模式的根本變遷，政府單中心的統治方式并未退出歷史舞臺。與此相適應，農村社會保障的制度變遷不可避免地存在著供給主體一元化問題。“這一時期制度模式的變遷更多地體現出政府供給主導型制度變遷的色彩，人民政府是社會保障制度變遷的關鍵性組織。”[4]過于依賴政府供給的主體失衡問題，導致了農村社會保障的供需脫節與管理失范現象。

(一)農村社會保障供需脫節

長期以來，我國農村社會保障水平難以顯著提高的一個重要原因就是政府投入嚴重不足。我國的社會保障制度在20世紀50年代建立之后，一直采用的是“城鄉分立”的二元發展模式，國家在社會保障問題上采取了城鎮優先的政策，將有限的社保資金幾乎全部投入城市，農民的社會保障需求長期被忽視，其只能依賴家庭和土地予以保障，而隨著土地保障功能的退化，農村社會保障的發展幾乎處于舉步維艱的境地。改革開放之后，這種二元模式非但沒有改變，反而有愈演愈烈之勢，社會保障需求巨大的農村，其供給程度遠遠低于需求較小的城鎮，城鄉的社會保障水平差距巨大。造成這一問題的原因除了國家的城市化戰略之外，更為重要的是社會保障的供給主體是失衡的，在政策制定與實施過程中，非營利組織等社會化力量一直處于體制之外，它們沒有被賦予獨立的主體地位，甚至作為利益相關主體的農民也缺乏有效的參與和利益表達機制，以致其福利需求長期處于隱性狀態。此外，“離散式”的農民個體由于無法形成組織化，統一化的力量與社保政策制定者展開博弈，其只能是“心有余而力不足”，作為“自上而下”行政化決策的被動接受者而存在。

(二) 農村社會保障管理失范

現行體制下，政府既是農村社會保障的一元供給者，又是社會保障物資的唯一管理者。毋庸置疑，社會保障由政府提供是一種理性的策略，因為這樣可以有效地防止由公共產品的非競爭性和非排他性帶來的“搭便車”問題，但政府作為提供者的優勢，在其作為管理者時并不必然有效。到目前為止，我國仍然沒有制定統一的社會保障法，對社會保障問題的規制多由國務院的行政法規和地方性法規進行，并且專門規范農村社會保障問題的法律文件并不多，只是在近幾年“三農”問題日益嚴重后才逐漸增多。由于缺乏對農村社會保障的項目設置、物資管理、機構設置、責任追究等問題的詳細規范，政府職責界定模糊，很難進行統一有效地管理。“目前農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。”[5]與此同時，在農村社會保障的供給與管理過程中，“政府失靈”造成的管理混亂問題也非常嚴重。政府官員通常會基于上級政策和自身政績壓力的考慮，更愿意將有限的財政資金投入到有直接經濟效益的形象工程上，而非諸如農村社會保障等有長期效益的項目上。并且，因為 “政出多門”加上監督成本高昂以及體制外監督力量的欠缺等原因，即使是投入的資金也無法保障完全專款專用，農村社會保障資金的管理很容易受到地方行政干預，挪用、盜用現象也屢見不鮮。

三、 鄉村治理視閾下農村社會保障的多元供給

著名的經濟學家薩繆爾森將物品分為“私人產品”和“公共產品”兩類，私人產品具有競爭性和排他性的特征，這決定了其提供者只能是從事市場交易的私人部門。公共產品是“在對該產品的總支出不變的情況下，某個人消費的增加并不會使他人的消費同量減少”[6]的產品，其具有非競爭性和非排他性的特征。公共產品又可分為純公共產品和準公共產品兩類，前者具有完全的非競爭性和非排他性，如國防、司法等，其供給只能由政府或社區等公共部門進行，而后者則不同時或不完全具有非競爭性和非排他性的特征，例如交通設施，文化教育設施等。其供給者不應僅僅限于公共部門，某些準公共產品可以交由私人部門或市場提供。從性質上看，農村社會保障屬于準公共產品的范疇。如前所述，我國農村社會保障由于過于依賴政府的一元化供給產生了供需脫節和管理失范的問題，因此，在鄉村治理主體已然“多元化”的前提下，農村社會保障的多元供給已是一種必然的趨勢。

(一)政府應當進行準確的角色定位

在目前“鄉政村治”的治理格局下，政府在農村社會保障中承擔的主要角色有兩個：一是制度與政策的供給者，政府應該盡快制定有關農村社會保障的全國性、綜合性的法律，推動建立城鄉一體化社會保障體系，真正從制度上保障憲法賦予公民的平等的社會保障權利。通過建立配套的實施細則與具體操作規范，進一步明確中央與地方政府在農村社會保障中的職責劃分與責任限度，并對保障項目與對象、物資籌集與管理等問題予以詳細規定。需要指出的是，在稅費改革后，鄉鎮政府實際承擔的職能較之以前已經發生了很大的變化，以前“刮宮引產，催糧要款”的硬指標已經趨于弱化，鄉鎮政府現在應當將精力更多地投入到規范鄉村秩序，提供社會保障等公共事務中。但現實是，由于上述事務的盈利性大大降低，作為“經濟理性人”的鄉鎮政府缺乏增加社會保障投入的激勵因素。因此“鄉鎮政府不是能夠更加完善、周密地提供公共服務、維持一方平安，而是在國家和農民中間造成一種‘真空’狀態，使得整個國家政權‘懸浮’于鄉村社會之上。[7]所以，國家應當在農村社會保障體制的重構中通過法律形式賦予非營利組織(第三部門)以獨立的供給主體地位，改革繁瑣的二級管理機制，降低此類組織的準入門檻，減少不必要的行政干預。還要保障普通村民在農村社會保障的政策制定，項目管理、資金監督等方面的參與權。二是社會保障資金的供給者，“多元化”并不意味著排除政府部門的參與，相反，中央政府應加大財政轉移支付力度，大力提高農村社會保障資金的投入，扭轉過于依賴地方財政，中央財政投入嚴重不足的局面。同時，作為鄉村社會與國家橋梁的鄉鎮政府必須更加積極合理地“作為”。一方面，按照“工業反哺農業，城市反哺農村”的方針，在加大投入的同時，更應完善社會保障資金的管理機制，可以根據鄉村的具體實際，成立獨立于政府的由政府官員、非營利組織人員、普通民眾等利益相關者組成的專門管理機構，進行資金管理與運營，使管理失范的現象得到改善。

(二)非營利組織應當發揮更大作用

我國當前“鄉政村治”的模式并沒有很好地解決農村社會保障的供給問題。針對當前農村社會保障的現狀，借鑒治理理論“多元主體合作”的理念，有學者建議，“構建多元合作治理模式，提高基層政府公共治理能力，積極培育農村非政府組織，以提高農村基層干部和農民的綜合素質，建立多元治理主體互動合作機制。”[8]同時，由中國青少年發展基金會發起的“希望工程”在廣大農村的成功也顯示了以慈善組織為代表的非營利組織在農村社會保障建構中的巨大潛力。這說明，部分農村社會保障產品，例如醫療、養老等交由非營利組織提供，不但可以彌補政府財政不足引起的社保資金短缺問題，而且可以實現資金籌集渠道的廣泛性與資金鏈條的延續性。另外，應當允許非營利組織參與農村社會保障的決策、管理、監督的全過程，這樣可以真正發揮其獨立性與非營利性的組織優勢，既可以抑制前述政府官員因政績考量而引發的社會保障資金投入不足問題，又可以改善因政府一元化管理帶來的管理低效、透明度不足、監督成本過高以及貪污腐敗等“政府失靈”現象。并且，農村非營利組織通過不斷完善自治機制，加強對自籌物資的自我管理、自我約束、自我監督，對我國農村社會保障水平的整體提高也具有深遠的意義。

(三) 普通村民應當組織化地表達訴求

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民是當下“鄉政村治”模式下，村民自治的法定主體，然而，村民自治制度的產生就是在政府主導下，政策導入的結果。基于工業化的需要，國家事實上通過確立“城鄉分治”的二元結構模式限制了村民的自治權。“從‘鄉政村治’制度模式建立的一開始就存在著內在的結構性矛盾，鄉政管理沒有得到相應的變革，不但大大壓縮了村治的發展空間而且制約著鄉村的有效治理，管理成本愈來愈高，管理成效卻愈來愈低。”[9]表現在農村社會保障制度的決策程序上，就是普通村民長期被排斥在社保政策的制定程序之外，他們只能被動地接受政府社會保障制度的安排。此種制度形成機制難以真正反映廣大村民，尤其是年老、患病、貧困等特殊群體的社會保障訴求，極易形成上文中供需脫節的問題。鄉村治理的新模式不僅主張參與主體的廣泛性，而且強調組織化地表達利益訴求，所以“離散式”的村民個體有必要根據不同的社保訴求組成各種民間組織，并且通過民主選舉的方式選出自己的代表，他們應主動參與社保政策的制定過程，以組織化的形式增強自身的話語權，表達自身的利益訴求。同時，這些民間組織還要充當非營利組織與普通村民“中間人”的角色，積極與慈善組織等非營利組織合作，爭取更多的社會化物資的幫助。另外，在整個社會保障項目運作和物資管理的過程中，這些民間組織應當對村民受益狀況和訴求變化情況及時反饋，對項目運作和物資管理中的問題實施監督，對行政違法和村民權益受損現象積極訴諸法律途徑解決。

隨著中國鄉村市場化進程的不斷加快，市場經濟在帶給農民巨大效益的同時，其貧富差距等負面效應也逐漸彰顯，農村的社會保障需求也日益強烈。一方面，看病難、上學難、養老難的傳統福利問題仍未得到有效解決；另一方面，隨著城市化進程的加快，失地農民、農民工、農村留守人員等現代福利問題又成為了我國農村社會保障體系的新挑戰。在這樣一個舊問題懸而未決新問題又層出不窮的社會轉型期，治理理論倡導的公共權力主體的多元利益協調與整合，公共事務的系統化參與和供給等理念無疑為我們分析農村的社會保障問題提供了一個嶄新的視角。它讓我們認識到：以政府一元供給為特征的現行農村社會保障模式難以保障鄉村社會的有序發展，而單純依靠市場提供不僅是不切實際而且是十分危險的，因此政府、非政府組織、村民組織共同參與，尋求農村社會保障的多元供給路徑就是一條較為符合現實的路徑。農村社會保障供給多元化的意義也許并不僅僅是提高村民生活水平那么簡單，其理論與實踐經驗對于中國市民社會的構建或許具有某種啟發性的意義。正如有學者所指出的那樣，“治理理論被運用于解釋中國當代農村組織問題時，其有效性主要表現在理想型的層面上。但是，治理理論為農村村落社會發展指出了一條可能性的出路，即培育體制外社會組織力量，使之與體制內組織形成博弈關系，從而軟化體制，最終形成公民社會(現代社會)的基礎。”[10]

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