重視群體性事件處置中的協(xié)商機制

○繆文升

重視群體性事件處置中的協(xié)商機制

○繆文升

當(dāng)下群體性事件的出現(xiàn)是中國社會加速轉(zhuǎn)型的必然，也是變革時代多種因素相互作用的結(jié)果。我們不僅要看到問題的實質(zhì)，還要找到解決問題的有效方法。國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明，運用對話、協(xié)商機制解決群體性事件，當(dāng)事人將公共權(quán)力當(dāng)作一個可以理性溝通和平等協(xié)商的對話者，恰恰表明了他們對于現(xiàn)存政體充滿信賴，對于現(xiàn)有體制足以提供糾紛解決機制具有信心，對于現(xiàn)有政體的公正性和維護(hù)公正的能力依然懷有期待。為此，我們必須在完善協(xié)商式民主的同時，進(jìn)一步創(chuàng)新利益主體訴求表達(dá)、利益協(xié)商調(diào)整的機制和平臺，使不同主體的訴求能充分表達(dá)、平等協(xié)商、合理解決，從而真正化解社會矛盾。

一、群體性事件處置中引入?yún)f(xié)商機制的必要性

“群體性事件”作為一個“政治術(shù)語”最初出現(xiàn)在官方的一些文件之中。2000年4月5日公安部頒發(fā)的《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》把“群體性治安事件”定義為“聚眾共同實施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為”。2004年制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》中稱群體性事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。這一概念強調(diào)了群體性事件具有違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的一面，但將其定性為政治性事件或是治安性事件是不準(zhǔn)確。因為這樣一方面縮小了群體性事件所涵蓋的范圍，另一方面忽略了群體性事件中蘊含的積極性因素和群體性事件背后所反映出的弱勢群體的利益訴求。因此，群體性事件是由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，由利益要求、觀念主張相同或相近的群眾形成群體，聚眾以非法的形式或手段來主張合法權(quán)益表達(dá)意愿的，有較大社會危害性應(yīng)依法妥善處置的事件。從法律的角度觀察，群體性事件既有可能是合法的，也有可能是違法的，甚至是暴力性犯罪。

從公開披露出來的有限的、零散的數(shù)據(jù)來看，借以表達(dá)社會不滿的群體性事件，“由1994年的1萬起增加到2003年的6萬起，增長5倍；規(guī)模不斷地擴大，參與集體行為事件的人數(shù)年均增長12%，由73萬多人，增加到307萬多人；其中百人以上的由1400起增加到7000多起”。另據(jù)2008年9月的《瞭望》新聞周刊報道：“據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計顯示，1993年我國發(fā)生社會群體性事件0.87萬件，2005年上升為8.7萬件，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢頭”。綜觀近年來影響重大的群體性事件，盡管有偶然性因素，但根本上還在于群眾利益訴求遭遇體制性遲鈍，其合理訴求的表達(dá)、反饋渠道不暢，長期得不到黨政部門的有效回應(yīng)，以致干群矛盾、商民矛盾持續(xù)累積，最終釀成沖突和對抗。而其中，利益調(diào)整導(dǎo)致某些共性利益矛盾形成并凸顯，是群體性事件的根本誘因，主要體現(xiàn)為因房屋拆遷、企事業(yè)單位改制、勞動社保、土地征用、環(huán)境污染等問題導(dǎo)致部分群體利益受損引發(fā)的群體性事件。群體性事件爆發(fā)折射了當(dāng)前社會利益的復(fù)雜和利益矛盾的尖銳，也凸顯了我國公民利益協(xié)調(diào)存在的結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾；同時，這也是公民政治權(quán)利成長，利益表達(dá)渠道不暢，利益訴求方式不理性和過于簡單，政府管理模式滯后，政府和民眾缺少溝通，以及制度供給不均衡導(dǎo)致的后果，是利益受到侵害群體使用的“弱者的武器”。

因此，和諧社會絕不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現(xiàn)利益大體均衡的社會。而如何實現(xiàn)利益均衡需要我們探尋行之有效的路徑。“群體性事件發(fā)生的根本性原因在于個人無法找到協(xié)商機制和利益維護(hù)機制”。實踐證明化解沖突、實現(xiàn)利益均衡需要公平有效的協(xié)商博弈平臺，將相關(guān)群體利益訴求納入平等協(xié)商范疇之中。為此，在當(dāng)今利益主體多元化和利益分層加劇的情況下，需要建立有效的利益溝通協(xié)調(diào)機制，使不同利益主體的利益訴求得以有效整合，特別是當(dāng)弱勢群體合法權(quán)益受損而又不能得到公正解決時，必須通過制度化的利益表達(dá)、溝通與協(xié)商渠道來尋求救濟(jì)。“改革開放在釋放社會生產(chǎn)力的同時，逐漸形成了多元社會利益的并存格局，多元利益主體的存在和多元利益意識的發(fā)育，造成了各種利益之間分庭抗禮的格局，并愈益趨向于采取公開博弈方式，以致于出現(xiàn)了訴諸公民集體行動的態(tài)勢。這是市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下的一種常態(tài)和常規(guī)，它在彰顯社會活力、提示中國社會進(jìn)步的同時，提供了各自利益表達(dá)和實現(xiàn)的非行政性管道，而拓展了各自利益的可能性空間，也為實現(xiàn)社會公平提供了另外一種可欲的機制”。而發(fā)達(dá)國家的社會治理和歷史經(jīng)驗同樣表明，公民以和平方式表達(dá)集體訴愿，以公開博弈爭取社會理解，以集體行動同對方和政府進(jìn)行溝通，甚至于向政府施壓，實際上是一種讓社會不同訴愿和平釋放，理性對話，從而建設(shè)真正平安、和諧社會的有效形式，也是一種社會成本較低的利益實現(xiàn)機制。因此，對于特定群體的利益訴求，只要有相關(guān)各方平等對話，只要有公正合理的協(xié)商，矛盾就可以緩和，對抗沖突就能夠化解，群體性事件就可以得到有效遏制。

二、平等對話：群體性事件處置中協(xié)商機制運行機理

在傳統(tǒng)哲學(xué)中，協(xié)商一般指意志形成過程，也就是在決策前個體對不同方案進(jìn)行選擇的過程。作為規(guī)范術(shù)語，協(xié)商是一種面對面的溝通形式，它強調(diào)理性的論證和說服，是人們之間就公共問題進(jìn)行面對面理性地討論和交流，也就是人們在充分討論之后，個體依據(jù)其知識和良知對相關(guān)論據(jù)和觀點進(jìn)行充分思考后而作出集體決策的過程。協(xié)商機制是協(xié)商民主（deliberative democracy）在二十世紀(jì)后期民主理論發(fā)展的最新成果。“協(xié)商民主，簡單地說，就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”。因此，協(xié)商就是一種合作性活動，是“交往理性的對話過程，目的是解決那些只有通過人際間的協(xié)作與合作才能解決的問題情形”。協(xié)商機制將利害相關(guān)者包容進(jìn)來，包括同等機會參與協(xié)商、在決策方法和議程決定上的平等在內(nèi)的實質(zhì)性的政治，以及要想理解討論的問題和他人的看法就得進(jìn)行的自由公開的信息與理性交換等等。概言之，不論哪種對協(xié)商民主的理解，都同意這樣的觀點：“所有受集體決策影響的人或代表都應(yīng)參與其中，這是民主的面向；所有決策都應(yīng)通過持理性與無私價值的參與者討論決定，這是協(xié)商的面向”。群體性事件處置中的協(xié)商機制在充分尊重當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律和政策，進(jìn)行平等交流，推動雙方相互諒解、達(dá)成共識，這是協(xié)商民主在化解社會矛盾中的具體運用。

按照斯威夫特的說法，當(dāng)代政治學(xué)和政治哲學(xué)都是在理解平等的基礎(chǔ)上建立起來的。民主實質(zhì)上追求平等主義，協(xié)商民主也不例外。協(xié)商機制的基本特征可以概括為平等性、協(xié)商性、包容性、透明性、回應(yīng)性等。而其中平等性是群體性事件處置中協(xié)商機制的邏輯起點。隨著西方社會的發(fā)展，公正、平等仍是貫穿著其公共管理的一條永恒主題。“民主的社會狀況最顯著的特征是身份平等，并因此在人的心靈里激發(fā)對平等的激情，培育一種平等精神”。所以，群體性事件處置中的協(xié)商機制必然具有平等性，并以自由平等的公民參與、交流為基礎(chǔ)。因此，群體性事件處置中的協(xié)商機制作為一種規(guī)范和制度的理念，要使其成為現(xiàn)實，每個利益主體的參與、表達(dá)、權(quán)利都必須得到平等的關(guān)注和考慮，使平等理念在協(xié)商和決策中發(fā)揮有效作用。也就是說，如果群體性事件處置中達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)是商討和辯論，一方面要保障每個公民都必須擁有同樣的機會來發(fā)表見解和采用其他任何人都可以采用的表達(dá)方式；另一方面，每個公民必須擁有同樣的進(jìn)行辯論和商討這一領(lǐng)域問題的權(quán)利，并在決策過程中擁有同等的地位和機會。在參與群體性事件協(xié)商者看來，參與者無論在形式上或是實質(zhì)上都是平等的。機會平等意味著每個人都有機會參加到協(xié)商中來，人們在進(jìn)入?yún)f(xié)商論壇的資格是平等的，任何人都不能憑借著地位和權(quán)力享有高于他人的機會（access）；在實質(zhì)平等方面，群體性事件處置中的協(xié)商過程只能是參與者靠理性的說服和相互的辯論，而不是強制和脅迫。

協(xié)商機制不同于傳統(tǒng)群體性事件解決路徑的顯著表現(xiàn)，是其將僅靠公權(quán)力主體根據(jù)事實依規(guī)范作出裁決的“對抗性”機制，轉(zhuǎn)換為多主體參與的“對話與協(xié)商”機制。以不同利益主體間的理性對話為基本要素，以主體交涉過程中的相互溝通和協(xié)調(diào)為基本機制，最終達(dá)到各主體間能夠共同接受的目標(biāo)。對話是人與人之間以理解為導(dǎo)向的交往行為，其核心在于讓行為主體之間進(jìn)行沒有任何強制性和壓制性的交往，形成共識，提高交往構(gòu)造的合理化程度。在達(dá)成這一目標(biāo)的過程中，各主體間以對話的方式進(jìn)行交涉和協(xié)商，通過主張、反駁、質(zhì)疑、論證、修正等行為，反復(fù)提煉論證主題及其合理性，并最終達(dá)成共識。為滿足合理交往的要求，協(xié)商機制必須符合三個程序性的交往條件：“第一，它們阻止對論辯的不受合理推動的中斷；第二，它們通過人們對論辯過程的普遍、平等的了解和平等、對稱的參與而確保在議題之選擇和最好信息最好理由之接納這兩方面的自由；第三，它們排除理解過程內(nèi)外所產(chǎn)生的任何強制，而只承認(rèn)更好的論據(jù)的強制力量，所以，除合作地尋求真理之外的所有其他動機都被中立化”。為此，群體性事件處置中的對話與協(xié)商應(yīng)該體現(xiàn)為主體之間的交互性與合作性。

首先，群體性事件處置中的協(xié)商機制是主體之間的交互平衡。對話能夠“尊重人的‘意思自治’，肯定社會成員的理性選擇能力，認(rèn)為人們在平等對話的基礎(chǔ)上能夠通過說理來達(dá)成共識”。在復(fù)雜的群體性事件結(jié)構(gòu)中，不同的利益主體有著不同的價值觀、話語權(quán)、選擇權(quán)，不同利益主體都是對話的主體，不同利益主體之間是一種自由、平等的對話關(guān)系，他們站在各自的立場分別進(jìn)行敘述，從“獨白”變?yōu)椤皩υ挕薄９愸R斯指出，人類社會的存在并非以獨立的個人為基礎(chǔ)，而是以“雙向理解”（dialogical understanding）的交往行動作為起點。運用語言媒體達(dá)成相互理解和一致的交往行動，因為要商議對情境的共同定義而“同時論及客觀世界、社會世界和主觀世界中的事物”。在社會生活實踐中，“只有主體之間的關(guān)系才算得上是相互關(guān)系，因為主體和客體的關(guān)系是分主動和被動的，是單向的，因此不能成為相互關(guān)系”。所以，群體性事件處置只有在主體與主體相互承認(rèn)和尊重時才由可能變?yōu)楝F(xiàn)實。在這種情況下，事件處置中的每個利益主體以自身為目的，同時又必須以交互主體性為主要形式，或者內(nèi)在地包含著交互主體性。

其次，群體性事件處置中的協(xié)商機制是主體之間的合作。在群體性事件處置協(xié)商中，需要“參與各方表明自己提出、支持或者批評各種建議的根據(jù)。他們提出這些根據(jù)，是希望他們（不是他們的權(quán)力）會決定他們建議的命運。正如哈貝馬斯所指出的那樣，在理想的協(xié)商中，‘人們運用的是更好觀點的力量’”。正因為交往實踐具有雙向建構(gòu)、雙向整合的功能，能夠使交往雙方求同存異、取長補短，群體性事件處置中利益主體之間的交往是人與人之間相互溝通與理解的橋梁，是試圖通過交往達(dá)到人與人之間的互動與協(xié)作目的的手段。因此，群體性事件處置中的利益主體之間的交往不存在純粹的客體，每個人都是主體，都是彼此間相互關(guān)系的創(chuàng)造者，它們塑造的不是對方，而是相互間的關(guān)系，通過對相互間關(guān)系的塑造而達(dá)成共識、理解、融合，即群體性事件處置中的主體間包含兩個方面的內(nèi)容，即主體間的共識問題和互識問題。所以，群體性事件處置中主體之間不是一方壓制另一方，它強調(diào)一種“共在”，這種“共在”不可能是劃一，而只能是求同存異。而這種交往、溝通在于認(rèn)識對方、尊重對方、認(rèn)可對方、包容對方，從而更好的化解矛盾。

三、充分發(fā)揮群體性事件處置中的協(xié)商功能

群體性事件處置的協(xié)商機制強調(diào)主體積極參與到共同體中，通過對公共事務(wù)的理性對話、平等交流以培育公民責(zé)任，能夠作出符合公正合理的社會決策。因為協(xié)商過程的參與者只有陳述所有人都能接受的理由，并真誠傾聽他人的理由和觀點，才能達(dá)到相互溝通、交流、理解、妥協(xié)，最終達(dá)到共識。因此，群體性事件處置中的利益主體在參與討論、協(xié)商的過程中，各個利益主體不僅要考慮個人的利益，而且要超過自身利益、觀點和需求的局限，考慮到他人和集體的利益。同時，協(xié)商機制更能夠作出符合公正合理的社會決策。“許多研究已經(jīng)表明，公民們只有在下述情況下才會承認(rèn)對他們不利的集體決定具有合法性：他們認(rèn)為自己的論點和理由已經(jīng)獲得了被公平傾聽的機會，并且他人認(rèn)真地考慮過了他們不得不表達(dá)的內(nèi)容”。因此，在群體性事件處置過程中，主體和主體之間是相互依存的，他們在一個平和的氣氛中協(xié)調(diào)個人利益與社會利益，形成個人與社會的溝通諒解，從而達(dá)到避免和減少矛盾的社會效果。

對于群體性事件解決的協(xié)商機制而言，“無論從元理論的角度，或方法論的角度，其核心概念都是溝通。我們感興趣的是協(xié)調(diào)行為和通過意義理解進(jìn)入客觀領(lǐng)域這樣兩個方面。溝通的目的是要達(dá)成一種共識，而共識的基礎(chǔ)是主體間對于有效性要求的認(rèn)可。這些有效性要求反過來又是由交往參與者互相提出來的，并可以加以徹底的批判和檢驗行為者與世界之間的關(guān)聯(lián)表現(xiàn)為以有效性要求為取向。由于主體在他們的表達(dá)中總是與世界中的事物發(fā)生聯(lián)系，因此，他們預(yù)先設(shè)定了一種形式共同性，使之成為了溝通的要素”。通過不同主體之間的交往對話，主體間互相溝通、互相理解，使得群體性事件交往主體在繼續(xù)交往中努力從對方的角度去理解和權(quán)衡利益關(guān)系，并把自己看問題的角度暴露給對方，通過相互改變看問題的視角，最終達(dá)成一種利益平衡與價值共識。為此，群體性事件處置中的利益主體可以從四個方面理解溝通過程的內(nèi)在合理結(jié)構(gòu)：“（a）行為者與世界之間的三種關(guān)聯(lián)以及相應(yīng)的客觀世界、社會世界和主觀世界等概念；（b）命題的真實性、規(guī)范的正確性以及真誠性和本真性等有效性要求；（c）具有合理動機的共識概念，所謂合理動機，是指主體間對可以批判檢驗的有效性要求的承認(rèn)作為前提；（d）共同語境中作為合作行為的溝通概念”。同時，正因為群體性事件處置中的協(xié)商主體間交往的目的是理解和溝通，是對話與合作，“當(dāng)所有人都進(jìn)入平等對話，并就同一話語對象進(jìn)行理性的探討與論證，最后達(dá)成共識時，該話語才可被看作是真實的”。因此，不同利益主體“商談”的過程中，任何主體都不能目中無人，妄自尊大，將其他主體僅僅視為固定的、受動的、可以隨意處置的客體，而必須同時肯定、尊重他人的主體地位，肯定“他人”具有的相應(yīng)權(quán)利、地位和尊嚴(yán)。

當(dāng)前，群體性事件中不同利益主體相互之間的聯(lián)系、依存、互動空前加強，對話雙方各自的利益和要求都可以成為討論的主題，不同主體之間的關(guān)系應(yīng)該是平等交流、解釋、對話，相互理解、求同、合作。因此，“為了達(dá)成有效、真實的共識，每一個話語主體還必須從理性動機出發(fā)，嚴(yán)格遵循普遍認(rèn)同的話語規(guī)則和論證程序，表現(xiàn)出共同探求真理的真誠態(tài)度和愿望”。“當(dāng)決策是通過公開討論的程序而達(dá)致的，其中每個參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等傾聽和考慮不同觀點，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。結(jié)果所達(dá)成的決定不是簡單地反映參與者最優(yōu)的利益或觀點，而是考慮了各方觀點后作出的判斷，以及被用于解決分歧時使用的規(guī)則或程序”。群體性事件處置中不同利益主體之間的協(xié)商之所以需要程序合理性，就在于它并不預(yù)先接受任何未經(jīng)論證的、未經(jīng)任何批判反思的先驗原則，共識只能來自于對話、商談。當(dāng)然，在實踐的操作中，我們必須輔之以相對健全的制度保障。首先，在法律制度的制定過程中，要將法律視為一種實現(xiàn)人與人之間合作的手段，而決不是一種階級統(tǒng)治的工具；其次，加強法律理念上的合作，主要體現(xiàn)在對待運用法律手段解決問題所產(chǎn)生“雙贏”的結(jié)果上；最后，這種理念上的合作還體現(xiàn)在法律參與者的心態(tài)上，無論是立法，還是執(zhí)法，抑或是司法，不同社會主體都應(yīng)當(dāng)以一種合作者的態(tài)度，而非“戰(zhàn)斗者”的心態(tài)進(jìn)入法治的生活場景中。唯此，我們才可能為群體性事件處置中的平等協(xié)商提供制度性前提。

（本文系江蘇省教育廳《基層公安機關(guān)處理群體性事件策略研究》及江蘇省法學(xué)會《能動司法問題研究》階段成果）

（作者單位：江蘇警官學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 敏）