經濟高速發展地區民間借貸法治建設的調研與思考

□內蒙古地區地方法治建設課題組

經濟高速發展地區民間借貸法治建設的調研與思考

□內蒙古地區地方法治建設課題組

經濟與法律具有相輔相成的關系，經濟發展需要法律防險助推、保駕護航。忽略或漠視法律的作用，風險就可能在不經意間生成。近年來，經濟高速發展地區民間借貸中出現的一些現象令人擔憂。本課題組對這些現象進行研究、分析，歸納了一些類別化問題，試圖探求其解決方法和路徑，以期能夠規避風險，減少交易損失，同時對地區經濟的深度發展起到風險控制作用。

一、民間借貸法制化問題研究

民間借貸是指自然人之間、自然人與法人之間、自然人與其他組織之間的借貸行為。無論是個體的發展還是地區經濟的發展，資金支持是不可或缺的。縱觀近幾年我國地區經濟的發展，凡經濟發展速度較快地區都不同程度存在資金短缺的問題。而現行國有銀行信貸規則和運作模式使中小企業、民營企業很難有效解決資金短缺的難題。這就為金融貸款之外的融資渠道提供了生存的空間。

民間借貸屬于經濟發展過程中所產生的經濟現象，在推進地方發展中起到了重要作用，但由于缺乏必要的監管、規范與控制，民間借貸在促進經濟發展過程中其負面作用在部分經濟發展速度較快地區集中體現出來，甚至出現了從民間借貸向非法集資的轉化。對此，課題組提出如下建議：

第一，充分發揮政府作用。現在國務院通過了一系列關于支持小微企業發展的財稅和金融政策。地方政府也應該在債務重組、企業破產、資產處置、債權補償等方面發揮作用。這不僅需要包括公安、工商和稅務等相關部門的配合與協調，而且還應做好維護社會穩定、完善職工善后保障等工作。

第二，明確監管機構。民間借貸至今沒有明確的監管機構。溫州地區是發達地區民間借貸的典型地區，當前民間借貸的負面影響也比較突出。為規范民間金融秩序，溫州成立了由14個部門組成的專項工作領導小組。這是溫州在民間借貸負面影響較為突出的情況下所采取的應急措施。專項治理是必要的，但這樣做畢竟不具有持續性和長期性。溫州現象具有較強的警示性，而溫州解決民間借貸的模式具有較強的借鑒意義。溫州給我們的啟示是：只有明確監管機構，對規范民間金融秩序才具有針對性、有效性。

第三，民間借貸陽光化。目前，一些經濟高速發展地區也讓“民間資本”與中小企業對接，實踐證明效果不錯，顯示出民間借貸在解決中小企業貸款難、活躍地方經濟中的特殊作用。但有必要使其從“地下”走到“地上”。以青島市為例，民間借貸從2007年開始大力發展，誕生了許多規范的公司，目前由青島市政府牽頭，把各家民間借貸中介公司組織起來，成立綜合服務中心，提高效率、形成規模。

第四，民間借貸法制化。國家應盡快制定相應的法規以規范民間借貸行為。在國家還沒有出臺此類法規之前，地方可考慮通過地方立法的形式在不違反《立法法》的前提下制定地方性法規，對民間借貸行為的規范化創新路徑。

二、交易市場誠信化問題思考

誠信是市場經濟的靈魂。無論是作為投資者，還是作為創業者，誠信的市場環境是必不可少的。誠信的市場環境需要不斷培養和鞏固。但不可忽視的是，靠“熟人誠信”維系的民間借貸在助推中小企業發展的同時，卻蘊藏了巨大風險。因為民間借貸行為存在交易隱蔽、監管缺位、法律地位不確定、風險不易控制等特征。特別是經濟高速發展地區，這種潛在風險更高。某銀行高管在調研報告中稱，鄂爾多斯地區的民間借貸行為很多不采取法律形式，借貸雙方口頭承諾即可完成。

上述現象在經濟高速發展地區具有普遍性。像溫州、鄂爾多斯，雖然誠信市場環境初步形成，但沒有法律的保證，潛在風險必然會使已經建立的誠信環境最終崩盤。最常見的表現是資金鏈斷裂和糾紛蜂起并難以解決。之所以會這樣，根本原因就是割裂了誠信與法律之間的聯系。沒有法律規制的誠信屬純粹道德意義的誠信，所謂“熟人誠信”；市場經濟中的誠信是法律意義上的誠信，所謂“陌生人誠信”。在高速發展的經濟環境下，如果沒有法律的保證，誠信終究會暴露其脆弱的一面，被利益無情摧毀勢在必然。建立具有可持續性、可靠的誠信市場其根本路徑就是把誠信建設納入法治軌道。

要預防和規避民間借貸的潛在風險，建設法律保證下的誠信市場，重要的載體是規范交易合同。然而受法律意識以及法律知識的制約，現實中大量交易行為即使使用合同，簽訂的合同隨意性也很大，很多合同不能依據《合同法》的合同訂立程序以及內容規范起草和簽訂。調研中發現，一個突出的問題就是合同性質的不確定性、合同意圖的模糊性以及合同條款的矛盾性。在如此情況下，糾紛就難以避免。

有這樣一個比較典型的案例。甲乙雙方是熟人，雙方簽訂了一份房屋認購書，但該認購書不僅題頭與內容對于認購標的表述不一致，而且僅對部分認購金的交付時間及數額進行了約定，其他內容均為缺失。該認購書的另外約定部分，又出現在借款、催款及借款抵押等內容里。在協議表述上很難判斷該協議到底是商品房買賣行為還是借款行為。結果，當雙方對合同約定產生爭議時，一方認為該協議是商品房買賣合同，對方應履行交付房屋的義務；另一方則認為該協議是借款合同，商品房買賣的內容屬于借款合同的擔保。

民間借貸往往是在親朋好友之間進行，借貸雙方完全基于信用，法律保障在有意無意間被忽視，合同簽訂存在相當大的隨意性。所以，一旦產生糾紛就很難根據合同中的表述做出處理，解決此類問題需要通過多方面考證以解釋或追尋合同的本意。比如，上述合同，首先應該考慮協議中是否有關于借款以及還款行為的表述。其次，應審查是否有關于購房的付款憑證，即售房主體是否出具了收到購房款的收據。再次，應根據協議中的表述考察是否有擔保條款的存在，也即對于借款進行擔保的表述。通過綜合判斷才可能還原當初合同簽訂的本意。否則盲目要求履行便會產生顯失公平的后果，對經濟發展十分不利。這個案例說明，僅靠“熟人”建立的誠信，在高速發展的經濟環境中是不可靠的，建立市場誠信要靠法律保障，特別要提高全民的法律意識，嚴肅和規范合同的使用，才能保證民間借貸的有效運行和健康發展。

三、多元化爭端解決模式問題探析

法律是解決糾紛的必要工具，但不是唯一的工具；法院是解決糾紛的重要機構，但不是唯一的機構。如何協調不同的糾紛解決主體的關系，構建多元化糾紛解決機制是經濟高速發展地區不得不考慮的一個問題。

解決爭議的機構具有可選擇性，但選擇之后又很難確定到底由誰管轄，最終的結果是互相推諉，既增加了糾紛解決的成本，又使爭議雙方的矛盾更加深化。

在調研中發現，對于爭端解決選擇，存在多種多樣的約定。比如有的當事人同時約定了法院與仲裁機構均有權解決雙方爭議；有的當事人約定了仲裁條款，但約定的仲裁機構卻不明確；有的當事人約定對于部分事項由仲裁機構管轄，部分事項卻排除仲裁機構管轄；有的當事人約定“如果因為本合同發生爭議，由守約方所在地法院予以解決”等等。

程序法上的主管，即是法院審判法律規定范圍內民事糾紛的權限，即確定法院與其他國家機關、社會團體解決民事糾紛的分工。由于糾紛產生原因具有復雜性，并非所有的糾紛均由法院予以解決。目前，多元化的爭端解決機制是程序法研究的一個熱點。實踐中，法院、行政機關、仲裁機構以及社會團體均不同程度地承擔著解決社會糾紛的職能。這就需要協調不同爭端解決機構之間的關系，明確各自的職責與權限，既不要互相推諉，又不能彼此爭搶。

在解決爭議過程中，上述矛盾不僅存在于不同機構之間，即使在同一系統內部也存在管轄上的權限問題，調研中課題組發現類似以下的案例就較為常見。

A公司與B公司因供貨合同發生糾紛，B公司拖欠貨款為4000萬元，利息及違約金近2000萬元。在糾紛解決過程中，A公司做出來策略性的選擇，即起訴時只針對貨款進行訴請，待立案后進行利息以及違約金的追加，這樣，就使本應一審由地區高級人民法院受理的案件變為中級人民法院受理，從而實現了本地糾紛就地解決的目的。

類似現象在全國各地具有普遍性，其根源主要在于地方保護對于司法的干預。實踐中，對于當事人在起訴時故意提高或降低訴訟標的額來達到提高或者降低一審法院的管轄級別現象，人民法院應特別注意。雖然當事人在訴訟中增加訴訟請求從而加大訴訟標的額，致使訴訟標的額超過受訴法院級別管轄權限的，一般不再予以變動，但是當事人故意規避有關級別管轄等規定的除外。否則，管轄錯誤問題同樣會導致審判監督程序對案件的否定。需要補充說明的是，如果存在上述問題，對方當事人可以行使管轄異議權，人民法院應當依據客觀情況進行綜合判斷，以避免當事人規避級別管轄的情況發生。

現實生活永遠超前于法律，換句話講，法律具有天生的滯后性。很多新的制度產生于經濟的高速發展之中，但伴隨著經濟的進一步發展，法律就需要進一步更新。無論是地方經濟的發展，還是國家經濟的發展，都離不開法律的強有力支撐。只有在多種力量的集合作用下，實現經濟健康、持續的發展才成為可能。□

（課題組成員：劉銀良、唐小冬、張華、曹珍）

責任編輯：康紅波