加強對口支援建設項目檔案工作的思考

劉鵬

摘要： 為更好地服務于對口支援項目建設，全面提升對口支援建設項目檔案工作，本文就對口支援建設項目檔案工作進行了思考，希望對同行有所借鑒。

關鍵詞：建設項目 檔案 對口支援

2008年5月12日14時28分，我國發生了震驚世界的汶川特大地震災害，受災地區人民生命財產和經濟社會發展蒙受了巨大損失。地震發生后，中央決定“一省幫一重災縣”開展對口支援工作。在中央統籌協調下，我國迅速啟動災后地方政府對口支援機制，組織東中部地區省市支援受災地區。在不斷地探索過程中，我國形成了三種主要的對口支援模式，第一是援疆、援藏這樣的對邊疆地區對口支援模式，第二是以西部大開發中的重大建設項目為代表的重大工程對口支援模式，第三是以對口支援汶川特大地震災后恢復重建為代表的對災害損失嚴重地區對口支援模式。在各項對口支援任務中，涉及各類加強基礎設施建設、調整經濟結構、改善民生的固定資產投資項目的建設，都是對口支援工作的重中之重，服務于眾多重大對口支援項目建設，全面提升和做好對口支援建設項目檔案工作，是當前各級檔案部門工作的一項重要內容。

一、對口支援建設項目工作特點

（一）投資建設模式特殊

1．對口支援資金主要來自援建方政府的財政撥款，主要分為兩種援建模式：一種是“交鑰匙”項目，是指由援建方全程負責援建項目的施工管理，直至項目完工并完整交付給受援方使用的項目。這類項目一般由援建方組建隊伍實施，包括項目代建單位和施工總承包單位等。另一種是“交支票”項目，是指由受援方組建隊伍實施，援建方按照工程量給予資金補助的項目。對于參與援建的大多數單位而言，異地援建都面臨著對項目建設環境（包括社會環境和自然環境）不熟悉、原有供應鏈不適用、建設文化理解困難、前后方工作協調不便等風險，項目溝通、進度推進、質量成本控制等也更為困難。

2．援建項目由援建方政府財政撥款負責投資，但項目的使用需求及進度目標由受援方的使用單位提出。項目的規模、功能、標準及投資控制目標則由援建方和使用方溝通確定。盡管雙方的總體目標一致，但在投資、進度、規模、標準等層次上必然會存在不同的利益訴求和期望值，這就對項目管理在實施過程中的協調和控制能力提出了很高的要求。

（二）類型多樣、數量龐大、分布地域廣

相對于一般的社會投資項目，援建項目所設置的往往都是事關受援地區人民生產、生活急需建成投入使用的項目，具有建設工期緊、質量要求高、投資控制嚴等特點，這對于對口援建項目管理能力是嚴峻的考驗。

大型援建項目一般包括安居房、學校、醫院、公共文化設施、交通市政基礎設施等多種類型的工程，數量往往多達幾十乃至上百個，并分散分布在地域廣闊的各個鄉鎮當中。這一特點使得項目管理跨度加大，在人力資源調配，成本、進度、質量控制、項目溝通協調、檔案管理等方面困難重重。

二、對口支援建設項目檔案工作存在的問題

眾所周知，建設項目檔案工作對項目科學決策、建設管理、運行使用、維修搶險、改建擴建、維護權益、投資監管等各項活動具有重要的依據和憑證價值。但是由于援建項目具有特殊的投資建設模式及自身建設特點，使得援建項目檔案管理暴露出一些問題，如有的援建方還未將援建項目檔案工作列入援建工作計劃和管理程序，援建機構檔案工作的制度建設尚待完善；援建方與受援方的檔案部門還沒有形成良好的對接機制，對援建項目檔案的業務指導尚未有序開展；援建項目檔案的歸屬與流向問題還存在不同認識。具體表現在以下幾個方面：

（一）由于“交鑰匙”項目由援建方投資并負責建設，完工后由受援方單位使用；“交支票”項目由受援方負責建設，援建方則按需進行投資。這就使得援建項目檔案管理同時涉及援建方檔案部門和受援方檔案部門，這樣很容易造成雙方對于援建項目檔案管理職責分工不明、檔案業務監督指導機制不順等問題，并將在檔案歸屬流向方面產生爭議，影響著援建項目檔案工作的正常開展。

（二）由于對口支援建設項目建設工期緊，絕大多數項目參建單位都是臨時組建項目班子，重建設、輕檔案的思想在項目建設負責人和工程技術人員中普遍存在，很多單位沒有配備相應的檔案管理專業人員，各單位在項目檔案管理方面缺乏足夠的經驗，影響著援建項目檔案資料的齊全完整。

（三）由于對口支援建設項目存在分布分散、建設環境相對較差、參建單位眾多、異地施工等實際情況和不利因素，使得相關各方對援建項目檔案監督指導力度不夠，影響著援建項目檔案管理水平的提高。

三、加強對口支援建設項目檔案工作的措施

對援建項目檔案工作進行監督指導，是各方檔案部門服務對口支援工作的重要職責。做好援建項目檔案工作需要援建方與受援方檔案部門共同努力。在新時期對口支援建設項目檔案工作中要采取更為有效的措施，確保援建項目檔案工作的有序開展。

（一）分類監管，協調配合

援建項目檔案工作是對口支援工作的組成部分，要納入援建機構和項目建設的工作計劃和管理程序。援建方與受援方檔案部門都要積極主動與對口支援辦公室、前方指揮部及有關項目主管部門加強聯系，密切協作，及時介入，對援建項目檔案工作開展調研，掌握援建項目情況，建立援建項目檔案工作機制，避免援建項目檔案工作成為“兩不管”的盲點，要變“兩不管”為“兩都管”。同時援建方與受援方檔案部門要加強合作，建立業務對接機制。

1．援建方檔案部門對“交鑰匙”項目要做到：一是按照“統一領導、統一管理”的原則，負責對所屬援建項目檔案的宏觀管理，制定辦法，出臺制度，使援建項目檔案工作規范化、制度化。二是統籌協調援建項目檔案工作，采取協商制發文件、召開相關會議的方式提出援建項目檔案工作要求，明確各援建工作機構（包括對口支援辦公室、前方指揮部）項目檔案管理職責、移交程序與歸檔時限，使援建項目檔案工作有規可依、有章可循。三是要求承擔援建任務的各單位將項目檔案管理納入援建工作議事日程、工作程序、考核范圍，使援建項目檔案工作與援建項目建設工作同計劃、同部署、同開展。

2．受援方檔案部門對“交支票”項目應加強組織領導，建立健全管理體制，及時制定具體措施，落實項目檔案管理登記、服務工作，進行全程跟蹤服務和監督指導，保障援建項目檔案工作的有效開展。

3．援建方檔案部門與受援方檔案部門應密切配合，建立業務對接機制，形成監督指導工作合力，聯合進行援建項目檔案工作指導、檢查，共同推動援建項目檔案工作縱深向前、協調發展。

（二）同步指導，分類培訓

援建方檔案部門要對對口支援辦公室、前方指揮部和“交鑰匙”項目的檔案工作進行業務指導，幫助他們制定檔案工作的規章制度和業務規范，對檔案人員開展業務培訓。

一方面，通過深入了解援建項目檔案工作需求，援建方檔案部門可以采取當面指導、電話聯系、發送郵件等多種方式加強業務指導，幫助各援建工作指揮機構建立檔案工作機構，健全工作制度，規范援建項目檔案工作。

另一方面，援建方檔案部門可選派業務骨干深入援建現場，以集中培訓的形式講授援建項目檔案工作要求，分類開展項目檔案管理業務培訓。一是以前方指揮部為對象，舉辦專題培訓，向各援建工作指揮機構專兼職檔案人員講解項目檔案管理方法與要求，提高檔案人員業務素質。二是以援建項目代建單位及參建單位領導和檔案人員為培訓對象，舉辦培訓班，使相關領導重視支持項目檔案工作，使檔案人員提高項目檔案管理能力，掌握項目檔案編制方法、程序與要求。

（三）聯合檢查，依法驗收

在做好援建項目檔案業務指導的同時，援建方及受援方檔案部門要采取多種形式加強對援建項目檔案工作的監督檢查，受援方檔案部門要認真組織項目檔案驗收。

1．援建方檔案部門積極協調各援建工作指揮機構將所屬援建項目檔案管理列入援建項目綜合性檢查或專項工作中，對“交鑰匙”項目檔案工作進行覆蓋式檢查，監督各援建項目代建單位及參建單位認真做好項目檔案收集、整理、保管與移交工作，堅持做到事前指導、事中檢查、事后跟蹤。

2．受援方檔案部門應聯合援建方檔案部門對“交支票”項目開展專項檢查，促進援建項目檔案管理的規范化，確保援建項目檔案工作有序開展。

3．受援方檔案部門要及時了解援建項目建設情況，掌握項目竣工期限，依法組織援建項目進行檔案專項驗收，保證援建項目檔案的完整、準確、系統。

（四）合理處置，按時移交

援建項目檔案既是援建工作的歷史記錄，也是支撐援建項目運行使用、資產管理、檢修維護和改建擴建的重要依據。對項目檔案歸屬和流向、歸檔時間、套數和移交程序要事先加以明確和規范。

1．對于通過項目檔案專項驗收的“交鑰匙”項目，援建方及受援方檔案部門可按照“項目前期及管理工作中形成的檔案原件和正本由援建方留存，副本或復制件移交給受援方；項目施工、監理、設備以及竣工驗收檔案的原件和正本由受援方留存，援建方可留存副本或復制件”的原則，解決援建項目檔案的歸屬問題，保證援建項目檔案的合理流向。并按照規定的時間、套數和移交程序，督促相關單位做好援建項目檔案的歸檔和移交工作。

2．對于通過項目檔案專項驗收的“交支票”項目，受援方檔案部門負責援建項目檔案的完整歸檔；援建方只形成援建項目資金管理檔案，由援建方投資相關主管機構檔案部門負責管理。

作者單位：北京市檔案局