中國統籌城鄉教育綜合改革的全景透析：從歷史到現狀*

李 濤 宋玉波

（西南政法大學政治與公共事務學院，重慶 400031）

中國統籌城鄉教育綜合改革的全景透析：從歷史到現狀*

李 濤 宋玉波

（西南政法大學政治與公共事務學院，重慶 400031）

統籌城鄉教育綜合改革，需要以教育公共治理的整體性系統思路，充分挖掘各種資源優勢，調動社會多中心的廣泛參與，在國家與地方、宏觀與微觀之間形成合理的、富有共性與個性特色的統籌試驗治理策略，以推進教育公平與教育效率的完美協調。作為當代中國教育改革與發展的核心主題，統籌城鄉教育將面臨一系列“統籌”難題——既有教育系統內部本體意義上的統籌困撓，又有外部各種社會和政治既得利益集團相互之間，它們與政府及其部門之間展開深層利益博弈。統籌教育改革之謂“統籌”本身就決定了它是一個通過平衡與協調爭取事實利益與價值利益最大化的曲折過程；“統籌”不好，則改革難免夭折于襁褓。鑒此，文章從統籌城鄉教育綜合改革的“邏輯、概念、歷史與現狀”四角度對其進行動態耕犁，方是清晰把脈中國下一步統籌城鄉教育改革深入治理的核心工程。

中國統籌城鄉教育綜合改革；治理邏輯；概念解剖；歷史影像；實踐現狀

一、中國統籌城鄉教育綜合改革的深層治理邏輯

當中國社會因現代化進程而出現深層結構轉型和分化，市場邏輯與政府治理的邊界因社會合力的慣性而被逐步制度化或者固定化時，城鄉二元分離形態的社會景觀也因之被逐步放大；在現代化進程中，資源流動與配置的市場邏輯更是逐步以“非線性”的方式而拒絕傳統政府威權權力的滲透和干預。在信息社會的今天，面對以“區”和“流”形態存在的信息符碼，政府的宏觀調控手段更顯捉襟見肘，社會資源的流動甚至不再以市場為導向，而是以斯各特·拉什所言的 “活區、死區、馴化區和野蠻區”為資訊結構［1]，展開全球性分流。中國面對城鄉二元結構的巨大社會鴻溝，政府與市場即使有意也無力予以彌合。面對更大的社會分化危機與全球性信息分流帶來的危機的共同挑戰，我們只能通過政府調控與市場合理引導的手段達成城鄉二元單位的自然融合。

教育是社會信息中的一大要素，在現代性語境下，它的邏輯是線性的，以因果律形式而展開，傳統的國家權力能夠在某種程度上達成它的合目的性分配與流動，從而以科層制和“論說”的形式具體展開運作與調控。到了信息社會，教育的過程將日益去中心化和差異化。作為一種瞬息萬替的信息化符碼或者文化符號產品，教育將不再易于操控，而將自然地構序并與任何一個空間區域相互銜接。全球的教育信息輸出將破壞任何一個民族國家對教育家國私有化的迷夢。不僅會出現城鄉分離，即使在一城之中，也將出現分離且相互敵視的各種教育活區與死區，各種教育馴化區與野蠻區，此時任何一個民族國家都不可能自我完成結構式的調整或控制。信息社會中的后現代教育將由此而淪為一種嶄新的文化權力剝削方式——“排除”［1]；作為一種信息流的教育不僅在城鄉之間傳統的異同終端接口處形成巨大的輸出隔離，而且在整個民族國家框架內的社會層面上都將出現各種反認同的終端輸出，更多相互隔離的精英圈將因教育的分離而形成，并“擬真”［2]地融匯到國際性行業體系當中，形成國家內部的教育反認同結構，這在事實上將導致國家內部無限分化和民族“共同體”的認同解體，導致民族國家在全球信息結構中的單元分離。我們進行政府調控行為模式下的統籌行為，實際上是應對現代化進程社會邏輯分化的必然之舉，而展開統籌城鄉教育行為，則是在文化層面上對社會潛在危機進行原點處的人性主體性修復，是民族國家以“共同體”形式應對全球信息符碼深層文化解構挑戰的重要渠道，而在城鄉二元截斷空間中展開的教育統籌綜合改革，其從“烏托邦”的幻覺迷夢走向具有實踐和建構意義的“理想國”夢想，實質也反映了中國教育改革與發展不斷的進步歷程。

二、中國統籌城鄉教育綜合改革概念的立體解剖

傳統意義上一般將統籌城鄉教育綜合改革理解為純技術和純工具層面上的城鄉二元教育資源公正均衡配置，教育統籌似乎完全被當成了一個邏輯自明的重新分配和調節資源。這直接導致對城鄉教育統籌的探討多處于方法論層面，而缺乏本體論意義上的深入剖析。學界和政界對統籌城鄉教育綜合改革自身內在的理論挖掘不夠，幾乎處于理論空場狀態，以至于方法論上的技術性方案總是與改革本身存在諸多不對稱性，在實踐中體現為統籌城鄉教育綜合改革與教育自身的發展規劃幾乎毫無差異，統籌教育被當成了一個框，什么要素都放在這個體系當中，缺乏統籌教育改革與一般教育改革的個性區分［3]。

統籌城鄉教育綜合改革應具有區別于一般意義上的教育改革的獨特意義邏輯，它絕不只是一般教育改革在城鄉二元領域中的自然展開。這種區別有三個核心分析維度：

一是統籌改革具有完整與獨立的框架分析體系，具有相對固定和清晰的治理目標和策略，具有相對穩定的評價與監測指標，其改革目的在于合理調整與控設城市與農村之間的教育發展張力，以實現正義價值訴求；改革的實質是從“物”的分配角度實現制度性的資源均衡嵌入與彌補，從“人”的“生存論”角度實現結構性的發展調整與公正再建；改革的核心則是確保城市與農村教育具有動態的鏈接性與交互性。

二是統籌改革具有綜合性、系統性、配套性與多樣性。綜合性表現為統籌城鄉教育的要素雜多，從主體、客體到方式、結構等都要全面兼顧和協調。系統性強調統籌城鄉教育改革從管理體制、幫扶體制、財政體制一直到人事體制、教學體制等各系統之間的相互配合與平衡。配套性突出統籌城鄉教育改革必須服務于總體系，即“統籌城鄉綜合配套改革”，必須在整體社會統籌改革的總體性當中來思考和分析教育要素的城鄉統籌發展。多樣性強調統籌城鄉教育改革不是標準化的單一模式，而是各種城鄉教育發展思想的實踐，從而反對目前教育統籌實踐中的同質化傾向。

三是統籌改革的直接對象是城市與農村，而不是教育自身。教育統籌改革的直接目標不是教育要素的自身增長，而是教育服務于城市與農村的單元融合，服務于城市與農村中“人”的自由發展。教育在統籌改革中致力于社會改造的功能性價值遠遠比社會為教育提供外部資料的價值更高。

鑒此，對統籌城鄉教育綜合改革的概念追問也就有了自身獨立的理據回應，筆者在原有統籌城鄉教育內在涵義分析的基礎上（1），認為在城鄉空間的立體之維中，通過社會公共治理的多元主體在公正與自由的價值訴求中展開包納物的“分配”范式與人的“生存”范式的結構性轉型調整，從而建構起三條城鄉可持續的教育生態鏈：城鄉教育之間的互動鏈、城鄉教育與城鄉社會之間的發展鏈以及城鄉教育與城鄉公民之間的信息鏈，這即是筆者對統籌城鄉教育綜合改革概念的本質定義。

三、中國統籌城鄉教育綜合改革的百年歷史影像

從“中國城鄉教育發展史”展開，我們可以清晰的發現統籌城鄉教育綜合改革是歷史性的產物，它的出現具有歷史的延展性。在傳統中國，城鄉的區分是“皇權不下縣”與“糧在鄉村”合力形成的結果，一方面，雖然城市在政治上統治鄉村，但是縣以下幾乎完全是依靠民間社會而自行運轉，士紳作為連結王權與民間的紐帶溝通了城市與農村之間的信息輸入與輸出。另一方面，糧食、棉花等重要農作物資源完全集中于鄉村，而城市并無工業生產或技術研發，以至于城市的運轉幾乎完全依靠政治和商貿。然而，政治上的支配地位并不能天然形成商貿上的支配地位。在一個缺乏工業信息制造業和完整農業加工鏈條的舊式城市，其對農村的經濟輸出幾乎為零，其商貿既不得不依賴于農村產品的豐盛，又受制于“自由貿易”的市場消費能力和政策。這就決定了傳統中國的城市與農村根本上是相互鏈動的，各自具有農業社會人類生存與發展的“路數”而不至于像今天城市對農村的完全盤剝。

城鄉文化和教育則以傳統“士紳集團”為中介而進行溝通與傳承。鄉村成為讀書人進退自如的社會流動性基點，退可為塾師或著書立說，進可取功名步入仕途，甚而至于“朝為田舍郎、暮登天子堂”。大量以讀書人為主體的社會士紳成為平衡城鄉文化資本的重要力量，當然無需統籌城鄉教育改革。隨著現代化進程對傳統中國社會結構的深度瓦解，城市工業逐步興起并走向繁榮，大量的工業制造品輸向農村，并逐步消解了農村向城市輸出農業產品的強勢邏輯，并且在經濟上不再依附農村。千百年來“男耕女織”的傳統祥謐生活突然變得素然無味，棲身于農村的廣大士紳因之愈益被燈紅酒綠的現代城市所吸引。清末廢除科舉制、在城市興辦新式學堂、培育留學人才和現代軍隊，進一步將人才從鄉村中吸納出來。與城市中新式學堂的蓬勃增長（2）相伴的是私塾的解體與轉化；與現代教育的興起相伴的則是農村文化資本存蓄之基礎的破壞。傳統士紳遠離鄉村，客觀上為土豪劣紳橫行鄉里掃清了障礙。這直接導致了城鄉教育逐步由傳統社會的“無差別統一性”走向了現代的“對抗性”［4]。由于中國的現代化的開啟迫于外在壓力，從一開始就具有明顯的功利性目標：救國與自強。因此，一個統一的封建帝國為了服務于這個更大的國家戰略而破壞城鄉單元的自然構序邏輯就不足為奇，城鄉教育也自然沒有發展到需要“統籌”的階段和程度。

清朝開啟了中國現代化之路，但不可逆轉的現代化本身也埋葬了滿清“家國天下”的皇權迷夢。中華民國盡管在開國之初有過一系列的現代化規劃與設想，但囿于歷史沿革和軍閥割據，包納教育在內的城鄉差距呈現出擴大趨勢。晚清各項激進的教育與文化革新，特別是科舉制度的廢除，使民國社會信仰中心缺失［5]。缺少文化資本支撐的農村本來處于社會整體結構中的弱勢，又因戰亂和軍需而遭受更多的經濟盤剝，以至于農村社會有破無立。城鄉關系雖然日趨嚴峻，卻被更大的社會統一與解放問題所蒙蔽。此一時期，亟需通過統籌教育改革重塑城鄉社會整體信仰，培育農村文化資本，卻因時代環境的限制而不可能進行自上而下的、國家宏觀層面的試驗與改革。一批夢想“教育救國”的農村教育改革先驅（以黃炎培、傅葆琛、陶行知、梁漱溟、晏陽初、俞慶棠、雷沛鴻等為代表），雖在20-30年代開展了轟轟烈烈的鄉村教育運動［6]（其特色各異的諸多試驗思路于今之統籌教育仍可為鑒），但時逢亂世，外擾內患交疊，只得無果而終。

1949年人民共和國建立，“城鄉互助”成了彌合城鄉經濟鴻溝的 “準憲法原則”。建國后的10年，中央政府通過一系列土地改革政策和城市工商業社會主義改造，確實試圖并且也在一定程度上彌合了自鴉片戰爭以來的近百年城鄉分裂。但是，伴隨著工業化（尤其是重工業）興國之路的開啟，城鄉之間尚未真正步入的融合進程不可避免地發生了逆轉。盡管毛澤東、鄧小平等領導人的城鄉發展思路中一直強調統籌兼顧，強調農村、農業發展和改善農民境況的重要性，甚至明確講到“農業就是工業［7]”，“交流城鄉［8]”，但在實踐中“大躍進”式的工業化及表面的繁榮完全掩蓋了農村發展薄弱的致命性，“二元剪刀差”在農業支持工業中被逐步放大到極至［9]。

1954年到1966年城鄉教育與城鄉總系統的二元分裂具有高度的同質性。國家現代化急切需要大批“精尖高”人才，而教育資源非常有限。于是極端化的精英教育成了國家的總體教育思路。其直接表現為兩種區別對待，兩大嚴重失衡：重點校與非重點校待遇懸殊，嚴重失衡；城鎮與鄉村待遇懸殊，嚴重失衡。農村教育本應是一種“大教育”，卻成了“精英教育”的犧牲品，不但層次質量偏低、結構功能單一［10]，而且在分裂的城鄉教育中愈來愈自我封閉，甚至成了二元教育結構中被遺忘的一極。

1966到1976的10年文化大革命時期，在教育領域對“文化特權”與“教育剪刀差”的直接的過激反叛，則具有強烈的絕對平均化和平民化的暴力浪漫主義色彩。通過打擊知識分子、下放教育權力、取消學校差別、取消考試制度，終止精英教育，以破壞性的暴烈方式推進公平和促進統籌，以普及教育為綱領口號，以城市教育的不發展來體現教育重心下移至農村，企圖確立一種低重心、公平優先和“平均主義”的發展模式。這期間，大學停招，高考中止，人才向上流動的公正渠道被完全堵塞。雖然部分高校在文革后期（1972年起）得以陸續恢復招生，但以草根血統的極端純正為首要標準的“推薦”“保送”制度取代了相對公正但未必公平的高考制度——高等教育恢復了，精英依舊培養不出來。這就是文革后期高教的現實。文革期間的“知識青年”上山下鄉盡管在某種程度上縮小了城鄉社會巨大的文化資本差距，但這種極端粗野的人才捆綁模式并沒有真正給農村帶來發展的人力資本，反而導致了對社會公正與人性自由的最大漠視，以至于城鄉社會沒有彌合，卻無端浪費了寶貴的人才資源。

1977年恢復高考，社會教育公正逐步恢復到正常狀態，但城鄉教育則從暴力非理性的人為融合走向了又一次更大的分裂。這次分裂以重點校政策的恢復、強化和城市教育的進一步人為非均衡建構而形成，同時1985年確立的“分級管理、以鄉為主”的基礎教育政策，實際上將“普及義務教育”的責任“下放”給了農民自身，更是進一步強化了城鄉二元單位的教育非均衡發展，直到2001年“分級管理、以縣為主”的基礎教育管理模式才稍微扭轉了這種城鄉教育非均衡投入的弊端，而“非均衡”塑形多年的中國城鄉教育盡管一直受到社會各界的公正追問，但拘囿于傳統制度的強大慣性與社會利益集團的巨大阻力，真正開始扭轉與破解城鄉教育分裂難題還僅僅是最近幾年的事情。自1990年代中后期始，因傳統的源自80年代的各種教育制度性障礙在市場環境中的不斷嬗演，在逐步分化的轉型中國，出現了教育機會擴大與教育差距擴大的“雙擴大”悖論，盡管由規模驅動型所導源的教育基尼系數在2001年之前一直處于逐步彌合狀態，但這種彌合本質上卻導致了城鄉二元教育的進一步分裂，而這種結構型教育分裂所導致的不公平的特殊教育增長方式和教育基尼系數平衡的政策不但受到了社會各界的廣泛質疑，而且引起了普遍的不滿，成了影響社會政治穩定的一個重要因素［11]。因此，以擴大教育機會，縮小教育差距，以均衡城鄉教育為起點的統籌城鄉教育綜合改革便提上了議程。

四、中國統籌城鄉教育綜合改革的區域實踐現狀

中國自十六大明確提出“統籌城鄉”以來，七年來中國教育公平研究經歷了一個由公平——戰略型到公平——配置型進而過渡到公平-統籌型的范式轉型［12]。目前，中國學界和政界已經逐漸將統籌教育當成建構中國教育公平的核心。從教育部以“公平”為主題的《國家中長期教育發展規劃綱要》中將“統籌城鄉教育改革”列為向社會廣泛征求意見中的第一條可看出，盡管當前全國性的統籌城鄉教育綜合改革總體上還處于起步階段，尚需解決的困惑很多，但在各省域逐步破解城鄉教育難題的過程中也涌現出了一批具有典型意義的區域統籌先鋒。這里試遴選處于東、中、西三區域的江蘇、浙江、上海、北京、重慶、四川（成都“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”）、湖北［武漢（“1+8”）城市圈]和湖南（“長株潭”城市群）為例，簡要掃描與剖析處于經濟發展三重梯隊中的教育統籌異同。

（一）東部地區統籌城鄉教育：融合共贏的“自然型”統籌模式

以浙江、江蘇、上海、北京為代表，東部地區統籌城鄉教育因經濟水平的支撐和城市化率的大幅提高，城鄉教育改革帶有經濟發達地區的統籌共性，即城鄉教育資金投入較高、城鄉師資力量較強、城鄉辦學基礎設施較好，相對于中西部地區，其統籌時間較早，城市教育的帶動能力較強，市場與科技產業鏈輻射農村的范圍更廣，統籌城鄉教育的基礎更為優良，這就從根基處決定了東部地區的統籌教育改革的明顯優勢。

1.江浙：普惠為取向的“傾斜型”教育統籌

江蘇省域教育在歷史上也非常不平衡，這不僅體現在狹義上的城鄉之間，還體現在蘇北和蘇南之間的巨大區域教育差異。江蘇提出到2010年全省全面實現小康之時，教育要率先實現“現代化”，其關鍵是城鄉教育協調和蘇北、蘇南教育逐漸均衡發展。江蘇理念是以政府主導“傾斜型”教育統籌模式推進 “區域與城鄉教育均衡”。為此，江蘇開展了六項工程：一是農村中小學危房改造工程，2000年省政府明確提出到2003年年底全面消除中小學危房，政府累計投入20億元，到2002年年底，這一目標便已實現；二是農村中小學布局調整工程，到2004年全省中小學布局調整基本完成；三是農村中小學“三新一亮”工程（“新課桌、新板凳、新講臺、電燈亮”），于2003年全面啟動，投入4.2億元；四是農村中小學“六有”工程，即：有整潔的校園、有滿足師生就餐需要的衛生食堂、有冷熱飲用水、有水沖式廁所、有安全宿舍、寄宿生一人有一張床，從2004年開始啟動；五是中小學“校校通”工程，分三個層次：第一層次為網絡教室，保證開設信息技術課；第二層次為覆蓋學校教育教學和教育管理活動主要場域的局域網；第三層次建成比較完備的校園網，即“數字化校園”；六是扶貧助學工程，其特色在于確保全省所有殘疾兒童全部享受免費教育，安排4000萬元職業教育助學金，資助2萬名家庭困難初中畢業生接受職業教育；安排8000萬元省政府獎學金，資助4萬名大學生接受高等教育。在此基礎上，江蘇于2007年制訂了全省統一的辦學標準和要求，即“六個一樣”：校園環境一樣美、教學設施一樣全、公用經費一樣多、教師素質一樣好、管理水平一樣高、人民群眾一樣滿意。此外，江蘇還頒布《江蘇省縣域教育現代化建設標準》，建立了評估表彰獎勵機制，形成了“江蘇省義務教育均衡發展先進縣”的表彰獎勵制度；實施 “留守兒童食宿條件改善工程”、“特殊教育合格學校建設”工程等以滿足特殊需求。目前，諸多區域農村教育已通過了現代化驗收，昆山、張家港和無錫江陰更是成為統籌城鄉教育改革中的先進典型，蘇州則努力實現城鄉教育由“互動”到“協調”再到“一體”，教育統籌體系在空間形態上凸顯城鄉有別（使城市更像城市，農村更像農村），而在社會形態上城鄉一體（讓廣大農村充分享受到現代城市文明，城鄉教育都達到優質）的統籌模式［21]，基本形成了教育終身化、均衡化、多元化、信息化和優質化發展格局。

浙江屬于典型的“自然統籌”型城鄉模式，沒有特意地開展城鄉統籌教育改革，而是在制定一般的中長期教育規劃時，就有意識地注重城鄉的全局發展，早在2004年，浙江就已經成為全國第一個基本普及15年（學前3年到高中畢業）教育的省份，也是全國第一個城鄉學雜費全免的省份。城鄉教育的浙江理念是“著眼全局、兼顧各方、突出重點和抓住關鍵”，在協調性和均衡性的原則下，統籌各級各類教育，統籌教育發展規模、結構、質量與效益；在分類指導原則下，促進各區縣保持統籌的積極性；狠抓薄弱環節，堅定不移的把教育發展重點放在“農村、欠發達地區和困難人群”，到2010年基本建成“教育強省”。

多年來，浙江省政府高度重視城鄉教育統籌工作，采取諸多措施重點扶植農村、薄弱教育。針對學生的有：（一）加強農村學校基礎設備建設，實施破舊危房改造工程、“食宿改造工程”、“農村中小學書香校園建設”、“愛心營養餐工程”和“農村中小學生均公用保障工程”，進一步改善農村中小學校辦學條件。（二）拔出“扶貧專項經費”重點支持欠發達地區義務教育和高中段教育的扶貧助學，使全省沒有一名學生因貧困輟學（農村家庭經濟困難的孩子讀書由政府承擔解決，僅2007年全省就資助家庭經濟困難中小學生達49萬人）。（三）進一步調整中小學布局結構，通過專項資金推進欠發達地區的農村中小學現代遠程教育工程。（四）采取“學籍動態管理”等多項政策，解決流動人口子女就學。針對教師的有：（一）提高教師待遇，早在2004年就出臺了《關于進一步加強農村教育工作的決定》，要求確保教師平均工資不低于當地國家公務員平均工資水平，同時還應同享當地政府公務員津貼、補貼（3）。（二）安排“欠發達地區教師發展專項資金”用于師資隊伍建設，提高教師整體素質，設立“浙江省農村教師突出貢獻獎”專門激勵農村教師。與此同時，浙江還實施“六項行動計劃”大力推進職業教育，以促進和保障農民子女就學和就業。采取諸項優惠政策支持民辦教育，促進城鄉辦學多樣化。目前浙江省內85%的鎮 （鄉）已成為 “教育強鎮”，76.7%的縣（市、區）成為“教育強縣”。

2.京滬：“大城市帶小農村”為特征的都市教育統籌

上海與北京是直轄市，其共同特點是“大城市帶小農村”，經濟社會發展整體優勢明顯，具有統籌教育的空間優勢和財政優勢。

上海高度城市化的社會特征使 “農村教育”在客觀上只能用“郊區教育”來代替，“城鄉統籌”在上海實際上是“城郊統籌”。作為全國教育高地的上海，核心問題不在均衡城鄉而在如何實現城市中心教育區對周邊非中心城市區的帶動，如何解決流動人口的系列教育問題。上海的主要政策措施：一是“加強市屬配套商品房基地學校建設和幼兒園建設、遷建優質學校、城郊結對、對口辦學、委托管理”等多種形式，加快新開發城市區域教育配套建設，加大對郊區學校建設的投入力度；加強幼兒園建設，進一步推進農民工子女學校納入民辦教育管理工作，推進中等職業教育服務郊區建設，通過“遷建優質學校到郊區、開辦分校、增加郊區優質高中數量”，擴大郊區優質教育資源。二是通過“實施郊區教師專業發展培訓項目、實施遠郊區縣薄弱學校師資隊伍提高工程、延長中心城區到郊區工作的中學高級教師退休年齡、給予支教教師生活補貼”的方式大力提升郊區師資隊伍的整體素質；通過“繼續深化區縣教育對口合作交流、進一步推動委托管理工作、提升農村學校教育質量”以推進優質教育資源向郊區輻射。

北京統籌城鄉的實質同樣是“城郊統籌”。北京的目標是到2010年 “基本實現郊區農村教育現代化”。北京采取了類似于江蘇的“傾斜型”和“重點型”戰略措施，一是實施“向郊區傾斜、向農村義務教育傾斜、向基礎薄弱區縣、學校和困難群體傾斜”的“傾斜工程”，著力調整郊縣中小學布局，改善其辦學條件。二通加大郊縣師資隊伍建設力度，通過實施“十百千萬工程”（4）、組織城鎮教師支援農村教育（包括組織北京城鎮有教育管理經驗的退休老校長、骨干教師到農村中小學現場指導）、組織優秀大學畢業生支教農村中小學、發揮在京高校資源優勢加強師資培訓（開展“綠色耕耘”—農村中小學教師培訓與發展行動計劃、“春風化雨”行動計劃組織、北師大與首師大專家對初中校進行“專家會診”等）、設立教師特聘崗位帶動隊伍整體提升、規范中小學教師津貼和補貼、發揮特級教師和骨干教師輻射帶動作用（5）等一系列措施郊縣學校的師資條件。

（二）中部地區：“組團”協同的“城市群”教育統籌

中部地區統籌城鄉教育的先鋒是湖北和湖南，湖北的武漢城市圈與湖南“長株潭”城市群均是國務院2007年批準的“國家資源節約型、環境友好型社會綜合配套改革試驗區”，同時兩城市組群又分別于2008年8月和2009年8月被教育部批準為“教育綜合改革國家試驗區”，并與教育部簽署了“部省教育合作協議”。該區域統籌的本質實際上就是廣義上的城鄉統籌，兩地統籌改革正如火如荼地進行，其發展思路中的諸多亮點值得全國期待。

武漢城市圈（“1+8”城市圈：指以武漢市為中心100公里半徑內的鄂州、黃石、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門等中小城市所共同組成的城市群。2005年九城市教育部門在武漢舉行了首次武漢城市圈教育聯席會，簽署協議約定共同打造“1+8”城市教育圈，武漢城市教育圈幾乎占據了湖北教育的“半壁江山”［14]，系長江中游最大、最密集的城市教育群。2006年武漢市組織實施《武漢城市圈“十一五”教育發展專項規劃》，從“校際交流合作、教育人才交流、教育科研合作、職業教育合作、師資隊伍培養、國際合作與交流、勤工儉學合作、產學研合作、部門聯誼交流、信息資料交換”等十個方面做了具體規劃安排。2008年8月，教育部與湖北省政府商定共建“武漢城市圈教育綜合改革國家試驗區”，并簽訂了合作協議書，“均衡”和“提升”迅速成為武漢城市圈教育綜合改革的主旋律，而“融合”則是整個試驗的核心。“教育圈模式”是統籌城鄉教育發展的又一可能模式和渠道，湖北教育界為此也做出了大量的思考。在基礎教育方面，武漢城市圈以實施“湖北省義務教育均衡發展行動計劃”為抓手，推進城市教育圈基礎教育聯動及義務教育均衡發展項目，實施 “義務教育學校標準化建設工程”、“義務教育教師隊伍建設工程”、“義務教育教學質量提高工程”和“義務教育關愛工程”，建立義務教育均衡發展督導評價機制。在職業教育方面，推進職教園區建設，組建職教聯盟（或集團）項目，成立了“武漢城市圈高等職業教育聯盟”。根據湖北省經濟和產業結構狀況，確定以高職為龍頭，以中職為骨干，采取聯合辦學、合作辦學等多種形式，推進湖北海員、湖北機電、湖北食品、湖北護理、湖北旅游等5個資源共享的區域性職業教育聯盟（集團）建設。在高等教育方面，探索城市圈高校聯合辦學和高等教育資源共享項目。推進圈內高校學分互認、教師兼崗互聘、學生跨院校、跨專業學習、輔修；采取資源整合、優勢互補、強強聯合的方式，著手實施武漢城市圈聯合學位計劃。目前武漢城市圈在“職業教育聯動”和“師資聯合培訓”方面做出了不俗的成績。下一階段，武漢城市圈還將進一步探索包括 “教育管理新體制、統籌協調新機制、科學發展新模式、促進各級各類教育協調發展”在內的多項教育試驗政策和措施，其中將“學前教育納入國民教育體系、將職校發展納入行業規劃、設置面向殘疾人招生的高職、成立武漢教育銀行、發行教育券融資”等具體措施都是武漢進一步改革試驗中的亮點，這些改革將以“資源共享、優勢互補、互利互惠、雙活雙贏”的發展理念來促進武漢城市圈“兩型社會”建設，使教育圈整體率先在中部地區實現教育現代化。

“長株潭”（長沙、株洲、湘潭）城市群與武漢城市圈同處中部，也是我國重要的城市群組。“長株潭”城市群早在1998年就提出了“五個網絡規劃”，2006年提出了 “新五同”，2009年提出實施“六個一體化”（區域布局、基礎設施、產業發展、城鄉建設、市場體系、社會發展）建設。2007年末，“長株潭”城市群與武漢城市圈一同被國務院批準為國家“兩型社會”綜合配套改革試驗區。圍繞“兩型社會”建設，“長株潭”城市群教育界奔赴天津、重慶等地進行教育改革的實地考察，并積極展開了城市群前期教育調研工作，于2008年完成了“長株潭”城市群“兩型社會”建設教育改革配套方案。2009年8月，教育部與湖南省簽訂協議，攜手共建“長株潭城市群教育綜合改革國家試驗區”。“部省合作”將在集中在“探索學前教育辦園體制機制、探索區域教育一體化發展體制機制、探索學校與企業行業緊密結合的集團化職業教育發展模式、探索產學研合作機制，增強高校服務經濟社會發展的能力、探索實施素質教育的體制機制、創新教師隊伍建設和管理制度、深化教育管理體制改革、加快學習型社會建設”等八個方面，核心在于建設能使“教育整合經營、資源共享、地區聯動、城鄉統籌、平衡和諧成長”的體制機制。“長株潭”試驗區建設的重點是探索建立城鄉教師，管理人員和校長的對口援助，定期交流和輪換制度、探索建立“學校共同體”、創新義務教育均衡發展機制、探索建立大中小學有效銜接，學校、家庭、社會互相結合的德育體系、探索舉辦特色普通高中和綜合高中、建立“集團化職業教育辦學”模式、率先基本普及學前教育等方面的教育改革實踐非常值得全國期待。

（三）西部地區：“全域一體”的“階梯型”教育統籌

西部地區統籌城鄉教育的典型是重慶與成都。兩地均是國務院2007年批準的“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，又分別于2008年7月和2009年4月被教育部批準為 “國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區”，其改革目的不僅在于促進本區域教育統籌，還在于為下一階段國家實施中長期教育發展規劃提供經驗。

成都統籌城鄉教育的理念是“全域成都”。作為省會城市，成都也是“大城市帶小農村”的典型（成都全市幅員1.24萬平方公里，總人口1100萬，僅600萬農業人口，其經濟總量占整個四川省的1/3左右，城市帶動能力較強），具有全域統籌的先天優勢。成都2003年就就提出“統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化”的戰略決策，下大決心著力打破城鄉二元結構，為提高執行力，甚至爆發了成都官場的“地震”（6）。七年來，成都教育通過推進公共服務改革和創新教育公共治理制度，探索并逐步形成了“一元化標準、一體化管理”的統籌城鄉教育發展模式。其亮點在于：（一）建立了“傾斜型”城鄉教育統籌配置模式，堅持“教育經費向農村傾斜、教師資源向農村傾斜、設備設施向農村傾斜、評優、評先、評職稱向農村教師和支教教師傾斜”，竭力縮小城鄉在管理、師資和設備等辦學軟硬件方面的差距。（二）堅持“以一個標準配置城鄉教育軟硬件設施、一個標準衡量城鄉教師、校長的工作，以實現城鄉培養的學生的質量一個標準”，構建城鄉一元的公共教育體制，構建和完善統一的城鄉學校建設標準、師資配置、課程設置、辦學質量，落實農村中小學標準化建設和農村鄉鎮中心幼兒園標準化建設，在“法規、制度、投入”等保障機制上達到統籌城鄉教育事業發展的一元標準。（三）通過“城鄉學校干部管理一體化、城鄉學校師資管理一體化、城鄉教學質量管理一體化、城鄉學生資助管理一體化”實現了以一體化管理統籌機制的運行，還組建以名校為龍頭的優質名校教育集團，對集團內學校統一調配、統一管理，實現優質教育一體化辦學，組建了“城鄉學校聯盟”，通過“名校下鄉、城鄉幫扶、百校結對、師徒牽手、網絡覆蓋”推動城鄉學校互動發展，構建起了“優質教育全域成都滿覆蓋“的網絡體系。

2008年四川發生了“5·12”特大地震，成都的統籌改革因此具有了“災后重建”的一些特點。在2009年出臺的《成都市建設統籌城鄉教育綜合改革試驗區實施方案》中，進一步強化“全域成都”理念，提出了更加宏偉的目標和更加有力的措施：改革教育體制，優化資源配置，健全服務體系；提高學前教育質量，促進義務教育均衡；以內涵發展為核心提高普通高中辦學水平；以就業為導向大力發展職業教育；以專業發展為基礎加強教師隊伍建設；全面完成災后教育重建并將災后學校建設成教育科學發展的樣板；不斷擴大優質教育資源覆蓋面，將成都建設成“中西部地區教育環境最佳、教育水平最高、教育品質最優”的城市，并且走在全國前列。為此，成都提出了建設統籌城鄉教育綜合改革試驗區的“三階段”戰略（7）和“十大行動計劃”，即統籌城鄉學校布局行動計劃、教育公平行動計劃、素質教育行動計劃、職業教育攻堅行動計劃、高等教育質量提升行動計劃、終身教育行動計、教育國際化水平提升行動計劃、教師素質提升行動計劃、教師待遇和住房保障行動計劃以及校舍安全行動計劃。亮點有：成立 “基礎教育質量監測中心”、“建立城鄉一體的質量監測評估體系”、組建“成都職業教育發展集團”、組建“成都社區大學”、建設“全市社區教育資源庫和數字化終身教育網絡體系”、設立“成都市農村新教師獎學金”、實施災后重建學校“校舍安全工程”等。

重慶統籌城鄉教育的理念是“一體重慶”。作為中國最年輕的直轄市，重慶統籌的任務、類型模式都完全不同于京滬。重慶“大城市帶動大農村、大山區、大庫區”，屬典型的城鄉二元經濟社會結構。作為唯一省級架構的“國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區”，其改革壓力巨大，但其扁平化的直轄市行政管理模式，統籌改革相對其他省份又具有一定的行政優勢。自2007年6月被批準為“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”以來，重慶在統籌改革領域做了大量工作，取得了一些初步的成果：一是在2007年，重慶首創“代課教師公招制度”，在全國率先徹底解決了代課教師系列問題，結束了重慶有代課教師的歷史；二是全面推進義務教育均衡發展，增加農村中小學公用經費，實現農村與縣鎮的“同標準撥款”，大力實施“農村中小學教學黑板改造項目、農村學校飲水工程、農村寄宿制學校建設工程、農村初中校舍改造工程和新農村衛生新校園建設工程”等多項農村教育發展工程項目；三是加大職業教育的基礎能力建設，實現了多層次多規格教育與培訓在城鄉的全面覆蓋；四是健全“就學資助政策體系”，全市共資助了各類學生402萬人，其中，科學架構了具有重慶特色的“中職五類學生資助體系”；五是城鄉現代遠程教育實現了全面覆蓋，受益城鄉師生達到了350萬人次；六是切實提高農村教師收入水平，使農村中小學教師津貼補貼補助增加了一倍；七是高校服務城鄉統籌能力得以加強，形成了具有一定影響的校地合作模式，如 “石柱模式”（西南大學與石柱縣的科技合作）等；八是實施“百校牽手”城鄉學校互動合作工程，加大城鄉教育資源的共享和共贏。

2008年，重慶出臺《重慶市統籌城鄉教育綜合改革試驗實施方案》，系統明確了統籌改革將堅持“以城帶鄉、整體推進，城鄉一體、科學發展，實現城鄉教育規劃布局、資源配置、政策制度、水平提升一體化”，并為實現這“四個一體化”提出了“分兩步走”的戰略，一是到2012年，初步形成城鄉教育互動協調機制，基本實現區縣轄區內義務教育均衡發展、非義務教育協調發展；二是到2020年，形成城鄉教育一體化發展機制，基本實現全市城鄉教育和諧發展。根據“基礎教育以標準化建設為重點、職業教育以基礎能力建設為重點、高等教育以提高教育質量為重點”的統籌重點格局，穩步推進以“城鄉教育布局結構改革、城鄉基礎教育改革、城鄉職業教育改革、高等教育改革、師資隊伍建設制度改革、招生考試評價制度改革、城鄉教育信息資源共享機制改革、教育幫扶機制和學生資助體系改革、教育經費保障機制改革”為主要內容的“九大統籌城鄉教育的體制機制改革”，實施包括“優化城鄉教育管理行動計劃、中小學標準化建設行動計劃、流動人口子女就學行動計劃、職業教育服務能力建設行動計劃、高等教育質量提升行動計劃、產學研一體化行動計劃、繼續教育行動計劃、民辦教育發展行動計劃、素質教育行動計劃、畢業生就業行動計劃、對外開放行動計劃”在內的十一大統籌行動計劃。其中有諸多亮點，如“建立長江上游技術人才培養中心”，建立高校接對幫扶區縣發展長效機制、建立學生“學業水平測試、學習過程檔案和綜合面試”相結合的高校招生錄取辦法、建立“教育質量監測中心”、建立“完善普通高中學生獎學金、助學金制度（包括非義務教育階段學校每年從學費總額中提取不低于5%的資金用于獎勵優秀貧困學生）”、建立“教育發展公司”、成立“教育擔保公司”、成立“教育銀行”、發行“公益性教育基金”和“教育彩票”、開展“校長職業化改革”試點、建立“農民工學院”、實施“產學研一體化聯習會議”制度、非義務教育階段開展“股份制”辦學試點等。《重慶市統籌城鄉教育綜合改革試驗實施方案》實施一年來，多個區縣，如九龍坡區、大渡口區等，已初見成效。

注釋：

（1）筆者認為統籌城鄉教育是指“涉教多元統籌主體根據經濟、政治、社會、文化四維的改革訴求和發展需要，以“教育治理論”的思維在統籌城鄉背景下的城鄉之間合理有效、科學持續地聚納、配置和培育教育資源、要素，優化教育結構和內涵，趨合教育與社會的內生力，促進城鄉教育效率與公平的融合。統籌城鄉教育包含以下五要點：一是主體多元性；二是客體多樣性；三是內涵綜合性；四是管理互動性；五是目的多維性。具見拙文李濤，統籌城鄉教育的實踐探索［J]，教育發展研究，2008（20）:1-5。

（2）據統計20世紀初期，各式各類學堂數量由1903年769所急劇增加到1909年52348所，清學部總務司編印。

（3）如諸暨市根據此政策，每年撥出1000萬元重點支持山區農村學校建設，為每一個山區教師浮動工資一級，規定建制鎮以下的農村中小學教師連續兩年年度考核被評為優秀等級晉升一級工資，從2007年起專門設立100萬元的邊遠鎮鄉教師特殊津貼，每位教師每月可享受80-120元不等的政府特殊津貼。

（4）“十”是指選定包括北京大學、清華大學在內的10所高校，作為首批和牽頭學校，分別與10個遠郊區縣開展對口支援合作。“百”是指確定103對城鎮中小學和遠郊區縣中小學開展 “手拉手”活動。“千”是指啟動城鎮教師支援農村教育工作，今后每年要選派1000名城鎮教師到農村全職支教，同時還要選派不少于2000名的兼職教師到農村支教。“萬”是指在市委組織部、人事局、農工委、農委的指導支持下，市委教育工委、市教委與團市委一起，組織萬名大學畢業生到農村基層開展“創業就業，服務貢獻”活動。參見蔡繼樂，趙正元.北京：城鄉教育差距明顯縮小［N]，中國教育報，2006年1月15第1版。

（5）北京從2006年起，要求沒有農村工作經歷的特級教師必須到農村中小學或城鎮一般中小學兼職支教，并完成不低于480課時的支教工作。此外，還將在北京城鎮師資力量雄厚的中小學設立“農村中小學教師研修工作站”，每年接收500名農村骨干教師進站研修，努力提高農村中小學教育教學質量。

（6）成都在2003年提出統籌城鄉發展思路以來，為確保行政執行力，撤換了一大批對統籌城鄉執行力不強和思維不到位的地方官員，引起了成都官場的“統籌地震”。

（7）“三階段”戰略即：第一階段（2008—2010年）：初步構建城鄉一體的現代教育體系，基本實現城鄉教育基本公共服務均等化。第二階段（2011-2015年）：形成城鄉一體的現代教育體系，基本滿足城鄉居民子女享有優質教育的需求。第三階段（2016-2020年）：城鄉一體的現代教育體系更加完善，城鄉居民子女人人享有優質教育，在中西部地區率先全面實現教育現代化。

［1]［英]斯各特·拉什，信息批判［M]，北京大學出版社，2009年版.

［2]［法]鮑德里亞，洪凌譯.擬像與擬真［M].臺灣時報文化出版，1998.

［3]李濤.“中國語境”的教育公平核心新治理：一個“統籌教育論”的批判—詮釋框架［J].大學教育科學，2009.（4）:29-37.

［4]趙泉民.從“無差別的統一”到“對抗性的形成”——基于新式教育興起看20世紀初期中國城鄉關系演變［J].江蘇社會科學2007（3）:155-160.

［5]侯艷興，科舉制度的廢除與鄉村社會變動［J]，中國農史2006.3.

［6]張彬，李更生.中國農村教育改革的先聲——對20世紀20年代至30年代鄉村教育運動的再認識［J].浙江大學學報（人文社會科學版）2002（5）: 124-131等.

［7]毛澤東文集:第八卷［M].北京:人民出版社.

［8]鄧小平西南工作文集［M]，重慶出版社 2007年版.

［9]李濤.論黨的四代領導人統籌城鄉發展思路的演進［J]，中共四川省委黨校學報，2009（1）:42-45.周錦濤，建國初毛澤東城鄉統籌發展思想［J].毛澤東思想研究，2007（4）:16-19.

［10]張樂天，重新解讀農村教育［J].教育發展研究，2003（11）:19-22.

［11]李濤.中國統籌城鄉教育綜合改革：什么統籌？什么改革？——《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》中的“統籌治理論”建構［J].未來十年中國城鄉教育公共治理的政策設計與法律建構［J].

［12]李濤，姚俊.建構面向中國問題的教育公平治理體系——方法論新范式：統籌教育論綱［J].江淮論壇，2009（4）.113-118.

［13]江卉.武漢城市圈教育融合趨勢顯現 資源亟待優化［N].湖北日報，2009-02-19版.

（筆者在此對為本文提出過諸多寶貴建議的南京師范大學博士生導師張樂天教授和提供諸多參考資料的重慶市教育委員會副巡視員鄧朝喜先生深表謝意！）

（責任編輯 焦德武）

G521

A

1001-862X（2010）05-0145-10

國家社會科學基金項目（09XSH001）；全國教育科學“十一五”規劃課題 (FGB080529)；教育部人文社會科學規劃項目(07JA880044)

李濤，男，四川綿陽人，西南政法大學政治與公共事務學院，重慶市教育委員會城鄉統籌辦公室研究員，《重慶市統籌城鄉教育綜合改革總體方案》及《總體理論分析》主要起草人，研究方向：教育政策與法律、政治與法律哲學研究；宋玉波，男，四川射洪人，西南政法大學政治與公共事務學院教授、博士生導師、人大制度與憲政研究中心副主任，主要從事政治學與法理學研究。