政府公共政策制定中的公共利益與公眾參與

沙奇志

（安徽省司法廳，合肥 230061）

政府公共政策制定中的公共利益與公眾參與

沙奇志

（安徽省司法廳，合肥 230061）

公共利益與公眾參與是政府制定公共政策必須考慮的兩個(gè)因素。文章對(duì)我國(guó)公共政策制定的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，最后提出如何在政府公共政策制定中體現(xiàn)公工利益與公眾參與。

公共利益；公眾參與；公共政策

我國(guó)在公共政策制定領(lǐng)域一直有著較為深厚的民主傳統(tǒng)。然而，在操作層面，比如在參與機(jī)制建設(shè)方面、參與程序保障方面、參與主體界定方面等方面也還存在著許多不足，需要修正和完善。

一、我國(guó)公共政策制定模式和特點(diǎn)分析

1.“內(nèi)輸入”模式影響力較強(qiáng)，外部參與力度不夠。一是公眾議程難以構(gòu)成獨(dú)立的政策制定環(huán)節(jié)，盡管政府公共政策大多以各種不同方式征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，但政策問(wèn)題多由政府啟動(dòng)，并直接進(jìn)入政府議程。“內(nèi)輸入”模式往往使得政策問(wèn)題難于確認(rèn)，政策制定系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)加重，與此同時(shí)，由于存在過(guò)多的傳輸環(huán)節(jié)，致使政策輸入不暢通，降低了輸入效能。二是政府議程缺乏足夠的外部溝通。政策問(wèn)題進(jìn)入政府議程后，在問(wèn)題分析、方案擬定、方案論證、對(duì)比選擇等方面，應(yīng)有充分的外部參與，既需要有專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)論證，又需要有民眾意愿的通暢表達(dá)；既需要有政府內(nèi)部的充分協(xié)商，也要有社會(huì)力量的適當(dāng)干預(yù)。相比起來(lái)，我們的公共政策制定一般多在政府系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作，公眾意見(jiàn)和呼聲難以進(jìn)入，以至于在實(shí)踐中產(chǎn)生政府權(quán)力部門化、政府意志利益化的政策“走私”現(xiàn)象。

2.精英決策模式仍占主導(dǎo)，公民自治力度不夠。與“內(nèi)輸入”模式相關(guān)聯(lián)，我國(guó)的公共政策制定還具有精英階層為主導(dǎo)的特點(diǎn)。除政策問(wèn)題主要由政府啟動(dòng)外，政策問(wèn)題的確認(rèn)也多由政府精英分子承擔(dān)。尤其是在有多種方案可供選擇、或者是各方意見(jiàn)分歧較大的情況下，精英分子的作用更加顯著，他們往往根據(jù)自己的決策經(jīng)驗(yàn)，加上對(duì)客觀形勢(shì)的主觀判斷而很快地作出決定。這些精英多是政府方面的領(lǐng)導(dǎo)人物，他們雖然有著一般人所不具備的知識(shí)能力、民主意識(shí)、作出決策所需要的足夠的信息等，但是他們也是獨(dú)立的個(gè)體，容易受到個(gè)人喜好、團(tuán)體利益、知識(shí)容量等因素的影響，作出的決策容易出現(xiàn)先天性的缺陷，可能導(dǎo)致公共政策失靈，引發(fā)社會(huì)矛盾。

3.現(xiàn)代決策程序開(kāi)始起步，但體系尚不完善。現(xiàn)代中國(guó)高層在清醒地認(rèn)識(shí)政府職能、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系的基礎(chǔ)上，越來(lái)越重視公共政策制定的科學(xué)化、民主化和法制化。任何一份關(guān)于中國(guó)政府體制改革或推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的高層講話和高端文件中，都毫不例外地強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。比如，現(xiàn)代公共政策制定過(guò)程中的專家咨詢制度、社會(huì)公示制度、公開(kāi)聽(tīng)證制度、決策責(zé)任制度等，都已被確定為我國(guó)政府公共政策制定過(guò)程中的基本制度和原則。這既是民主思想意識(shí)上一種可喜的變化，又是一場(chǎng)關(guān)于治國(guó)理念上的深刻變革。但是，這些制度有的還處于探索和試驗(yàn)階段，缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)和操作辦法；有的制度缺少相應(yīng)的程序規(guī)范，工作中呈現(xiàn)出較大的隨意性；還有的制度缺乏必要的責(zé)任條款，決策失職或者違法決策得不到應(yīng)有的追究等。總而言之，現(xiàn)代公共政策的體系還有等于繼續(xù)完善。

二、我國(guó)公共政策的參與主體

公共政策是一種公共產(chǎn)品，體現(xiàn)并維護(hù)公共利益。因此，公共政策的制定過(guò)程就是社會(huì)公眾參與且其意志得到體現(xiàn)的過(guò)程，是一個(gè)利益協(xié)調(diào)和利益均衡的過(guò)程。

1.利益集團(tuán)（包括交叉意義上的非營(yíng)利組織、非政府組織）。按照美國(guó)著名政治學(xué)教授戴維·杜魯門（David Truman）的說(shuō)法，利益集團(tuán)是一個(gè)在其成員持有共同態(tài)度的基礎(chǔ)上，向社會(huì)其他集團(tuán)提出某種要求的集團(tuán)。綜觀學(xué)者關(guān)于利益集團(tuán)的定義，要成為一個(gè)利益集團(tuán)，必須具備三個(gè)要素：首先是一個(gè)有組織的集團(tuán)；其次，集團(tuán)成員具有共同的利益或目標(biāo)；最后，它們?yōu)榱斯餐繕?biāo)向其他機(jī)構(gòu)包括政府機(jī)構(gòu)提出要求或施加壓力，使政策符合他們的利益。利益集團(tuán)的出現(xiàn)直接與利益主體的多元化和利益訴求的多樣化相關(guān)，最初的利益集團(tuán)多是單純的經(jīng)濟(jì)利益組織，后來(lái)逐漸演變成政治性的團(tuán)體，為了本集團(tuán)的利益不斷向政府提出政治要求，進(jìn)而成為國(guó)家政治生活中的一支重要力量。利益集團(tuán)通過(guò)綜合其成員分散的利益要求，將其納入組織化軌道的同時(shí)，對(duì)這種利益要求可能帶來(lái)的影響力產(chǎn)生相當(dāng)程度的放大作用。這正是利益集團(tuán)發(fā)揮其政治影響力的前提所在。同時(shí)，利益集團(tuán)能夠集中足夠的政治資源，例如資金、人力、政治知識(shí)等，保證其政治表達(dá)功能的有效發(fā)揮。正是由于利益集團(tuán)在政治表達(dá)方面的有效性，使其更有可能提高集團(tuán)成員的政治效能感和參與政治生活的熱情。

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，我國(guó)的利益集團(tuán)的生存范圍不斷擴(kuò)大，主體日漸多元，截至2006年3月底，全國(guó)在民政系統(tǒng)注冊(cè)共有各類社會(huì)團(tuán)體近17萬(wàn)個(gè)，如果加上未注冊(cè)的組織，全國(guó)至少有50萬(wàn)以上的社會(huì)團(tuán)體，它們?cè)谏鐣?huì)政治生活中發(fā)揮的影響也不斷擴(kuò)大。但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的利益集團(tuán)的存在狀況及作用發(fā)揮等方面還需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善，這體現(xiàn)在獨(dú)立性與自治力不夠、代表性與影響力不強(qiáng)、公共利益集團(tuán)不足等方面。

為提升利益集團(tuán)在我國(guó)公共政策制定過(guò)程中的地位，筆者建議：

第一，建立促進(jìn)利益集團(tuán)（含非營(yíng)利組織和非政府組織）發(fā)展的法律框架，賦予其獨(dú)立的法律地位，保障其非政府性、自治性、并監(jiān)督其非營(yíng)利性、代表性，鼓勵(lì)和扶持利益集團(tuán)的發(fā)展。

第二，建立和完善利益集團(tuán)獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源。除了政府撥款或資助以外，非政府組織可以通過(guò)募捐的方式獲得資金，支持和鼓勵(lì)通過(guò)合同收入、勞務(wù)所得彌補(bǔ)資金不足。

第三，督促利益集團(tuán)認(rèn)知對(duì)公眾的承諾及其擔(dān)負(fù)的使命，清楚的意識(shí)到自己存在的價(jià)值以及自己的立場(chǎng)和責(zé)任，提高工作的使命感和責(zé)任感。

第四，幫助利益集團(tuán)建立良好的公眾基礎(chǔ)，樹(shù)立對(duì)利益關(guān)系人需求的高度響應(yīng)的意識(shí)，提高在自主決斷時(shí)利用常識(shí)和專業(yè)知識(shí)進(jìn)行正確判斷以及科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的能力，進(jìn)而提高集團(tuán)的公信力和影響力。

第五，疏通利益集團(tuán)參與公共政策的渠道，建立政府與利益集團(tuán)的平等對(duì)話和協(xié)商機(jī)制，引導(dǎo)利益集團(tuán)的發(fā)展方向，并依法對(duì)利益集團(tuán)的行為實(shí)施監(jiān)督。

2.咨詢機(jī)構(gòu)。制定公共政策往往是在對(duì)未來(lái)的事情做出分析預(yù)測(cè)論證的基礎(chǔ)上所作的一種價(jià)值安排。但“關(guān)于未來(lái)，人們只有不確定的知識(shí)，但他們必須猜測(cè)未來(lái)以便行動(dòng)。”而在對(duì)未來(lái)作出政策安排時(shí)經(jīng)常受制于知識(shí)不足。知識(shí)是演化選擇的結(jié)果，社會(huì)分工更是限制了人們對(duì)不同領(lǐng)域知識(shí)的了解。決策需要知識(shí)，需要在各種可選方案中作有意識(shí)的選擇，而獲取不同方案的信息所需要的資源和時(shí)間都十分稀缺和昂貴。因此，必須發(fā)揮專門咨詢機(jī)構(gòu)的作用。

我國(guó)有各種各樣的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，黨的十一屆三中全會(huì)以后，各級(jí)政府及其所屬部門普遍建立的政策研究機(jī)構(gòu)和信息處理中心是公共政策制定過(guò)程中典型的咨詢機(jī)構(gòu)，這些咨詢機(jī)構(gòu)以及后來(lái)成立的其他咨詢機(jī)構(gòu)圍繞改革開(kāi)放和發(fā)展中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，深入調(diào)查研究，為決策部門提供了大量政策建議和咨詢方案。但總體來(lái)說(shuō)，專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)在政府公共政策制定、評(píng)估中尚未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。為充分發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)的作用，使其真正成為政府公共決策的參謀和智囊，建議如下：

第一，以適當(dāng)形式將決策咨詢機(jī)構(gòu)參與公共政策制定作為法定程序固定下來(lái)，確立咨詢機(jī)構(gòu)在政府公共政策制定過(guò)程中的獨(dú)立地位。改革目前咨詢機(jī)構(gòu)的人事任免規(guī)則，賦予其人事自主權(quán)；改革經(jīng)費(fèi)供給制度，除政府予以必要支持外，鼓勵(lì)社會(huì)資金融入；鼓勵(lì)咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作，倡導(dǎo)咨詢意見(jiàn)的“百花齊放”；建立政府獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)工作業(yè)績(jī)突出的咨詢機(jī)構(gòu)以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

第二，整合現(xiàn)有決策咨詢機(jī)構(gòu)，政府除保留少數(shù)必要的決策咨詢機(jī)構(gòu)外，將多數(shù)官辦或半官辦機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，建立起優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。與此同時(shí)，大力發(fā)展民辦決策咨詢機(jī)構(gòu)。建立起官辦機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并通過(guò)委托研究合同的方式調(diào)控官辦與民辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

第三，建立決策咨詢成果的轉(zhuǎn)化機(jī)制。鼓勵(lì)咨詢機(jī)構(gòu)多渠道發(fā)展。對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)采取稅收優(yōu)惠措施，從制度上保證咨詢機(jī)構(gòu)的中立與自我發(fā)展。

3.弱勢(shì)群體。弱勢(shì)群體主要是指社會(huì)生活中的困難人群。現(xiàn)階段，我國(guó)的社會(huì)弱勢(shì)群體包括生活弱勢(shì)群體（如貧困者）、就業(yè)弱勢(shì)群體（下崗失業(yè)者）、生理弱勢(shì)群體（殘疾人）、年齡弱勢(shì)群體（退休者群體、老年人群體）等類型。與其他弱勢(shì)群體一樣，農(nóng)民階層在社會(huì)分層體系中處于底層，遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)力中心，政治參與機(jī)會(huì)少，對(duì)于政治生活的影響力低。而“除非存在強(qiáng)制性或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們的共同集體利益”的“集體主義行動(dòng)邏輯”理論昭示著分化分層后的農(nóng)民階層不可能或難以自覺(jué)地組成自己的利益集團(tuán)，于是，不同利益要求的農(nóng)民利益要求無(wú)法或很難通過(guò)既定的政治參與渠道得到滿足，導(dǎo)致農(nóng)民階層政治參與理想與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生矛盾，形成農(nóng)民政治參與的挫折感。如果這種挫折感不能得到良好地調(diào)整和正確的引導(dǎo)，就被引申到制度本身，對(duì)基本制度產(chǎn)生不滿，甚至對(duì)國(guó)家和社會(huì)失去信任和信心，走向極端，形成一種盲目的破壞欲，從而危及到政治的穩(wěn)定。基于此，建議如下：

第一，政府要通過(guò)公共政策的制定或選擇，對(duì)弱勢(shì)群體提供公共政策支持。其中至關(guān)重要的是向弱勢(shì)群體直接提供社會(huì)保障政策（現(xiàn)階段更應(yīng)注重社會(huì)保障機(jī)制對(duì)弱勢(shì)群體的適當(dāng)傾斜），讓弱勢(shì)群體擁有正常的生產(chǎn)生活條件，從制度上奠定弱勢(shì)群體參與國(guó)家政治生活的基礎(chǔ)。

第二，發(fā)揮現(xiàn)有弱勢(shì)群體利益集團(tuán)（或稱利益代表組織）的作用，在提升其獨(dú)立性的同時(shí)強(qiáng)化其代表性。大力鼓勵(lì)和支持弱勢(shì)群體中相關(guān)利益集團(tuán)的發(fā)展，確立弱勢(shì)群體參與政治過(guò)程包括公共政策制定過(guò)程的程序機(jī)制（其中政策問(wèn)題的啟動(dòng)機(jī)制與政府的回應(yīng)機(jī)制尤其重要）。

第三，改革現(xiàn)有公共政策制定 “內(nèi)輸入”模式，擴(kuò)大外部參與渠道，尤其是涉及廣大弱勢(shì)群體切身利益的公共政策，必須采取社會(huì)公示或聽(tīng)證辦法，最大限度地聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。切實(shí)保持公共政策的“公共性”與“合理性”，切實(shí)減少和杜絕弱勢(shì)群體的制度外參與因素。

三、我國(guó)公共政策的參與程序

公正政策制定是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，它由許多環(huán)節(jié)組成。一個(gè)完整的政策制定過(guò)程大致包括以下五個(gè)階段：提出問(wèn)題和政策構(gòu)想；擬定各種供選擇的政策方案；政府制定出政策；執(zhí)行政策和反饋；評(píng)價(jià)政策和修改政策，產(chǎn)生新的政策。簡(jiǎn)而言之，我們可以把它概括為兩個(gè)議程：政策議程與政府議程。所謂政策議程，是指將政策問(wèn)題提上政府議事日程，納入決策領(lǐng)域的過(guò)程，實(shí)際上也就是參與主體啟動(dòng)公共政策制定程序的過(guò)程，是問(wèn)題有望獲得解決的過(guò)程。所謂政府議程，是指以政府為代表的公共權(quán)力主體正式討論和認(rèn)定公共政策問(wèn)題的過(guò)程，或者說(shuō)是決策機(jī)關(guān)及其人員依據(jù)特定程序?qū)τ嘘P(guān)問(wèn)題，予以解決的實(shí)際活動(dòng)過(guò)程，它本質(zhì)上是一種行動(dòng)議程。

1.政策議程

1）我國(guó)政策議程的缺陷及原因分析。從目前情況看，政府在公共政策議程的各個(gè)階段都始終處在主動(dòng)和決定地位，社會(huì)公眾啟動(dòng)政策議程的力量偏小、力度偏弱、影響不大。究其原因主要是：第一，我國(guó)現(xiàn)行的政府體制是一種層級(jí)節(jié)制、自上而下分配權(quán)力實(shí)施政策的體制模式。第二，公眾的民主參與意識(shí)和參與能力不強(qiáng)，“官本位”思想導(dǎo)致公眾對(duì)政府的過(guò)分信賴，除非極其特殊情況，他們一般不會(huì)主動(dòng)表達(dá)自己的對(duì)公共問(wèn)題的意愿，而且公眾一般情況下都以個(gè)體形式存在，其所關(guān)注的問(wèn)題往往無(wú)法被政府部門所感知或重視。第三，與其他強(qiáng)勢(shì)參與主體相比，政策議程的啟動(dòng)缺乏一種完善的正式制度安排，在議程設(shè)置上存在著系統(tǒng)的“社會(huì)排斥”，公眾在議程設(shè)置上沒(méi)有足夠的話語(yǔ)權(quán)，往往存在一種“集體失聲”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致公眾意志無(wú)法表達(dá)，公眾利益得不到全面維護(hù)。第四，受“內(nèi)輸入”政策制定模式的影響，社會(huì)利益的表達(dá)與綜合主要由政治系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力精英進(jìn)行，社會(huì)互動(dòng)性較差，社會(huì)公眾往往處于被動(dòng)接受地位，公眾的利益訴求常常難以進(jìn)入政策議程。此外，還有社會(huì)上存在著一群特殊的利益團(tuán)體，他們利用占有的公共資源，憑借因種種原因而形成的特殊優(yōu)勢(shì)地位對(duì)政府議程施加強(qiáng)大影響，在一定程度上也導(dǎo)致社會(huì)公眾在表達(dá)權(quán)利領(lǐng)域喪失主動(dòng)性和參與熱情。

2）構(gòu)建公共政策政策議程途徑的建議。第一，拓寬公眾參與渠道，構(gòu)建多元公眾利益輸入機(jī)制，增強(qiáng)公眾議程的可能性。要在現(xiàn)有制度化輸入渠道的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加輸入渠道、拓展輸入范圍，使公眾各種合理要求有條件、有序地進(jìn)入政治系統(tǒng)。“人民建議征集制度”、“政府官員與群眾對(duì)話制度”等等，都是被實(shí)踐證明了的行之有效的具體利益輸入渠道，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持并發(fā)揮光大。同時(shí)，要適應(yīng)利益主體多元化和利益訴求多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)拓展輸入渠道的利益融合性，使各類新興利益群體能夠有正式渠道表達(dá)自己的利益和要求。可以借鑒美國(guó)《聯(lián)邦政府紀(jì)事》關(guān)于信息公開(kāi)和引導(dǎo)社會(huì)公眾提前參與的做法，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的《政府公報(bào)》刊登政府文件的做法進(jìn)行擴(kuò)展和完善：將政府將要制定的重大政策議題和政府對(duì)相關(guān)問(wèn)題的考慮提前告知公眾，并開(kāi)辟專欄讓他們有充分的條件參與意見(jiàn)，一方面可以使我們的政府有充裕的時(shí)間應(yīng)對(duì)公眾的需求，另一方面也使我們的公共政策具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和良好的執(zhí)行力。

第二，完善公共政策制定程序，減少中介環(huán)節(jié)，提高公眾利益輸入的直接性和有效性。建立公共利益的越級(jí)輸入程序，盡可能地實(shí)現(xiàn)政府決策與公眾的直接對(duì)話。對(duì)于逐級(jí)輸入的公共利益需求，按照政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限劃分規(guī)定嚴(yán)格的上報(bào)或轉(zhuǎn)報(bào)程序，對(duì)于擅自截留、篡改或越權(quán)阻礙公眾訴求的行為規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任。

第三，大力發(fā)展民間社會(huì)團(tuán)體，強(qiáng)化公眾利益輸入強(qiáng)度，提升公眾對(duì)議程設(shè)置的影響力。依據(jù)憲法關(guān)于結(jié)社自由的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行的社團(tuán)登記條例進(jìn)行修改，引導(dǎo)并鼓勵(lì)按行業(yè)、區(qū)域和群體依法成立相應(yīng)的利益團(tuán)體。通過(guò)利益集團(tuán)的組織化參與達(dá)成參與過(guò)程的有序，避免社會(huì)選擇失效。同時(shí)，促使政府在制定公共政策時(shí)，更好地關(guān)注某一層面或某一群體尤其是弱勢(shì)群體的利益及其表達(dá)，體現(xiàn)社會(huì)的多元化需求，保證公共決策關(guān)注緣群體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

第四，發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，提高政府對(duì)公眾訴求的知悉度和回應(yīng)度。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，媒體對(duì)敏感新聞事件、時(shí)政話題、公共政策體現(xiàn)出前所未有的熱情，它們已經(jīng)越來(lái)越成為公眾議程的“擴(kuò)音器”。隨著具備公共性、開(kāi)放性、交互性、多元性、瞬時(shí)性等特性的傳播工具的出現(xiàn)，尤其是日漸普及的互聯(lián)網(wǎng)越來(lái)越成為公眾傳遞信息、表達(dá)意見(jiàn)、評(píng)論時(shí)政、釋放情緒的一個(gè)主要渠道。利用這種發(fā)展態(tài)勢(shì)，注意發(fā)揮傳媒信息情報(bào)部門，及時(shí)掌握公眾關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，并適時(shí)對(duì)政策方程進(jìn)行必要調(diào)整，對(duì)于提高公共政策的代表性與適用性就顯得十分迫切和重要。

2.政府議程

政策議程通過(guò)一定程序進(jìn)入政府視野，便進(jìn)入政府議程階段。政策議程解決的政府議程的產(chǎn)生和公共利益的輸入機(jī)制，而政府議程則決定著政策問(wèn)題的最終解決和公共利益的最終體現(xiàn)。這是公共政策制定的關(guān)鍵階段。借用大衛(wèi)·伊斯頓的政治系統(tǒng)概念，可以將政策的制定看作是一個(gè)政策信息、政策資源、政策行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出和反饋過(guò)程。在政策制定的宏觀流程中，權(quán)力控制與方案選擇發(fā)生著互動(dòng)，從而形成一道道審查、過(guò)濾的環(huán)節(jié)，而由決策核心來(lái)最終決定政策方案這一環(huán)節(jié)才是決定性的。從微觀層面看，政府議程的第一個(gè)環(huán)節(jié)就是政策問(wèn)題診斷或政策問(wèn)題的界定與確認(rèn)，接下來(lái)便是政策目標(biāo)的確定，然后便是政策方案擬定亦即政策備選方案系統(tǒng)，最后一步則是政策決定。

就政府議程的一般情形而言，我國(guó)絕大部分的公共政策制定過(guò)程較好地體現(xiàn)了民主集中制的決策原則，較為全面地反映了社會(huì)公眾的利益訴求，公共政策具有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同，對(duì)維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民主政治的建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但也還有許多需要改進(jìn)的地方，比如政策問(wèn)題界定政策目標(biāo)確立階段的精英主導(dǎo)痕跡過(guò)重、政策方案設(shè)計(jì)與決定階段的外部參與功能較弱等。為進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)政府議程的科學(xué)化、民主化和法制化，建議如下：

第一，加大政府議程中民主參與力度，更好地實(shí)現(xiàn)決策的民主化。政府議程不是政府內(nèi)部運(yùn)作的議程，它是指在政府的主持和組織下，對(duì)進(jìn)入政府議程的政策問(wèn)題進(jìn)行政策設(shè)計(jì)、政策評(píng)估和政策決定的一系列活動(dòng)的總稱。因此，它同樣是一個(gè)開(kāi)放的過(guò)程，是一個(gè)民主參與與精英決策相結(jié)合的過(guò)程。在對(duì)待民主參與的態(tài)度上，應(yīng)當(dāng)充分利用社會(huì)公眾的集體智慧，善于聽(tīng)取社會(huì)各方對(duì)政策問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。各項(xiàng)政策方案（包括各個(gè)方案的優(yōu)劣以及不同方面的意見(jiàn)等）都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式、在適當(dāng)場(chǎng)合反復(fù)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，比如采取社會(huì)公示的辦法，或者召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)，確保社會(huì)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，防止內(nèi)部運(yùn)作導(dǎo)致的政策缺陷。在對(duì)待政府內(nèi)部討論與決定的態(tài)度上，應(yīng)當(dāng)正確處理好各參與主體的個(gè)體智慧與集體智慧的關(guān)系，切實(shí)處理好決策中的民主與集中的關(guān)系。既不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)某個(gè)精英聯(lián)階層的個(gè)體智慧，也不能過(guò)分迷信集體智慧。集體智慧雖然可以保證理論與知識(shí)的完整性、利益表達(dá)的充分性，但在一定情況下也存在著缺陷，有時(shí)甚至是致命的缺陷。在個(gè)體智慧與集體智慧發(fā)生沖突時(shí)，要以交流的方法為主，輔之以必要的說(shuō)服，除非情況十分特殊，應(yīng)當(dāng)慎用強(qiáng)制手段。

第二，提升政府議程中的技術(shù)含量，更好地實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。技術(shù)含量可以分為兩方面，一是參與主體的技術(shù)含量問(wèn)題，意指專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的充分參與，它們擁有的專業(yè)知識(shí)、相關(guān)信息及中立的工作態(tài)度都是政策制定過(guò)程中技術(shù)因素的一個(gè)重要組成部分。二是方案設(shè)計(jì)和評(píng)估中的技術(shù)含量問(wèn)題，意指引入和重視具體方案中的定性問(wèn)題定量化研究技術(shù)。比如方案預(yù)測(cè)中的數(shù)學(xué)模型分析方法，通過(guò)建立某個(gè)過(guò)程或某一系統(tǒng)的模式，幫助決策者做出有關(guān)這一過(guò)程或系統(tǒng)行為的、有意義的論斷。在注重決策中技術(shù)含量的同時(shí)，當(dāng)然也要防止過(guò)分相信技術(shù)和數(shù)字而忽視客觀實(shí)際的情況發(fā)生。我們知道要做到這一點(diǎn)十分困難，但科學(xué)的決策理念決定著我們必須去做。

第三，建立政府議程中的程序規(guī)范，更好地實(shí)現(xiàn)決策法制化。程序化的規(guī)范是保證決策科學(xué)民主、保障政策的連貫與穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。鄧小平曾經(jīng)有過(guò)一句名言：還是制度管用。要把政策制定中的好的做法和經(jīng)驗(yàn)通過(guò)一定的程序上升為制度，防止政府議程中的因人而異、“因此制宜”的做法，減少和杜絕隨意性。在建立政府議程的程序規(guī)范方面，尤其要注重建立嚴(yán)格的決策責(zé)任機(jī)制。曾經(jīng)有一位美國(guó)學(xué)者講過(guò)這樣一句堪稱經(jīng)典的話，“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時(shí)，沒(méi)有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果”。為了避免決策參與主體喪失政策制定中的責(zé)任感和使命感，我們應(yīng)當(dāng)按照新一屆中央政府的要求，按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，對(duì)決策失誤給國(guó)家和人民群眾利益造成重大損失的，必須追究責(zé)任，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。一個(gè)可喜的現(xiàn)象是，我國(guó)目前以建立行政決策責(zé)任制度為核心的行政問(wèn)責(zé)制度正在普遍建立，并得到社會(huì)公眾的廣泛贊同，良好的開(kāi)端預(yù)示著成功的可能，我們?nèi)孕枧Α?/p>

（責(zé)任編輯 焦德武）

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沙奇志（1963-），男，湖北洪湖人，研究生學(xué)歷，現(xiàn)任安徽省司法廳副廳長(zhǎng)、黨委委員。