美國廉政建設的經(jīng)驗及啟示

宋作勇

（天津市監(jiān)察局，天津 300050）

美國廉政建設的經(jīng)驗及啟示

宋作勇

（天津市監(jiān)察局，天津 300050）

美國在權力的分解和制約、政府預算的監(jiān)管、政務公開的推進、利益沖突的防范，以及法律紀律權威的樹立等方面設計了比較好的體制機制和制度，反映了在公權領域打擊和預防腐敗的一些內(nèi)在規(guī)律，對我國做好反腐倡廉工作有一定的借鑒意義。

廉政；規(guī)范；制約；限權

一、美國的監(jiān)察機構

美國的行政層級分為四級，聯(lián)邦、州、郡（County,國內(nèi)通常翻譯為縣）和市。作為聯(lián)邦國家，聯(lián)邦政府與各州并不存在直接的領導關系，更多的是一種指導關系，或者說是一種協(xié)商的關系。公務員在美國被稱為政府雇員，對公務員各州各有各的定義。如紐約市，凡由財政支付薪水的人員，包括公立學校的教師以及馬路清潔工，都作為公務員管理；而洛杉磯對公務員的定義和范圍則與我國類似。對公職人員特別是對行政機關公務員的監(jiān)督，在美國沒有一個全國性的統(tǒng)一機構。行政監(jiān)察權由不同機構行使，監(jiān)察模式多種多樣。聯(lián)邦與州、郡、市的監(jiān)察機構既不對口，也無上下隸屬關系。聯(lián)邦政府沒有專門的監(jiān)察機構，而是將監(jiān)察權分散到幾個部門，各管一個方面。例如，保護聯(lián)邦職員委員會，3人負責，任期7年，設在總統(tǒng)府但不受總統(tǒng)領導，向國會負責并報告工作。主要職責是，受理聯(lián)邦職員的投訴和舉報，查處任用聯(lián)邦職員中發(fā)生的違法行為，調查聯(lián)邦職員在福利待遇方面存在的問題。而對公務員的培訓教育，以及受理公眾的舉報和調查，則由聯(lián)邦公務員考績委員會負責。在東部的幾個州，例如馬里蘭州、紐約州以及華盛頓特區(qū)等，均由利益沖突委員會、道德委員會等履行相當于我國監(jiān)察機關的職能。而在西部的加州洛杉磯等，則是由人事局或審計監(jiān)察局等行使相當于我國監(jiān)察機關的職能。

盡管機構不統(tǒng)一，職能不盡相同，但無論行政監(jiān)察職能由哪個機構行使，美國對公務員權力運行的監(jiān)督都非常重視。尤其強調權力的分解和相互制約，不允許任何一個部門和職位權力過重過大。非常重視行政倫理建設和公職人員的道德建設，強調公職人員的誠實和正義、依法和守法。強調公共利益至上、強調解決公職人員履行公職與私人利益沖突等問題。

二、美國廉政建設的特點

美國社會對權力的監(jiān)督在體制機制制度上的設計是多方面、多層次的。主要體現(xiàn)在：

一是強調權力分解和相互制約。從議會監(jiān)督來看，聯(lián)邦眾議院內(nèi)，按照政府部門的設置、行業(yè)和產(chǎn)業(yè)關系，成立20多個專門委員會，內(nèi)設監(jiān)督小組，負責與政府對應部門的聯(lián)系溝通，并進行監(jiān)督。這些監(jiān)督小組負責受理選民對政府部門的舉報，進行調查，提交報告，必要時在國會舉行聽證會，指令政府相關負責人就有關問題作出說明。從司法監(jiān)督看，美國的檢察官隸屬司法部，檢察官可直接查處包括國會議員、政府官員在內(nèi)的各種刑事案件，也辦理政府監(jiān)督機關移交的違法案件。特別重大案件，可設置獨立檢察官來辦。從行政監(jiān)督看，由不同的機構行使行政監(jiān)察職能。比如，紐約市政府利益沖突委員會，負責對公務員行為準則進行培訓，負責公務員對其行為是否與公眾利益沖突問題的咨詢，對公務員有利益沖突行為的投訴進行調查等。該委員會有5名獨立委員，由市長提名市議會通過，但并不向市長負責和報告工作,是個完全獨立的機構。5名獨立委員都是業(yè)余的，均有自己的職業(yè)。

二是注重用立法規(guī)范公務員行為。美國是判例法國家，但對于規(guī)范公職人員行為，卻制定了大量的法律規(guī)范，并且非常細致具體，僅聯(lián)邦政府規(guī)范公務員行為的法律就有4萬多頁。這些法律規(guī)范對公務員的道德要求、行為規(guī)范，如兼職、投資，吃請、收受禮品等都有詳盡的規(guī)定。1978年，國會通過的《政府道德法》，對聯(lián)邦政府公務員的道德要求、行為規(guī)范，防止利益沖突等做了詳盡規(guī)定。1992年，聯(lián)邦政府頒布了《行政部門雇員道德行為準則》，在禮品、利益沖突、職權行使、兼職、職外活動等多方面也做出了詳細規(guī)定。因為規(guī)范公務員權力行為的法律規(guī)范太多，很多公務員很有可能無意間違法。因此，負責行政監(jiān)察工作的政府道德委員會、利益沖突委員會等機構，一項很重要的職能就是指導、培訓和咨詢，讓公務員在行使公共權力、進行社會活動中明白什么可以做、什么不可以做，違反規(guī)定將受到什么懲處等，以防無意識違法。與此相關的是，對公職人員的所有處分，都納入國家司法體系，不存在垂直的行政人員處分機構。被處分的人員，如果不服或有異議，可直接向法院起訴，不需也沒有上級行政監(jiān)察機構的進行申訴或復查復議。

三是重視公職人員的“入口關”。公務員工作穩(wěn)定，收入穩(wěn)定，在美國同樣是受青睞的職業(yè)，每年都有相當多的人報考公務員。以洛杉磯為例，該郡目前一個公務員的職位大約有30名競爭者。美國各地相關機構對涉及公務員降級、開除等的處分都非常慎重，因為美國工會的力量非常強大，涉及到降級、開除等行政處分，都需要和工會進行溝通，協(xié)商處理。此外，如果被處理者不服，還會面臨一個可能持續(xù)數(shù)年的非常復雜的司法問題。公務員一旦錄用就難以淘汰，在美國公務員事實上也是“鐵飯碗”。由于沒有到齡退休制度，退休金還要與服務年限掛鉤。由于這種幾種因素，美國聯(lián)邦政府和各州對公務員的選拔任用都非常嚴格，選拔任用的程序方法與我國招考公務員基本相同，遵循公開平等競爭擇優(yōu)的原則。除選舉、任命以外的，其他人員都要經(jīng)過筆試、面試，錄用者也有試用期。比較突出的一點是，人事部門對報考者都要進行背景調查。背景調查涵蓋其經(jīng)歷真?zhèn)?、職業(yè)化程度、能力素質、工作態(tài)度、離職信息、行為風格、社會關系、健康狀況、重大事件等9個方面，對選準配強人員起到了重要作用。嚴格的選拔任用機制，公開公正吸納人才，從源頭上純潔了隊伍，為公職人員隊伍建設奠定了良好基礎。

四是政府運作的高度透明化。美國十分重視政府和公職人員相關信息的公開，并且用法律的形式來保護和提高政府決策的透明度。政府的預算和支出，重大建設項目，議會討論議事，重要官員的財務狀況等，都要完全公開，有的要舉行聽證。普通公民不僅可以查詢政府文件，參加旁聽議會的相關會議，投訴有關問題，對政府官員違法情況的舉報也都是署名的，很少匿名舉報。政府重大事項都要公諸于眾，特別是稅收和預算。這是美國兩黨和公眾最關心的事，也是選舉和黨派斗爭的重要題目。透明化管理，有效防范了“暗箱操作”。美國聯(lián)邦政府及地方規(guī)定，公務員的個人財產(chǎn)都要公開，但與我們預想的不同，美國并不要求所有的公職人員都要公開自己的財產(chǎn)。需要申報財產(chǎn)的人主要有兩類：一是自愿參加公職人員競選的人員，如議員、州長、市長等參選人員；二是掌握政府合同項目人員，以及擁有發(fā)包權的人員。其他部門是否申報主要根據(jù)部門權力與公眾利益沖突的大小來定，有的只要求主要負責人申報，有的不要求申報。例如蒙哥馬利郡的9000名公職人員中，只有2600人需要公開自己的財產(chǎn)。公開的內(nèi)容，各州并不相同。比如，紐約市需要申報的內(nèi)容包括：個人資產(chǎn)；子女的財務狀況；在外兼職、投資、房地產(chǎn)；收到的超過1000美元以上的禮品；與原來的上下級有無合同。這些情況必須公開，有些新聞媒體還要索取。在美國財產(chǎn)申報必須如實，否則會被課以重罰。因此，沒有人敢輕易挑戰(zhàn)法律。蒙哥馬利郡一位官員因為財產(chǎn)申報不實，被判坐牢。紐約市前警察局長因瞞報個人資產(chǎn)，現(xiàn)在還在服刑，而如果如實申報的話，最多也就是個警告。

五是著力防范利益沖突。美國的廉政建設，非常重視解決公職人員行使公共權力與個人利益發(fā)生利益沖突的問題。聯(lián)邦政府專設有利益沖突委員會，直接向總統(tǒng)負責。該委員會負責向公職人員提供利益沖突行為的咨詢、提交公共領域是否存在利益沖突問題的報告，提交防止利益沖突的法案，受理公職人員違反利益沖突舉報的調查等工作。美國建國以后，曾長期存在政黨分肥制。即一個政黨在選舉中獲勝后，就把政府職務當做禮品送給支持本黨獲勝的人，論功行賞，貢獻多的官就給得大。1881年7月2日時任美國總統(tǒng)詹姆士·加菲爾德被暗殺遇害，其緣由就是其一個朋友向其索要官職未果。以此事件為導火線，美國開始實行公務員制度。除選舉和任命產(chǎn)生外的所有公務員，都實行考試錄用，而且獨立于黨派，政治上保持中立，出發(fā)點就是防止利益沖突。上世紀特別是二次世界大戰(zhàn)后，防止利益沖突成為美國廉政建設的一個重心。美國規(guī)范和監(jiān)督公職人員行為的很多法律規(guī)范都著眼于防范利益沖突。例如，美國聯(lián)邦《政府官員和雇員倫理行為準則》，對聯(lián)邦政府公職人員的行為作出具體規(guī)定。在兼職方面規(guī)定：政府公職人員不得從事包括教學、講演或寫作在內(nèi)的可能導致公職人員私人利益與其政府公職之間的沖突或明顯沖突的任何業(yè)余工作。在財產(chǎn)方面規(guī)定：所有公職人員不得有與其作為聯(lián)邦雇員所承擔的職責和義務產(chǎn)生本質沖突，或看上去有本質沖突的直接或間接的經(jīng)濟利益關系；利用他們的職業(yè)便利所獲取的信息從事直接或間接地財經(jīng)交易活動；不得利用任何一種聯(lián)邦財產(chǎn)從事未經(jīng)行政當局批準的活動；雇員必須保護和保存那些托他保管或發(fā)配給他的包括設備和儲備物資在內(nèi)的所有聯(lián)邦政府的財產(chǎn)。除了這些限制外，聯(lián)邦雇員可以在和普通公民一樣的范圍內(nèi)，自由從事合法的財經(jīng)交易活動。聯(lián)邦政府和各州對公務員收受禮品的規(guī)定都不相同，但都要考慮利益沖突。例如，紐約市規(guī)定，只要存在利益沖突，哪怕一美元的交易，都應視為腐敗行為。由于擔心利益沖突，美國公職人員對請客送禮都格外小心。

六是公眾參與程度高。除了新聞輿論監(jiān)督外，美國社會還有一些民間社團，以會員制的形式自發(fā)組織起來，來監(jiān)督政府。有的民間組織與政府簽約，負責組織培訓準公務員（即季節(jié)性、臨時性的政府雇員），為政府雇員提供各種咨詢，向政府提出各種意見建議，幫助政府推動公務員的道德建設。比如，美國公務員道德協(xié)會就是這樣一個組織。

三、美國的“三公”問題及工程招投標

公務用車問題。美國是一個汽車社會，現(xiàn)有人口3億多，平均每1.3人有1輛汽車，每1.8人有1輛轎車，汽車早已普及到每一個家庭。在美國，公車除了警察執(zhí)勤和總統(tǒng)用的專車等個別特殊用途車輛外，幾乎沒有我們通常意義上“公車”的存在。國會議員、州長上下班也都開自己的私車。要是有專門的司機，那是自己的問題，也是一件非常奢侈的事情。美國各級政府非常重視預算的管理，以預算為手段管理各項事務，“有多少錢辦多少事”。購買、更新公務用車需要議會審核，公務用車都有明顯標志，一旦出現(xiàn)公車私用等現(xiàn)象，就會立即曝光，并受懲罰。例如，在洛杉磯，在他們那里，500公里以內(nèi)的公務都是自駕車（自駕車給予相應的補貼），500公里以外就乘飛機。

公款接待問題。美國各級政府政務公開程度很高，對外接觸、交流也很頻繁。對方相關部門來訪要預約，公務洽談可以，但公款接待不可以，根本不存在安排對方食宿、交通等問題。原因就是沒有預算，有的話也無法向選民和納稅人交代。對方來訪，且有求于自己，吃住行還由己方承擔，在美國人看來不可思議。因此，從預算的源頭上卡住，且大家都一樣彼此對待，也就徹底解決了這個問題。

公款旅游問題。在美國，能不能因公外出，到哪里去，采用什么交通工具，關鍵要看能不能列入年度預算。如果沒有預算，什么地方都去不成。而預算及使用都是透明的，每一個公民都可以從網(wǎng)絡上查到,評估其合理性?？梢钥闯?，通過嚴把預算關和公開關，可以有效地解決公款旅游問題。

工程招投標管理。為了保證政府公共項目招投標的公平公正，首先，要將招標書公開，要讓公眾盡可能詳盡了解項目的情況。第二，政府的相關人員不能有利益沖突，作為發(fā)包方的政府工作人員，與承包方的私人企業(yè)人員不能存在親屬關系，政府項目不能給自己的兄弟姐妹來做，如有這樣的關系應當回避；第三，在所有投標中挑選三個最好的，再確定一個5人委員會審查確定哪個公司中標；第四，如果參加投標的企業(yè)，有一方認為招投標過程存在不公平，則可向法院起訴，法院一旦受理整個項目就停下來，一直等到法院有結果。為避免出現(xiàn)這種情況，政府的各項工作就必須做得非常仔細，不容有任何瑕疵。美國治理招投標不公問題的辦法看似簡單，但簡單的規(guī)則里隱藏著深奧的道理。招投標的玩家，其中一個因玩“潛規(guī)則”被起訴而導致項目停擺，不僅自己玩不成，大家也都玩不成，這個代價太大。長久以往，誰也不敢抱有僥幸，公平公正的招投標環(huán)境就可能逐步形成。

四、幾點啟示

美國建國200多年廉政建設是適應美國社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷完善的，總體上是成功的，比較有效地遏制了腐敗現(xiàn)象。但與我國腐敗現(xiàn)象集中于行政、司法領域不同，美國腐敗多集中于選舉和議會決策領域，大量的腐敗現(xiàn)象是利用“黑金”進行政治捐款的“選舉腐敗”和利用院外游說集團做議員工作的“議會腐敗”。這使得美國的監(jiān)察工作和廉政建設工作與我國有著比較大的差異。盡管如此，美國廉政建設中一些具體制度、措施和經(jīng)驗，反映了在公權領域打擊和預防腐敗的一些內(nèi)在規(guī)律，對我們做好反腐倡廉工作有一定的借鑒意義：

1.要進一步深化改革。美國經(jīng)濟的發(fā)展主要是靠市場機制，政府用利率、稅收等加以調節(jié)，起到引導作用。除政府公共建設項目及軍事等項目外，政府并不直接介入具體經(jīng)濟活動，客觀上為美國各級公務員的廉潔創(chuàng)造了有利條件。我國推進反腐倡廉建設，需要進一步深化改革，加快社會主義市場經(jīng)濟建設的步伐，加快適應市場經(jīng)濟的法制建設，變“無限”政府為“有限”政府，明確政府權力的邊界，政府逐步從具體的經(jīng)濟活動中退出，從而從體制上消除腐敗現(xiàn)象滋生的土壤。

2.應重視權力的分解和制約。從縱向看，美國通過實行地方自治，各州將聯(lián)邦政府的權力分散了，除外交和軍事權力外，聯(lián)邦政府在國內(nèi)事務中的權力有限;從橫向看，行政立法司法三權分立，互相制約，使國家權力特別是花錢的權力和任用人的權力等，都受到有效的制約。我國加強黨風廉政建設，不能學“三權分立”，但需要借鑒其分權制約的思想。一方面要堅決貫徹依法治國方略，不斷擴大黨內(nèi)和社會生活中的民主，保證公民民主權利的實現(xiàn)；另一方面要在體制制度設計上重視建立權力制約關系，使任何一個職位，特別是大大小小“一把手”的權力不致過大，都能受到有效的監(jiān)督。

3.必須加強對政府預算的監(jiān)管。美國對政府權力的監(jiān)督，非常重要的一條，就是管好政府的預算，管好錢怎么來（稅收）和怎么花（預算）。各級議會的中心議題都是加稅還是減稅；哪些事業(yè)需要優(yōu)先撥款，應撥多少款。我國政府預算口徑太粗，公開程度不夠，稅收增速大大超過GDP增速，政府收錢、花錢的隨意性嚴重。一些屢禁不止的腐敗現(xiàn)象如“三公”問題，論壇、慶典、會議泛濫，政府樓堂館所的建設等都與此有關。深入懲治和預防腐敗，應著力加強對政府“錢袋子”的管理。

4.要大力推進政務公開。政府運行的透明化管理，是預防腐敗的有效辦法和基本條件，美國各級政府，基本的政府信息都是公開的，公民可以隨意瀏覽，議會開會時，公眾包括外國人都可以旁聽，會議辯論、表決等公開進行。我國應進一步推進政務公開，除國家保密項目外，一律公開，不公開即違法，做到該保的保住，該放的放開。此外，還要通過一定的形式，積極引導群眾有效參與到反腐敗工作中來，使反腐敗工作獲得最深厚的群眾基礎。

5.應重視防范利益沖突。美國的經(jīng)驗表明，防范公職人員行使公共權力與個人利益的沖突，是加強廉政建設的重要方面。我國應加強防范利益沖突的研究，明確容易產(chǎn)生利益沖突的重點部門和重點崗位，有針對性地制定規(guī)章制度和行為規(guī)范，防范權力的失控和濫用。這樣做，一方面制定的行為規(guī)范的針對性更強，能夠做到精確打擊，有的放矢；另一方面突出了重點領域和重點人群，節(jié)省了資源，使有限的監(jiān)督力量用在刀刃上。

6.要強化法律紀律的權威。美國人對法律非常敬畏，無論是執(zhí)法者還是普通公民都是如此。無論是誰，敢于挑戰(zhàn)法律，必然受到法律的嚴懲。在我國，規(guī)范領導干部、公職人員權力行為的法規(guī)制度并不少，有的規(guī)定也很詳盡。但有法不依、知法犯法的情況還比較普遍，干部隊伍對黨紀國法并沒有形成真正的“敬畏”。一個重要的原因就是我們的執(zhí)法執(zhí)紀行為過于“粗放”，存在“抓大放小”的現(xiàn)象，一些細小、些微的違紀違法行為沒有得到及時有效的懲處，反而使一些人心存僥幸。應適時考慮調整當前反腐敗工作的策略，由重點查辦大案要案向查辦大案要案與查辦一般違紀違法案件并重的轉變。重視從小事抓起，從具體問題抓起，一個一個地解決，不斷增強制度、紀律執(zhí)行的剛性，做到只要違反法規(guī)制度就一定會得到相應的制裁。只有這樣，法律紀律的權威才會得到樹立。

（責任編輯 夢 瑋）

D73.712.2

：A

：1001-862X（2011）01-0045-05

宋作勇（1961-），男，陜西寶雞人，天津市監(jiān)察局副局長，法學碩士，主要研究廉政建設、反腐敗制度建設。