從債務上限危機看美國兩黨政治的“失能”

■ 趙明昊/文

從債務上限危機看美國兩黨政治的“失能”

■ 趙明昊/文

2011 年8 月5 日，美國信用評級機構標準普爾公司宣布將美國長期主權信用評級由自1941年以來一直維持不變的最高級AAA級下調一級至AA+級，且評級展望為負面。標普就此決定解釋稱，美國聯邦政府在提高債務上限問題上陷入的政治僵局表明“美國決策與政治體制的有效性、穩定性和可預見性都在降低”。換言之，美國主權信用評級之所以被下調，并不是因為對美國還債實力的質疑，而是對美國還債意愿與能力的質疑。對于債務上限危機造成的這種結局，美國耶魯大學政治學教授雅各布·哈克等學者直言，“美國面臨的不僅是一場債務危機，也是一場民主危機”，連奧巴馬也公開承認美國缺少“AAA級的政治體制”，甚至有大約47%的美國民眾認為自己的國家正走在錯誤的道路上。雖然說美國民主體制陷入危機不免有些夸張和情緒化，但美國兩黨政治的“失能”的確已成事實：國會“極化”日趨嚴重，無休止的黨派紛爭“劫持”了國家的長遠利益，“不妥協”的少數議員肆意違背大多數民眾的意愿，府會之間的憲政性平衡受到破壞，使政府難以做出“好的決策”并予以有力實施。在很大程度上，美國兩黨政治的失能反映出當前世界上不少國家存在的一大共性難題，即政治失能、經濟無解、社會分立與民眾極端化之間的惡性循環。

從“金融自殺”到“緩慢衰落”

根據8月2日奧巴馬正式簽署的這項法案，美國將在未來10年分兩階段削減共計2.1萬億美元的公共支出，同時提高相應數額的債務上限；近期首先削減9170億美元，并成立由兩黨各6名議員組成的“超級委員會”，就如何削減至少1.2萬億美元在2011年11月23日之前提出方案，如果無法提出方案或國會未能在12月23日前表決通過該方案，相應數額的公共支出削減將自動啟動。無疑，兩黨最終達成的這一協議使美國不致陷入災難性的主權債務違約境況，也是美國政府在解決長期債務和預算赤字問題方面邁出的重要一步。然而，正如美國政治分析人士雅各布·韋斯伯格所言，這份協議“預示著短期內經濟苦難仍將繼續，而長期內國家將走向衰落。就好比，美國在最后一刻放棄了金融自殺，但只是因為想選擇一種更緩慢且更令人痛苦的自我毀滅”。

首先，之所以說這是一次“金融自殺”，是因為提高債務上限本來并不是一個大問題，這實際上是一場“華盛頓強加給美國的危機”，美國長期債務問題更不會因此協議得到有效解決。自1960年以來，美國國會已78次提高債務上限，其中49次是在共和黨總統任期內，29次是在民主黨總統任期內。但此次關于債務上限問題的“折騰”卻將給美國帶來實實在在的負面影響。一方面，美國國債的融資成本將有所上升，根據美國國會預算辦公室（CBO）的估測，如美國國債利率上升1%，美國政府的預算赤字就會在未來10年增加1.3萬億美元。這意味著依照協議進行的減赤努力基本上是白費工夫。另一方面，美國的公共支出在未來10年仍將大幅增長，這份減赤協議對于美國實現長期財政平衡是遠遠不夠的。2008年，美國國債占GDP的比例為70%，而到了2011年8月這一指標已升至94%，國際貨幣基金組織預計2011年末該比例將達到99.5%。根據美國眾議院預算委員會的測算，未來10年美國聯邦政府支出將達到43.3萬億美元，財政收入為35.5萬億美元，到2021年政府赤字將大幅增加7.8萬億美元。特別是，隨著嬰兒潮一代正在變老（從2008年到2050年，美國65歲以上人口預計將增加121%），養老、醫療方面的“應得權益”支出勢必給美國政府帶來極為沉重的財政負擔。

其次，公共支出的削減勢將“拖累”美國經濟的復蘇，當前美國政府刺激經濟增長的“政策手段”十分有限，大多數經濟學者對美國經濟的短期和中期前景持消極看法。2011年7月，經美國國家統計部門修正后的前三年經濟數據顯示，2010年美國經濟實際增長僅為1.6%，2011年上半年的增長僅為0.8%。在經濟增長達不到3%的情況下，美國9%以上的高失業率基本無法得到明顯改善。曾準確預言2008年金融危機的著名經濟學家、紐約大學教授努里埃爾·魯比尼認為，這場債務上限危機只是兩黨“政治上的作秀”，無益于現實經濟的增長，美國的經濟增長率在未來兩年仍將在2%以下徘徊。而美聯儲發布的研究報告顯示，美國經濟陷入“二次衰退”的機率至少有30%。在這種情況下，美聯儲8月9日決定將實際上的零利率（0—0.25%）至少維持至2013年中期，且其很可能啟動第三輪量化寬松（QE3）。但在許多經濟學者看來，OE3“只會是杯水車薪且為時已晚”，因為2010年總規模為6000億美元的第二輪量化寬松政策僅能刺激美國經濟在一個季度內增長3%。前奧巴馬首席經濟顧問、哈佛大學教授勞倫斯·薩默斯頗為悲觀地指出，美國經濟正陷入“失去的10年”之中，大有“日本化”的趨勢。

第三，公共支出的削減將損及確保美國經濟長期增長的“基本支柱”，或將導致美國經濟的能力、活力和競爭力的下降，使美國的長遠發展得不到必要的“投資”。幾乎所有人都明白，當前美國經濟面臨的最大問題并不是債務和赤字，而是如何刺激增長和創造就業，僅僅靠“緊縮”并不能使美國經濟實現全面而穩健的復蘇。此番公共支出削減，將會使很多用于教育、基礎設施建設、技術研發和創新、制造業工人技能培訓等方面的“可自行支配支出”受到壓縮，而這些領域恰恰是二戰結束以來促進美國經濟增長、夯實美國實力根基、確保美國超級強國地位的基本支柱。例如，“把閱讀當做基礎”是一個有著45年歷史的公私合作項目，其宗旨是幫助低收入家庭的兒童提高閱讀能力，目前有40萬志愿者參與這一項目，而聯邦政府每年僅需投資2500萬美元，就可以使數百萬的窮孩子受益。但與之類似的幾十個公共教育項目都有可能在近期被中止。因此，在不少美國有識之士看來，8月達成的這份平衡預算法案實際上是一份“有損美國未來的協議”，美國知名公共知識分子、《紐約時報》專欄作家托馬斯·弗里德曼更是憂心忡忡地表示，美國正在經歷“緩慢的衰落”。

“極化”難緩的兩黨政治

美國本可以采取更積極、更果斷、更負責、更有效的方式解決長期債務問題，避免主權信用評級遭到下調，并保持經濟增長的“基本支柱”不受損毀。2010年12月，由克林頓執政時期的白宮幕僚長厄斯金·鮑爾斯和前懷俄明州共和黨參議員艾倫·辛普森擔任主席的減赤聯合委員會曾提出在未來10年削減4萬億美元赤字，使債務占GDP比例穩定在65%左右的方案。奧巴馬與眾議院議長、共和黨人博納也曾在2011年7月一度達成協議，在未來10年按照4：1的比例進行公共支出削減和增稅，以實現削減4萬億美元赤字的目標。如果這兩項方案中的任一項能得以執行，標普都不會調降美國的主權信用評級。但是，高度“極化”的兩黨政治使府會之間最終未能達成對美國最為有利的“大交易”。

首先，以茶黨成員為代表的共和黨內極端保守勢力堅決不愿與民主黨達成妥協，他們頑固地采取“走邊緣策略”（brinkmanship）與奧巴馬政府相抗衡，力圖以提高債務上限為抓手，迫使后者在醫保改革等政策上大步退讓。在2010年的中期選舉中，共和黨人通過攻擊奧巴馬政府的經濟刺激、增稅和醫保改革等政策，重新掌控了眾議院多數席位，新當選的眾議員大部分都是茶黨成員。他們似乎并不關心如何實現美國經濟的盡快復蘇，而是死死糾結于限制政府、平衡預算和避免增稅，堅信“稅收對政府的作用如同威士忌對酒鬼”。茶黨成員普遍認為，政府已變得“太大且太過靡費”，損害了憲法和個人自由，且“華盛頓與華爾街同床共枕，相互串通，以犧牲小人物為代價獲取利益”，突出表現就是奧巴馬政府拿著納稅人的錢拼命救助那些銀行、保險和汽車行業巨頭。“茶黨女王”米歇爾·巴克曼等人甚至聲稱，所謂美國主權債務違約風險不過是奧巴馬政府“嚇唬人的伎倆”，還有議員試圖提出降低債務上限的議案。諾貝爾經濟學獎得主、哥倫比亞大學教授斯蒂格利茨在分析茶黨等極右勢力的“勝利”時指出，“當那些在與理性個體的沖突中未能占據優勢的非理性人士威脅使用同歸于盡的招數時，后者總是會獲勝”。雖然435名眾議員中不過才有87名茶黨成員，但他們已經證明“在一個民主政體中，少數者能相當有效地進行統治”。

其次，國會山的“惡斗”并不應全部歸罪于茶黨，自1970年代以來，美國兩黨政治的“極化”現象日趨嚴重，國會的立法效率、督政質量和政治責任感顯著下降。根據探討美國公共政策的重要刊物《國家日志》30余年的跟蹤研究，目前這屆國會的“極化”程度最高，最“左”的共和黨人比最“右”的民主黨人還要保守，這意味著作為“兩黨妥協”基礎的溫和中間派力量基本上已經不存在了。兩黨在國會互不相讓、互不妥協的突出表現之一就是，參議院的“阻撓議程”做法以往主要是少數派在極具沖突性的議題（如種族問題）上使用的一種非常規手段，如今卻成了家常便飯。2009年，參議院共和黨議員對80%的民主黨議案使用了“阻撓議程”。此外，“結束辯論”做法在1919年至1960年間只使用了27次，但在2003年至2006年共和黨控制參議院期間，共使用130余次“結束辯論”來打破民主黨的“阻撓議程”，而從2007年到2010年，民主黨則做出了257次“結束辯論”動議。不論各州人口多少，每個州都有兩名參議員，如此看來，僅代表全國10%人口的參議員就可以阻撓事關全美國人的議案通過，無怪乎，美國知名時事評論家扎卡利亞質問道：“一個民主政體應當如此運行嗎？”國會“極化”的后果就是“政治癱瘓”，比如，奧巴馬上臺以來，有上百個政府重要職位因得不到參議院的批準而空缺，甚至是處于刺激經濟增長第一線的財政部也有諸多高級職位長期無人充任。正如一位美國政治學者所言，“國會不能或是不愿堅守自己的職責，轉而選擇挑剔‘他的’計劃、‘他的’戰爭和‘他的’經濟，同時否認國會需要對這個爛攤子負責”。

第三，國會的“權力重組”、預選機制的束縛、政治議題的“道德化”和媒體的“放大”效用是導致兩黨政治“極化”愈演愈烈的主要因素。首先，自1970年代以來的國會改革，使黨團權力大大增強，本黨議員的同質性進一步提升，兩黨之間的意識形態分歧日益擴大。其次，為從“預選”中勝出，兩黨的政治人物必須依靠極端化的政見迎合本黨的積極分子和“基礎選民”，這就導致他們需要“思想上更純潔”，至少要做出這樣的表現。在美國的政治語匯中有一種表述叫做“他被預選了”，這便體現了預選對政治人物所帶來的深刻影響。第三，兩黨政治人物（特別是茶黨成員）將日常政治議題“道德化”，要么高呼“拯救地球”的口號，要么扛出“伸張憲法”的大旗。當政治目標變得越發“道德化”時，政治妥協的空間也就自然消失了，因為所有的“反對者”都會成為所謂“不道德的人”。最后，“極化”政治成了大眾傳媒的“消費對象”，滔滔不絕、大言不慚受到追捧，客觀、冷靜、折中的看法則因為太過乏味而難以贏得媒體的歡心，“媒體需要的是打架，而非禮讓”，2010年美國最高法院關于私人資本可不受限制地為政治宣傳服務的判決進一步助長了這場風氣。

應當看到，美國兩黨政治的高度“極化”具有深刻、復雜的經濟、社會背景和外部因素。金融危機以來，美國經濟長期低迷，失業率高企不下，中等收入群體僅能勉強維持生活水準，而低收入群體則因次貸泡沫崩潰背負巨額債務（住房價格比五年前下降30%），近六分之一的美國人要依靠政府的食品補貼，社會不滿情緒總體呈上升態勢。而美國政府出臺的一系列經濟刺激政策，使高收入階層成為事實上的最大受益者。在收入最高的三成美國人中，失業率只有4%；而在收入最低的三成美國人中，失業率為16%左右。貧富差距進一步擴大，美國1%的人口目前掌握著近40%的全體國民財富。以上狀況極大強化了民眾的焦慮情緒和利己主義傾向，其政治立場也更趨于保守。蓋洛普在2010年進行的一項調查顯示，42%的美國人認為自己是“保守主義者”，只有21%的人認為自己是“自由主義者”。當然，美國社會與政治的保守化與“外部因素”也不無關系，正如美國進步中心高級研究員馬特·米勒所指出的，“美國正失去至高無上的經濟霸權地位，中產階級因為印度、中國等國家的崛起而面臨壓力，這讓美國人對無力保護他們免遭這場風暴侵襲的各路政客感到失望和憤怒”。

“妥協已死”的政治沒有贏家

很大程度上，民主的力量正是在于它能使不同的政治派別和利益集團通過辯論和制衡實現某種妥協，從而確保政府做出好的決策，服務于全社會的最大利益和國家的長遠利益。而且，政治人物不僅要勇于承擔責任，在關鍵時刻敢于發揮領導力，也要善于將好的政策“推銷”給選民，而不是由選民來左右政策的制定。根據這種標準，無論是共和黨，還是民主黨，都不是這場債務上限危機的贏家?！皹O化”和“僵化”的黨爭局面減損了美國民眾對政府和政治人物的信心?！都~約時報》和哥倫比亞廣播公司近期進行的聯合調查顯示，82%的美國公眾對國會的表現非常不滿，這是自1977年該項調查開始進行以來得到的最高紀錄。美國有線電視新聞網的調查則顯示，77%的受訪者認為華盛頓的公職人員在債務上限問題上的表現像是“被寵壞的孩子”。布魯金斯學會高級研究員丹尼爾·考夫曼在對“世界經濟論壇”所做的多項調查結果進行分析后指出，自2002年以來，美國商界高層對美國立法機構的信心一直在持續下降。

一方面，雖然8月的預算平衡協議如共和黨所愿并不包括增稅內容，但共和黨人（特別是茶黨成員）在這場債務上限危機中的“不負責、不妥協”做法使大多數美國民眾對其表現持否定態度。實際上，在美國巨額債務問題上，之前的共和黨政府顯然難辭其咎。1980年，里根在反對高稅收和大政府的民意潮流下入主白宮，雖然在他1989年卸任時稅收占GDP的比例已從之前的20%降至18%，但在他任內公共支出占GDP的比例卻達到22.4%，而1971年至2009年的均值為20.6%，特別是農業補貼支出增長140%。在這種低稅收、高支出的情況下，美國的國家債務從1980年的7120億美元增至1988年的20000億美元。再就是，2001年至2008年間執政的小布什政府因發動阿富汗、伊拉克兩場戰爭，實行大規模的減稅和擴大醫保等政策，不僅耗盡了克林頓時期出現的預算盈余，還使美國債務升至10.6萬億美元。由此看來，共和黨在公共支出問題上對奧巴馬政府的指責是極不公平的。此外，很多美國人擔心，茶黨日后會繼續依靠“走邊緣策略”或以提高債務上限進行“訛詐”來迫使民主黨政府就范。茶黨的作為甚至讓共和黨在商界的基礎選民也感到不滿，因為美國政府公共支出的削減會直接影響美國企業從政府采購和服務合同中獲取利益。最重要的是，中間選民對共和黨的支持也因茶黨的過激言行而有所減弱，故而麥凱恩等共和黨元老也開始公開批評茶黨成員。

另一方面，奧巴馬因在債務上限危機中“優柔寡斷“和被動表現飽受批評，民主黨內部分歧有所擴大，奧巴馬連任壓力增強。根據蓋洛普的民意調查，債務上限危機之后，美國民眾對奧巴馬的支持率一度降至39%。美國主要媒體的評論中充斥著對奧巴馬“領導力”的懷疑。在這場危機中，奧巴馬顯然做出了原則性讓步，同意在不對富人增稅的情況下大幅削減福利支出。對此，英國《金融時報》刊文評論道，“由一群沒有頭腦的食人族統治的國會，正對著一位懶得動彈的總統大快朵頤”。 有學者認為，奧巴馬的表現很像當年的卡特，當時卡特既提出新的社會福利計劃，又力圖減少預算赤字、降低失業率和通脹率，但卡特卻為自己意欲左右逢源的政策付出了代價，在連任競選中敗給了新自由主義政策的倡導者里根。如今，左派責罵奧巴馬和華爾街走得太近，未能兌現在稅法、金融管理、醫療體制、移民制度等方面的改革承諾；右派則批評奧巴馬是社會主義者，甚至稱其為“非法篡奪總統職位的共產主義伊斯蘭法西斯分子”，奧巴馬的整體處境殊為不利。當然，也可將奧巴馬所作的妥協視為一種“以退為進”的策略：一方面使其政府近期不必再受債務違約風險的困擾，以便全身心投入到刺激經濟增長和促進就業的工作中去；一方面利用共和黨的“不負責、不妥協”表現，為自己爭取中間選民的支持。此外，小布什時期出臺的減稅措施將于2012年到期，估計奧巴馬屆時將會否決任何延期減稅提議，從而顯示出自己強硬的一面。

美國兩黨政治的失能讓很多有識之士感到憂心，但他們也普遍認為美國的民主體制有望實現“自行更新”并重新發揮積極作用。牛津大學政治學教授蒂莫西·阿什在分析美國債務上限危機中兩黨的表現后指出，“美國政治已經變得毫無希望，但我現在已開始滿懷希望，因為改革的力量正在從憤怒和憎惡中誕生”。 2010年的調查顯示，70%的登記選民認為共和黨立場太過保守，76%認為民主黨立場太過自由；有三分之二的美國人希望擺脫兩黨政治，將選票投給第三黨或無黨派候選人。投資銀行家彼得·阿克曼等人還提出了“美國人的選舉”倡議，旨在利用網絡進行公開討論、提名和表決，在2012年6月21日之前選出可信賴的中間派候選人，而這個候選人必須指定其他黨派或無黨派人士作為自己的競選伙伴，以確保政府的“超黨派性”。此外，不少州也已開始啟動預選機制改革。

雖然這場債務上限危機沒有贏家，但最大的輸家卻無疑是美國自己?！懊绹袷墙洑v了一場政治上的越戰”，“右翼的瘋狂使美國成為一個根本不健康的國家”，其制度效能和國家信譽受到無可挽回的損害。從美國歷史看，當年華盛頓、漢密爾頓等“立國之父”正是在解決了嚴重債務危機的基礎上使美國獲得真正的獨立?；蛟S今天的這場債務上限危機也能夠成為美國政治自新的催化劑，因為“極化”、“失能”的政黨政治不僅對美國無益，仍然蹣跚前行的世界經濟也著實經不起這樣的“折騰”。

（作者單位：北京大學國際關系學院）

(責任編輯：徐海娜)