美國外交戰略動向及中美關系發展趨勢

■ 楚樹龍 徐海娜/文

美國外交戰略動向及中美關系發展趨勢

■ 楚樹龍 徐海娜/文

此次全球金融危機結束一年來，美國經濟持續低迷，失業率居高不下。在這種背景下，奧巴馬在外交方面信守選舉中的諾言，于2010年8月31日宣布美軍在伊拉克的作戰行動結束，并將在2012年年底撤出駐伊拉克的全部美軍。隨后，在2010年12月召開的北約會議決定，北約及美國軍隊將從2014年起開始從阿富汗撤軍。在走向結束伊拉克和阿富汗兩場戰爭的同時，美國正在思考和探索伊拉克戰爭后時期的美國外交和安全戰略方向，加強了美國“重返”和恢復在世界各個地區地位和作用的行動，但從目前看來，今后一兩年內美國全球戰略重點仍是阿富汗和伊拉克兩場戰爭，美國外交還沒有、也不可能完全進入“伊戰后時期”。

中國的持續發展和美國的“伊拉克戰爭時期”趨于結束，使美國戰略和外交界一些勢力開始思考和尋找伊戰后美國國家、全球和外交戰略的重點方向。這一切都使美國對華外交在戰略思維方面呈現出一定程度的相對多變和不確定的狀態。

美國外交和安全戰略正醞釀由“伊戰時期”向“伊戰后時期”轉變，其走向仍不確定

2010年8月31日美國在伊拉克的作戰行動結束，2011年底美國軍隊計劃完全撤出伊拉克，再加上2010年底美國及北約所做出的2014年開始從阿富汗撤軍的決定，表明美國在21世紀初的全球戰略正在走向“伊拉克戰爭后時期”，或“伊阿戰爭后時期”。奧巴馬政府和民主黨試圖結束兩場戰爭及其主導的美國外交和安全戰略，但現在還無法做到，美國還沒有真正進入到新的戰略時期，只是在某些方面思考和醞釀“伊戰后時期”美國外交和全球戰略問題。

在競選和執政第一年，奧巴馬將自己塑造為一個完全不同于布什和共和黨新保守派的形象。面臨由于伊拉克戰爭使美國嚴重受損的國際形象及對外關系，奧巴馬政府及民主黨國會在其執政第一年實施了“巧實力外交”、“傾聽外交”、“微笑外交”。奧巴馬、拜登、希拉里等幾乎馬不停蹄，走訪歐洲、亞洲、中東、非洲、拉美等眾多國家，到處放下身段，擺出一副謙和、恭聽、友善的姿態，以改善布什時期嚴重受損的美國國家形象和對外關系。應該說，奧巴馬政府第一年的“恢復美國形象及關系”的外交行動，實現了最初所設想的目標。美國的國際形象有了較大的恢復，美國與盟國、伊斯蘭等世界各國的關系有所改善，基本回到伊拉克戰爭前的時期和狀態。

從外部表現看，奧巴馬執政第一年的美國外交主要目的是“改善和恢復美國的形象和對外關系”，其執政第二年的美國外交則是重在“恢復和保持美國的地位和影響”。在第一年的外交目的基本實現之后，2010年以來美國外交明顯采取了“攻勢”，開始更多地介入各種國際和地區事務，尋求“重返”世界各個地區，加強美國在全球的地位和影響，為此不惜采取“挑戰”甚至局部對抗的方式實現這一戰略目標。

2010年以來，美國明顯強化了“重返”東南亞和整個亞洲的步伐，借“南海”、“天安號事件”、“延平島事件”和“吉爾吉斯斯坦動亂”擴大美國在亞洲的影響，鞏固與盟國的關系，加強與東南亞等亞洲國家的關系，應對和抵制中國在亞洲上升的地位和影響。在中東，美國重新拾起“促進中東和談”的大旗，舉行巴以峰會，試圖推動中東和談取得進展。美國還加強了對伊朗的打壓和威脅。最近，美國加強了對利比亞等北非和中東事務的干預，再次采取軍事行動。

即使美國完全從伊拉克、阿富汗撤軍和脫身，全球戰略重點回到對付其他地緣大國的傳統態勢，也不等于美國必然或能夠像冷戰時期對付蘇聯和中國那樣對付崛起的中國、俄羅斯等新興大國。因為國際形勢已經發生了根本的變化，世界越來越走向全球化、多極化、相互依賴和民主化，中國等大國主要關注發展，并沒有與美國爭奪世界和從事意識形態擴張。因此，美國不再像冷戰時期那樣具有利益、意志、條件和能力孤立、遏制其他世界大國，同其他大國搞全面對抗。全球化、多極化、多邊化、民主化、相互依賴、全球化態勢和國家間關系的復雜化對世界所有國家和力量形成制約，沒有任何國家可以為所欲為，最強大的美國也不例外。加上其他大國也有塑造對外關系和對美關系的能力，美國單方面不能決定國際關系和與其他大國的關系全局。在2011年1月結束的胡錦濤主席對美國的國事訪問中，美國同意同中國建立和發展“合作伙伴關系”。[1]

外交醞釀轉折狀態下的美國對華外交仍呈現兩面性狀態和趨向

“伊戰后時期”的美國全球戰略重點將轉向哪里？奧巴馬在2010年8月31日美國結束伊拉克作戰行動的正式講話中明確表示：伊拉克戰爭消耗了美國太多的資源和精力，現在到了把這些資源和精力轉向美國國內、重振美國經濟和實力的時候了。[2]如果美國真正能做到將國家戰略重點、資源和注意力轉向國內事務，這對美國和世界都是好事。問題是美國、包括奧巴馬本人是否能做到這一點？第二次世界大戰結束后60多年的歷史表明，美國在二戰后從來沒有把戰略重點完全放在國內，美國沒有、也不會改變和放棄“領導世界”的國家地區和全球戰略目標。美國幾十年來發表的《國家安全戰略報告》都清楚地說明了這一點。

因此，伊拉克、阿富汗及美國外交的現實情況決定，美國一兩年內還不能完全實現向“伊戰后時期”的戰略轉變，還不能真正結束美國進入21世紀后外交和安全戰略的“伊拉克時期”，也就是說，中國在當前、甚至在今后幾年內，還不能被確定一定成為美國全球戰略的重點目標和對象。同時，中美關系和世界近期的格局表明，中國越來越不僅僅是戰略部署的“接受方”，同時也是戰略的“塑造方”。這些情況說明，中國現在和未來也有一定的能力和條件來塑造美國的對華和全球戰略，影響美國對華和全球戰略的性質和走向。

可以預測，美國對華戰略和中美關系中新舊領域的問題會有所增加，貿易、匯率等有些矛盾、分歧會擴大，但美國的對華戰略不會發生根本變化，美國內政外交還不具備較大幅度地改變對華戰略和美中關系的條件，中國的發展和內政外交也沒有導致美國在近期必須改變對華戰略和美中關系的情形。也就是說，冷戰后美國對華戰略和中美關系的格局并沒有因為2011年來美國內政外交的變化而改變，今后一兩年內變化的可能性也不大。

在當前、今后美國對華戰略和中美關系中，有些長期存在的積極和消極方面將會持續存在和發展；隨著中國的持續發展，在一些新興領域，中美兩國、美國對華外交的矛盾、分歧將會增加，甚至出現對立，特別是在美國國內經濟困難、政治分歧嚴重和外交醞釀轉折的過程中。

同時，美國中期選舉的結果使美國國內，特別是國會和總統在內政和外交方面的分歧加劇，使美國國會和政府在內政和外交問題上采取共同立場的可能性降低。內政上的施政困難將使奧巴馬將更多的時間和精力轉向外交方面，用于處理與其他國家的關系和解決國際問題，爭取更多的外交成績。這些總的來說對今后兩年的中美關系相對較為有利。因為控制眾議院的共和黨和奧巴馬在今后兩年的基本關系是對立、對抗關系，他們將在更多的時間和問題上展開交鋒和對抗，而他們對抗的領域主要是美國國內問題，包括觀念和價值。在大多數領域，美國兩黨、國會和白宮不會對中國采取對抗性策略，2010年11月3日結束的美中期選舉表明聚焦中國和中美關系問題不會給政治家在政治上加分。

一、美國國會和政府仍將借人民幣匯率和經貿問題向中國施壓

美國國內經濟困難使美國國會和政府加大了在經貿和匯率問題上向中國施加壓力的言論和行動，但中期選舉后國會內部、國會與政府在這些問題上的分歧可能增加，一致行動的可能性降低。

在國內困難、紛爭加劇、難以采取有效措施改變局面的情況下，轉向國外尋找原因和突破是美國的傳統做法。面對美國經濟的持續低迷及國內各種措施無法改變困難的情況下，美國國會、工會、一些企業把貿易保護和人民幣升值作為解決美國經濟問題的途徑之一，加大了在這些方面對政府和中國的壓力。

2010年中期選舉之前，美國國會眾議院全體會議已經通過了要求人民幣升值的決議案，參議院因為臨近選舉沒有對議案進行表決。2011年3月16日，美國紐約州參議員查爾斯·舒默公布了升級版“舒默議案”，并啟動立法程序，再度就人民幣匯率問題向中國施壓。美國公平貨幣聯盟主席布魯此前透露，國會議員準備聯袂致信奧巴馬總統，敦促其就匯率問題向中國施壓，并且，請愿信將由參眾兩院上百名議員聯合簽署。

從這種情況看，不能排除參議院會繼續討論人民幣問題甚至通過法案，如兩院都通過關于人民幣的法案，奧巴馬總統簽署的可能性較大，因奧巴馬不像老布什那樣對美中關系有自己強烈的認識和立場，可以堅定地面對當時國會在最惠國待遇問題上的決定。同時，就美中關系而言，現在美國國內也缺乏來自企業界或其他力量的堅定支持和維護。

然而即使國會兩院都通過、奧巴馬總統也簽署了關于人民幣匯率的決議，也不意味著中美經貿關系和兩國關系的全面沖突不可避免。因為國會決議只是授權總統采取相應行動，并沒有要求總統采取全面行動。在這種情況下，奧巴馬總統及美國政府很可能會在一兩個或幾個產品、領域逐步采取行動，不會一下子采取對中國輸美產品全面提高關稅等制裁行動，所影響的可能僅是幾億、十幾億或幾十億美元的貿易。當然美國總統和政府會繼續加大在匯率問題上對中國的壓力。

二、美國對中國實力、特別是軍事實力和活動增長的憂慮和應對在增長

隨著中國的持續發展，中國的經濟、軍事實力和國際影響都在持續增長，雖然美國政策主流尚沒有在整體上把中國的崛起視為對美國的挑戰和威脅，但實際上是把美中關系定位在競爭關系，對于中國軍事現代化的進展，美國國內有很多聲音表示憂慮警惕，以及在此基礎之上的對中國的強硬姿態，其中很大一部分是軍方的言論。但是其中也不乏理性的聲音，呼吁理性和冷靜地對待中美關系的困局。從白宮的多次聲明和奧巴馬的講話來看，總體上中美雙方都在盡力控制消極事態，努力防止消極事件損害破壞中美關系的全局。

自2000年以來，每年向國會提交中國軍力報告成為美國軍方的例行公事。五角大樓一方面承認中國軍事現代化反映出中國作為全球大國的崛起，但同時也擔憂中國可能成為美國在太平洋利益的競爭對手；擔憂中國軍力“不透明”影響全球這一重要地區的穩定，中國軍事技術的發展會阻止美國在中國家門口和西太平洋國際水域的活動。

但與往年相比，2010年的報告出現了微妙的變化。該報告原定當年3月出籠，但真正面世的時間滯后約5個月。往年的報告名為《中國軍力報告》，2010年的標題則為《與中華人民共和國有關的軍事與安全發展》。此外，在2010年的報告中，美國軍方認為，過去十年間，中國加快了轉變的步伐，其軍力已發展到足以影響其境外所發生的事件。中國軍隊現在可以為國際維和努力、人道主義援助和打擊海盜行動做出貢獻。美國對此表示歡迎，并愿意與中方在這些領域發展進一步的合作。

“中國威脅論”、“中國敵人論”會在美國朝野一直存在下去，甚至有的時候成為政府一些部門和國會看法的主流；但以總統、國務卿、總統國家安全事務助理為主的美國外交政策主流力量尚沒有把中國視為對手和敵人，仍然試圖獲取中國在國際和地區事務上的支持與合作，對中國仍然采取冷戰后延續至今的“接觸和防范”的兩面政策。沒有明確的跡象表明美國總統奧巴馬、國務卿希拉里等美政府領導人和高級官員對中國的認識和政策發生了不同于執政第一年的重要變化。

三、中國在亞洲的力量和影響不斷增強，美國“重返亞洲”導致與中國的競爭和矛盾上升

隨著中國經濟的發展，在亞洲經濟發展方面的影響在明顯上升，中國已經取代美國和日本成為亞洲經濟增長的主要動力，亞洲多數國家和地區的主要貿易伙伴和出口的主要市場。美國在亞洲意識形態、民主、人權、發展模式等方面的政治影響比十年前明顯下降，美國已不再是亞洲很多國家與地區出口產品的最大市場和投資要素來源，美國在亞洲的經濟地位和影響確實在下降。

奧巴馬政府對中國在亞洲地位和影響上升、而美國地位和影響下降的事實和趨勢感到憂慮，并下決心采取行動應對這一對美國不利的發展趨勢。從執政第一年的年底開始，奧巴馬政府就逐步采取了應對中國在亞洲力量和影響上升的行動。具體行動是：（1）明確表示亞太地區的一體化不能以削弱美國在該地區的影響力為代價；（2）加入和加強沒有中國參加的泛太平洋戰略經濟伙伴關系協定(TPP)的步伐，努力成為東亞峰會（EAS）會員；（3）加入《東南亞友好合作條約》，舉辦美國與東盟的1+10年度對話首腦會議；（4）借“天安號事件”、“延平島事件”和“釣魚島”問題選擇無條件站在韓日一邊，強化與韓日的盟國關系；（5）利用“南海問題”，挑撥中國與東南亞國家關系，使東南亞國家在安全問題上防范中國，需求美國，站在美國一邊。

奧巴馬政府“重返亞洲”的戰略實質上是試圖維護傳統的美國在亞洲的主導地位和作用。美國在做法上不能像以前那樣側重向亞太地區提供意識形態和價值觀念、提供市場和資本，現在美國維持在亞太地區的主導地位的戰略則更多地依靠美國的軍事力量，依靠安全問題，依靠利用中國與亞洲一些國家的矛盾和紛爭。

四、美國還將不斷在中美關系中利用和干預臺灣和西藏問題

隨著兩岸關系的改善和緩和，臺灣問題在中美關系中的破壞性減弱，但這一問題沒有消除，仍不時會在中美關系中出現。預計美國仍將繼續向臺灣出售武器，保持與臺灣的官方和軍事接觸，有時接觸、訪問的級別也會上升。但幾十年的歷史表明，美國在與臺灣官方關系方面出現違反三個公報的情況相對較少。今后的重點應仍然是防止和反對美國向臺灣出售重大、先進武器裝備。在涉藏和涉疆問題上，美國政府對近兩年出現的“3·14”和“7·5”事件的反應相對溫和。這些都表明，與上世紀90年代相比，民主、人權、涉藏問題在美對華戰略和美中關系中的地位和作用相對下降，兩國在這方面的對立對抗性減弱。

五、2010年中美關系波折增多，紛爭不斷，但冷戰后中美關系的態勢和格局沒有發生變化，美國對中國的認識和總體戰略沒有出現重大變化

2010年中美關系中的多數問題，如臺灣、涉藏等問題是兩國關系中長期存在問題的繼續。同時，盡管2010年中美關系紛爭增加，美國也沒有改變與中國接觸的政策。2010年5月中美戰略與經濟對話取得了進展；9月美國總統國家安全事務副助理和總統經濟委員會主任訪華；溫總理在紐約與奧巴馬總統會談，雙方達成胡錦濤主席2011年1月訪問美國的協議，美國國防部長對中國進行訪問等，都表明2010年中美關系的結構和態勢沒有根本變化。

同時，隨著中國的崛起和有關活動的增加，特別是軍事力量的發展在西太平洋活動的增加，使幾十年來已習慣于在西太平洋暢通無阻活動的美軍感受到“不便”、“干擾”和“威脅”，美方必然要有所反應，有所應對。利用日本、韓國、東南亞國家與中國在領土、領海和資源方面的爭議來拉攏亞洲各國，一起對付中國的崛起和活動的增加就成為美國維護在亞洲地位、作用和利益的策略和手段。

美國依賴軍事、依靠問題為主的“重返亞洲”戰略給中美關系帶來新的矛盾和分歧，甚至帶來新的軍事對抗的危險。同時，對美國在亞太地區的軍事存在和相關活動，我們要看到雖然對中國的安全利益構成某種威脅，但不是直接對中國的對抗和挑釁。美國在南海、黃海軍演、釣魚島等問題上的表態和行動主要動機和目的還是拉攏亞洲各國，并非主要是針對中國。

結 語

2010年以來中美在南海問題上的交鋒再一次表明，很多情況下，美國與中國在各自追逐國家利益時不可避免會有矛盾與摩擦。因此，未來中美在南海等西太平洋地區摩擦仍會不斷發生，但美方也希望兩國能通過“海上安全對話機制”把雙方的分歧控制在可掌控的范圍之內。

隨著中國整體實力的不斷增強，世界各國之間的競爭日益激烈，貿易和匯率爭端將會長期存在。根本的解決辦法還是在于中國實現自身發展模式的轉變，減少中國經濟對美國市場的依賴，真正實現以內需拉動增長。只要中美兩國間存在嚴重的貿易不平衡問題，美國國會和政府就不會停止在貿易和匯率等問題上對中國的批評和壓力。

美國至今在釣魚島、南海爭議、黃海軍演等問題上的立場和行為對中國構成一定威脅和挑戰，但也沒有形成中美在這些問題上的敵對和對抗。美方的立場有些新的變化，有針對中國的一面，但主要還是出于維護盟國關系、維護在亞太地區的地位和影響的需要，針對中國還是第二位的。因此，對這些矛盾、分歧、對立要高度重視和妥善應對，但也要進行控制和管理，防止使之對中美關系大局和中國的戰略全局造成嚴重干擾和破壞。

（第一作者系清華大學國際戰略與發展研究所教授；第二作者系清華大學國際戰略與發展研究所博士后）

（責任編輯：丁云）

[1] 中美聯合聲明[N].人民日報，2011-01-20, (2).

[2] 唐宇華.奧巴馬宣布正式結束七年伊戰[N].文匯報, 2010-09-02, (3).