關(guān)于農(nóng)村污水治理項目供給主體的探討

郭 思

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200433)

關(guān)于農(nóng)村污水治理項目供給主體的探討

郭 思

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200433)

從農(nóng)村污水治理項目的社區(qū)性公共物品屬性出發(fā)，說明農(nóng)村污水治理項目不應(yīng)完全由政府供給。通過梳理以日本為代表的發(fā)達國家的具體做法，提出了多元化供給的觀點，并初步探討了各供給主體的責(zé)任和義務(wù)。

農(nóng)村;污水治理;社區(qū)性公共物品;多元化供給

農(nóng)村水污染是農(nóng)村面源污染的重要組成部分，不僅會給農(nóng)民的日常生活帶來極大困擾，嚴(yán)重的甚至?xí)＜耙赞r(nóng)村地區(qū)為水源地的城市區(qū)域，因此對它的綜合治理迫在眉睫。然而，有資料顯示，農(nóng)村污水處理率僅為6%，遠遠低于城市生活污水集中處理率45%[1]，全國大部分農(nóng)村的污水得不到有效處理。為此，國家已將農(nóng)村污水治理提上議事日程，決定加大對農(nóng)村污水治理的投入。本文基于我國當(dāng)前的農(nóng)村污水治理方式，針對其存在的問題，從農(nóng)村污水治理項目的社區(qū)性公共物品屬性出發(fā)，探討了污水治理項目的供給主體，最后梳理發(fā)達國家的具體做法，明確各供給主體在農(nóng)村污水治理項目中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

1 我國農(nóng)村污水治理的現(xiàn)狀

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，農(nóng)村住房都建有三格化糞池，對自家產(chǎn)生的生活污水進行預(yù)處理，各戶經(jīng)過三格化糞池處理后的污水被專門的管道收集后，導(dǎo)入小型污水處理廠或具有納污功能的土壤濕地，進行深度處理。這樣的三格化糞池、小型污水處理廠或土壤濕地都是本文所討論的農(nóng)村污水治理項目，只不過前者是歸屬于單個農(nóng)戶的，后者可能是七、八家或幾十家農(nóng)戶共用的。

在政府的主導(dǎo)與扶持下，我國農(nóng)村污水治理項目已陸續(xù)啟動，并逐見成效。但目前我國農(nóng)村污水治理仍習(xí)慣于依靠政府力量，主要是以政府財政和行政手段推動農(nóng)村污水治理。這種以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村污水治理方式加重了國家財政負擔(dān)，可能會因政府資金不足而影響農(nóng)村污水治理項目的建設(shè)和運轉(zhuǎn)。同時由于資金投入渠道單一，以及污水處理設(shè)施建設(shè)、運行資金投入力度不夠，使得流域水污染綜合治理力度偏小，無法實現(xiàn)預(yù)期的治理效果，也不利于農(nóng)村家園整體建設(shè)。

針對上述問題，有學(xué)者對現(xiàn)存的農(nóng)村污水治理模式產(chǎn)生質(zhì)疑，對政府主導(dǎo)農(nóng)村公共事業(yè)的格局提出異議，并建議開辟多元化融資途徑，形成不同融資機制的組合[2]。因此，需要重新思考農(nóng)村污水治理的供給方式，確定除政府之外的其他供給主體，并明晰各供給主體的具體責(zé)任，以保證農(nóng)村污水治理工作高效、有序地推進，從而提高農(nóng)村生活質(zhì)量，保障城市供水安全。

2 農(nóng)村污水治理是社區(qū)性公共物品

2.1 農(nóng)村污水治理的公共物品屬性

要辨別一種物品是否是公共物品，首先看該物品在消費中是否具有非競爭性，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合非排他性從雙重維度對物品進行細分[3]。

農(nóng)村污水治理項目使農(nóng)民家庭產(chǎn)生的生活污水得到及時凈化，消除了農(nóng)民家庭的環(huán)境、健康隱患，所以通過污水治理項目使出水達標(biāo)排放的一家或幾家農(nóng)戶是農(nóng)村污水治理項目的直接消費者。另一方面，農(nóng)民生活污水無論處理與否，最終都會排入河流等自然水體，污水治理項目的建造改善了河流入水水質(zhì)，優(yōu)化了農(nóng)村水體質(zhì)量，居住在河流周圍的其他農(nóng)民均能從中受益；農(nóng)村作為城市的重要水源地，下游城市區(qū)域的用水衛(wèi)生也會因農(nóng)村自然水體的改善而得到保障。由此可見，除了直接使用污水治理項目的農(nóng)戶，其他近河居住的農(nóng)民甚至城市居民也是農(nóng)村污水治理項目的潛在消費者。

項目使用者、近河居民、城市居民共同消費農(nóng)村污水治理項目時，一方的消費不會影響另一方或另幾方的正常消費，其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量不受影響，即邊際擁擠成本為零；由于人口增加導(dǎo)致消費者個數(shù)的增加也不會給污水治理項目的供給者帶來額外邊際成本，即邊際生產(chǎn)成本為零。由此可見，農(nóng)村污水治理項目具有非競爭性。

如果要排除近河居民以及城市居民受益于農(nóng)村生活污水治理項目的效益，要么在河岸沿線、城市邊界建起高高的隔離墻，要么停止向自然水體排水或截斷發(fā)源于農(nóng)村的城市水源，而上述兩種做法都是不經(jīng)濟的，代價高昂，收效甚微。所以可以認為項目使用者不會排除其他消費者對污水治理項目的消費，具有非排他性。

綜上所述，農(nóng)村污水治理項目兼具非競爭性和非排他性，是典型的公共物品，具備外部效應(yīng)等公共物品屬性。

2.2 農(nóng)村污水治理的社區(qū)性

根據(jù)公共物品服務(wù)范圍的大小，公共物品可以分為全國性公共物品、地區(qū)性公共物品以及社區(qū)性公共物品[4]。農(nóng)村污水治理項目的直接受益者不足以覆蓋全國或整個地區(qū)，只是治理項目周邊以地緣為紐帶、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)、人口密度較低的地域社會[5]。此地域社會范圍內(nèi)的農(nóng)民作為農(nóng)村污水治理項目“實體”的擁有者和使用者，每個人的私益各異，但對治理項目的所有權(quán)和責(zé)任感形成了一種無形的價值共識，維系他們形成一個有機的社區(qū)組織，因此，農(nóng)村污水治理項目是社區(qū)性公共物品。

用于生活污水預(yù)處理的三格化糞池一般每戶配備一套，這類農(nóng)村污水治理項目的擁有者是這個家庭的所有成員，社區(qū)性即為家庭型。用于深度處理的小型污水處理廠或土壤濕地大多由七、八家或幾十家農(nóng)民共用，這些農(nóng)民擁有共同的集水管網(wǎng)、污水調(diào)節(jié)池等項目設(shè)施，彼此默認達成“共同使用、互不干涉”的協(xié)議，他們形成一個社區(qū)，小型污水處理廠或土壤濕地就是該社區(qū)內(nèi)的公共物品，歸社區(qū)集體擁有。

社區(qū)性公共物品除了具有一般公共物品的非競爭性、非排他性、外部性以外，還具備一些特殊屬性，如地理依賴性、區(qū)域性、供給與需求主體復(fù)雜多樣等。以土壤濕地為例，以土壤濕地為管道終點展開鋪排的排水管網(wǎng)會連接一片區(qū)域內(nèi)的所有農(nóng)戶，土壤濕地正常運行依賴于區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民向濕地排入污水，如果沒有污水進入，土壤濕地就失去了存在的價值；但是管網(wǎng)覆蓋區(qū)域以外的農(nóng)戶則無法使用這片土壤濕地進行污水處理；土壤濕地的建造可能是為了幫助農(nóng)民處理污水，也可能是城市為了保持用水水質(zhì)，所以農(nóng)民和城市居民都有機會成為農(nóng)村污水治理項目的需求者等。

基于農(nóng)村污水治理項目的公共物品屬性，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村污水治理項目不應(yīng)完全由農(nóng)村供給，作為項目的間接受益者，城市必須承擔(dān)一定的建造、維護、管理責(zé)任，以各級政府出資、獻策的方式實現(xiàn)“城市反哺農(nóng)村”。但是農(nóng)村污水治理是社區(qū)性公共物品，污水治理項目所在社區(qū)的農(nóng)民是項目的擁有者和直接使用者，社區(qū)公共物品的供給不能完全依賴于政府，農(nóng)村社區(qū)參與供給責(zé)無旁貸，此外，還應(yīng)積極激勵商業(yè)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、志愿部門等加入到提供農(nóng)村污水治理項目的事業(yè)中。

3 國外農(nóng)村污水治理的供給方式

歐美國家的城市化程度高，鄉(xiāng)村衛(wèi)生建設(shè)起步早，建造農(nóng)村污水治理項目純粹為了保護環(huán)境，所以歐美國家污水治理項目的立項目的單一，項目的設(shè)計和管理模式具有較強的目標(biāo)導(dǎo)向性，污水治理工作的負擔(dān)和強度不大。日本與之相比，在農(nóng)村污水治理過程中需要兼顧衛(wèi)生健康問題、農(nóng)村建設(shè)問題以及環(huán)境問題，一項污水治理項目需要解決多重難題，因而日本對農(nóng)村污水治理的資金投入、項目建造的數(shù)量、項目運行的長期有效性提出了更高的要求。結(jié)合我國農(nóng)村污水治理的現(xiàn)狀，參照我國污水治理的中長期目標(biāo)[6]，筆者認為，日本供給農(nóng)村污水治理項目的做法對我國更具有借鑒意義。下文以日本作為代表，梳理國外農(nóng)村污水治理的供給模式。

3.1 日本農(nóng)村污水治理模式

日本進行農(nóng)村生活污水治理的主要依據(jù)是1983年頒布的《凈化槽法》。《凈化槽法》對凈化槽系統(tǒng)的制造、安裝、維護等方面提出要求，明確了凈化槽使用者定期檢查、維護、修理凈化槽的義務(wù)。通過每年一次凈化槽出水的水質(zhì)檢查[7]，確認凈化槽的定期檢查、清掃等日常維護工作是否能得到保證，監(jiān)督凈化槽使用者強制執(zhí)行該責(zé)任。

日本農(nóng)村污水治理的模式如圖1所示[8]，從圖1中可以看出，日本農(nóng)村污水治理項目的供給主體包括行政機關(guān)、業(yè)主、服務(wù)機構(gòu)三方。立項初期由業(yè)主提出設(shè)置污水治理項目的申請，縣知事市長和特定行政廳等行政機關(guān)負責(zé)對申請書進行指導(dǎo)和決策；凈化槽建造完成后交由制定檢查機構(gòu)驗收檢查，驗收合格的凈化槽才能投入運行；此后，制定檢查機構(gòu)還會定期監(jiān)測凈化槽的運行效果，實施長期監(jiān)管。由于并不是所有凈化槽的使用者都具有檢查、維護的相關(guān)專業(yè)知識，所以建造、維護和清理的業(yè)務(wù)主要委托給專業(yè)人員，如施工公司、管理公司、清掃公司等。為了提高清理人員的專業(yè)技能，政府還提供了“凈化槽清理技術(shù)員資質(zhì)培訓(xùn)課程”、“凈化槽清理員培訓(xùn)課程”，以扶持專業(yè)服務(wù)隊伍的組建。

圖1 日本鄉(xiāng)村污水治理實施與監(jiān)管模式

日本農(nóng)村污水治理設(shè)施的建造資金主要來自于各級自治體（市、町、村），國家給以財政支持，此外也有不少項目通過引進民間資本進行建設(shè)和運營[9]。引進民間資本的方式主要有三種：1）由政府負責(zé)投資、設(shè)計、建造，項目建成后交由委托公司進行運行管理，即公辦民營；2）由政府提供資金，民間企業(yè)承擔(dān)項目的設(shè)計、建造、運行全套工作，即民辦公助；3）政府退至幕后，不直接干涉農(nóng)村污水治理事宜，由民營企業(yè)負責(zé)投資、設(shè)計、建造與運行管理，并在一定期限內(nèi)向農(nóng)民收取污水治理費用，收回投資，政府通過宏觀調(diào)控，在適當(dāng)?shù)臅r候為農(nóng)戶提供財政補貼。

3.2 日本農(nóng)村污水治理效果

日本建立了一套嚴(yán)密的以政府為主導(dǎo)、農(nóng)戶和第三方服務(wù)機構(gòu)共同參與的農(nóng)村污水治理模式，發(fā)動社會各方力量提供農(nóng)村污水治理項目。多元供給主體的配合使得日本農(nóng)村污水治理的供給體制十分完善，滿足了農(nóng)村健康發(fā)展的要求，確保農(nóng)民享受到良好的公共服務(wù)[10]。

日本1980—2006年的水體水質(zhì)情況變化見圖2[11]。

圖2 日本水體的水質(zhì)情況變化圖

從圖2可以看出，20世紀(jì)80年代至今，日本河流、湖泊、水庫中的BOD或COD濃度有所下降，河流的下降程度尤其顯著，從1980年的3mg/L降至2006年的1.4mg/L，水體水質(zhì)得到明顯改善。

4 對我國的啟示

參照日本農(nóng)村污水治理的成功經(jīng)驗，以系統(tǒng)的多元化供給模式為手段，以引入民間財政為輔佐，我國農(nóng)村污水治理項目的供給主體也應(yīng)實現(xiàn)多樣性和多元化，通過激勵社會各界力量積極參與農(nóng)村污水治理的供給，高效解決我國農(nóng)村的水污染問題。

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[3]吳長劍.區(qū)域公共管理視域下的公共物品治理模式分析[J].山東省青年管理干部學(xué)院學(xué)報，2007（6）:124-126.

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Discussion on Supply Main Body of Sewage Treatment Projects in Rural Areas

GUO Si
(Fudan University, Shanghai 200433, China)

From the view point of community public goods attribute of sewage treatment projects in rural areas, the paper explicates that sewage treatment projects in rural areas should not be completely supplied by the government. The paper puts forward the viewpoint of pluralistic supply by taking Japanese measure as an example and probes into the responsibilities and obligations of all main bodies.

rural area; sewage treatment; community public goods; pluralistic supply

X703

A

1006-5377（2011）05-0061-04