中國耕地有效供給評價及影響因素分析

王 婷 歐名豪 劉 瓊 鄭俊鵬

(南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210095)

中國耕地有效供給評價及影響因素分析

王 婷 歐名豪 劉 瓊 鄭俊鵬

(南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210095)

近年來，我國耕地供需矛盾日益尖銳。如何在經濟社會快速發展的同時，保證一定數量和質量的耕地供給，增強國土資源保障能力是我國當前和未來相當長一段時間內必須面對和解決的問題。本文基于耕地資源有效供給的分析框架，利用1998－2008年全國31個省(市、自治區)社會經濟數據、土地利用數據對各省市耕地資源有效供給的歷史水平進行評價，并運用主成分分析法分析耕地有效供給水平的主要影響因子。研究發現，1998－2008年間，全國耕地有效供給水平基本穩定在1左右，基本實現有效耕地供需平衡，其中中部8省耕地有效供給水平歷年均高于東部和西部，東部11省耕地有效供給水平下降最快。在歸納耕地有效供給水平受農業投入與技術進步、經濟、政策等因素影響的基礎上，本文強調建立以市場需求為導向、重視耕地利用的農業投入與技術進步、確保耕地數量基本穩定的有效供給體系。

耕地;供給;有效供給;影響因素

近年來，我國耕地保護面臨嚴峻考驗。一方面，大量耕地轉變為非農建設用地;另一方面，大量邊際土地通過土地整理復墾開發轉變為耕地。到2008年底，全國耕地面積持續減少到18.26億畝，人均耕地1.39畝，不足世界平均水平的40%;而補充的耕地存在比較普遍的“占優補劣”現象。如何在經濟社會快速發展的同時，保證一定數量和質量的耕地供給，增強國土資源保障能力是我國當前和未來較長時期內必須面對和解決的問題。本文擬基于耕地有效供給的分析框架，利用全國各省(市、自治區)1998－2008年社會經濟、土地利用數據對耕地有效供給水平進行評價，并分析其主要影響因素，提出提高耕地有效供給水平的政策建議。

1 耕地資源有效供給的內涵

1.1 土地資源有效供給的內涵

有效供給在理論界尚未形成公認科學定義［1］，概括起來以馬克思有效供給、西方經濟學有效供給及發展經濟學有效供給為代表。國內學者也從各自的學科專業背景出發，界定了有效供給的內涵。如，華桂宏認為有效供給的實質是經濟發展中生產可能性邊界的持續擴張以及與收益遞增趨勢并存的供給機制［2］，成金華認為能源有效供給的基本內涵為能夠使能源市場出清、需求能夠得到恰當滿足、資源環境的承載能力能夠得以考慮、政府的政策法規能夠很好貫徹，是一種兼顧能源產品供給、要素供給及供給效率在內的可持續型供給［3］。本文認為，形成供給所需的資源要素相對于人類的需求而言總是稀缺的，如何增加有效供給能力和提高供給效率顯得至關重要。因此，在國內外研究成果的基礎上，本文將有效供給定義為:在正常的市場價格下，愿意并且能夠提供的、需求能夠得到恰當滿足的、生產可能性邊界持續擴張的供給，這種供給不僅關注如何擴大資源的供給能力，還關注如何改進資源的供給效率，以實現潛在總供給的擴大。

根據有效供給的基本內涵，土地資源的有效供給是指在正常的市場和一定的技術條件下，土地供應者愿意并且能夠提供的、用地者合理需求能夠得到滿足的供給。它包括土地供給能力與供給效率兩個方面的含義，土地供給能力指能提供滿足土地合理需求的能力，土地供給效率可用單位土地的產出衡量，通過土地供給能力與土地供給效率的提高，改進資源配置效率，擴大潛在總供給。與土地有效供給相對應，非有效供給按成因不同主要表現為過剩(或低效)供給和供給短缺兩種形式。過剩供給是由于供地總量結構或布局不合理，土地供給效率低，使得供給量超過了合理需求，比較典型的有農地非農化中的過度性損失。供給短缺是土地供給量小于合理需求，其實質是后備資源潛力短缺、技術水平低、政策控制等原因導致的供給能力不足(圖1)。

1.2 耕地資源有效供給的內涵

耕地在生產糧食和原材料過程中同時為人類提供了生態服務功能。耕地的有效供給是滿足國家糧食安全和生態安全所需，當前和未來愿意并能提供的有效耕地數量。對于供給的有效性，不同質量等級和不同區域的耕地所能提供的糧食和生態價值不同，其有效程度也不同。一般而言，一等耕地的產出較二、三等地高，其有效程度也更高，東部沿海平原耕地供給的有效程度比西部生態脆弱地區高。

耕地有效供給同樣包含供給能力與供給效率兩方面的含義。從社會經濟發展與土地資源配置的變化規律來看，經濟社會發展的不同階段對應著不同的耕地資源供給方式，對耕地供給能力和供給效率的關注各有側重。在人地關系相對寬松、城市化初期階段，人口增長、經濟發展導致耕地需求增長，其有效供給以增加供給能力為主，即通過開發未利用地實現耕地數量增加;隨著城市化、工業化加速發展，建設用地占用大量耕地和未利用地、各類用地供需矛盾尖銳、人地關系日趨緊張，耕地有效供給的重點逐漸從增加供給能力轉向提高供給效率。長期以來，我國人口眾多，人地關系高度緊張，當前經濟社會處于加速發展時期，應增加耕地供給能力的同時，還應注重供給效率的提高。

1.3 耕地資源有效供給水平

耕地有效供給水平即耕地滿足地區糧食安全與生態安全需求的程度，為有效耕地供給量與有效耕地需求量的比值，比值越大，其有效供給水平越高。將供給效率考慮進來，有效耕地供給量是具有一定生產能力的耕地量，可通過各省市耕地產能折算為全國平均水平下的產能得到。而有效耕地需求量是在一定供給效率下，保障糧食安全和生態安全的耕地。

圖1 土地資源非有效供給的兩種表現及成因Fig.1 Courses and behaviors of land resources ineffective supply

2 評價模型及影響因素選取

2.1 耕地有效供給水平評價模型

根據定義，耕地有效供給水平為有效耕地供給量與有效耕地需求量的比值。由于耕地的需求包括保障糧食安全和生態安全的需求，可將有效供給水平分為保障糧食安全需求的供給水平和保障生態安全需求的供給水平兩部分(式1)。式1中α、β的值取決于各時段對糧食安全與生態安全的偏好程度和區域定位，可采用專家打分法賦予權重，兩者之和為1。目前，學術界對生態安全尚沒有明確的定義，一般認為包括兩層基本含義:一是防止由于生態環境的退化對經濟基礎構成威脅，主要指環境質量狀況低劣和自然資源的減少和退化削弱了經濟可持續發展的支撐能力，二是防止由于環境破壞和自然資源短缺引發人民群眾的不滿，特別是環境難民的大量產生，從而導致國家的動蕩［4］。而耕地的生態價值主要體現在氣候調節功能價值、水源涵養功能價值、土壤形成與保護功能價值、廢棄物處理功能價值等［5］。本文認為，對耕地生態安全的需求為維持耕地生態價值、保障生態安全的最低標準。然而，耕地生態系統內部關系復雜且區域性強，且目前耕地的很多生態服務功能尚未被認識，難以恰當量化區域耕地的生態價值與保障生態安全的最低標準，因此，本文在實際評價中并未量化保障生態安全下的有效供給水平。

其中:SIit表示i地區t年的有效供給水平，Sfit、Seit分別表示i地區t年糧食安全下、生態安全下的有效耕地供給量;Dfit、Deit分別表示i地區t年糧食安全下、生態安全下的有效耕地需求量，α、β分別為糧食安全下、生態安全下有效供給水平的權重。

對保障糧食安全下的耕地需求量，本文采用糧食需求法推算，選取人口(P)、人均糧食需求(CP)、糧食單產(OPH)、糧食作物播種面積占農作物播種面積的比例(K)、復種指數(n)、區域糧食自給率(SSR)等六個指標，則耕地需求量(Dit)為:

耕地供給量為各省市每年年末的耕地保有量。對耕地供給效率的測算，可將同期各省市糧食產量(opH)與復種指數(n)與復指數)的乘積(即單位耕地生產力)，與對比，得到各省市相對于全國平均單位耕地生產力的折算系數［6］，將其定義為有效系數(R)，有效系數越高，表示有效供給效率越高。則i地區t年的有效系數(Rit)為:

將耕地需求量除以有效系數得到有效耕地需求量，將耕地供給量乘以有效系數得到有效耕地供給量，最終得到耕地有效供給水平:

2.2 耕地有效供給水平的影響因素選取

根據耕地有效供給水平的基本內涵，從耕地需求、供給能力、供給效率、市場狀況和政策等幾個方面選取影響因素，構建影響耕地有效供給水平的指標體系。

耕地需求:對耕地的需求是一種引致需求，耕地有效供給的目的就是滿足這些引致需求，其需求水平反過來又影響有效供給水平。決定耕地需求水平的因素主要有人口、人均糧食需求量、糧食自給率、人均耕地生態需求量等。短期內人均糧食需求量變化不大，而我國對糧食自給率要求穩定在95%，故這二個指標作為常量不再分析。人口因素可通過其他指標的人均量反映，也不再單獨分析。

供給能力:決定一個地區耕地有效供給水平的基本因素是地區現有和潛在的耕地資源稟賦，影響耕地有效供給能力的因素有:人均耕地量(X11)、人均耕地補充量(X12)、人均耕地減少量(X16)、人均未利用地量(X17)。同時，分別考察人均建設占用耕地量(X13)、人均生態退耕減少耕地量(X14)、人均農業結構調整減少耕地量(X15)，有利于進一步對比各種耕地減少途徑與有效供給水平的相關性。

供給效率:耕地質量和利用程度直接反映了耕地的供給效率，可用糧食單產(X21)、復種指數(X22)、糧食作物占農作物播種面積的比重(X23)表示。同時，為確保耕地供給的有效性，國家或地區會對耕地質量進行必要的技術投入，通過土地整治、農業技術革新等提高耕地的供給效率。從資本、勞動力和技術投入三方面出發，影響供給效率的因素包括人均農業投資額(X24，考慮到統計數據的可獲得性，用國家支援農村生產支出和各項農業事業費用支出以及糧食、農資、良種、農機具四項補貼作為農業投資額)、人均化肥使用量(X25)、單位耕地農業機械動力(X26)、人均有效灌溉面積(X27)、單位耕地勞動力(X28，耕地勞動力統計數據難以獲取，用第一產業就業人數代替)等。

市場狀況和政策:農民是耕地的直接使用者，也是實現耕地有效供給的主體之一。在開放的市場條件和政策作用下，農民的種植意愿、對耕地的保護與投資意愿都將影響地區的耕地有效供給水平。糧食價格(X31)、每公頃農產品凈利潤(X32，以稻谷、小麥和玉米三種農產品的平均成本、收益計算)、農民每公頃補貼收入(X33)等指標側面反映并作用于耕地的有效供給。

3 數據分析與處理

3.1 數據來源

本文所用的社會經濟數據來源于《新中國六十年統計資料匯編》、1998－2008年《中國統計年鑒》、各省市統計年鑒及《中國農村統計年鑒》，土地利用數據來源于歷年《中國國土資源年鑒》。

3.2 數據處理與影響因素的相關性分析

測算歷年各地區耕地有效供給水平時，部分指標的確定如下:采用已有研究中普遍認同的水準，確定1998－2008年人均糧食需求量為400 kg/(人·年)，糧食自給率為95%［7］;總人口是有效供給水平評價科學合理性的重要指標之一，本文認為，保障區域糧食安全應保障區域內所有常住人口的糧食所需，故人口采用常住人口統計數據。

對耕地有效供給水平影響因素進行主成分分析前，首先分析耕地有效供給水平與其驅動因素間的相關系數。采用1998－2008年全國及31個省(市、自治區、直轄市)的面板數據，基于樣本數，在顯著性水平1%下，標準相關系數為0.148，表中人均耕地量、人均耕地補充量、人均耕地減少量、人均建設占用耕地、人均生態退耕、人均農業結構調整減少耕地、糧食單產、糧農比、人均農業投資額、人均化肥使用量、人均有效灌溉面積、單位耕地勞動力等多個指標均通過了顯著性檢驗(表1)。值得一提的是，人均耕地補充量與耕地有效供給水平呈負相關。按常理推斷，人均耕地補充量越大，其耕地供給量越多，有效供給水平也越高，兩者成正相關。但考慮到近年來“耕地占補平衡”政策實施中，補充耕地越多，意味著占用優質耕地也就越多，占優補劣的行為極有可能使耕地有效供給水平下降。同時，在人均建設占用耕地量、人均生態退耕量、人均農業結構調整減少耕地量三個指標中，人均生態退耕對耕地有效供給水平影響最大，這與已有研究提出“生態退耕是近年耕地減少的主要原因”是一致的。單位耕地勞動力與耕地有效供給水平呈顯著負相關，表明單位耕地勞動力投入少(即耕地集約耕作程度高)，有效供給水平高。由于糧食價格、每公頃農產品凈利潤、農民每公頃補貼收入、人均農業投資額等幾個市場和政策指標僅在全國范圍內進行統計，樣本量十分有限，雖未通過顯著性檢驗，但現實經驗表明，在開放的市場條件下，這些因素顯著影響著農民的種植行為，進而影響有效供給水平，故在主成分分析中仍會考慮。而人均未利用地由于統計數據的缺乏，僅對全國1998－2008年的未利用地進行了概算，且未利用地中相當部分并不能作為耕地后備資源，因此，其相關性有待進一步論證。此外，復種指數和單位耕地農業機械動力在樣本量大的情況下不顯著，主成分分析中不再考慮。

表1 耕地有效供給水平與影響因子的相關系數Tab.1 Correlation coefficient between effective supply level of cultivated Land and influencing factors

影響耕地有效供給水平的16個指標存在不同程度的相關。利用SPSSl8．0軟件進行主成分分析，得出因子的特征值與貢獻率、主成分荷載矩陣。由因子的特征值與貢獻率可知，第一、第二、第三主成分累計貢獻率分別達51．43%、82．90%和89．57%，完全符合分析要求。結合主成分荷載矩陣，第一主成分 X21、X24、X25、X28與其具有較大相關，第二主成分 X11、X12、X13、X14等與其具有較大相關。對強相關因子分析整理，1998－2008年耕地有效供給水平的影響因子可歸為農業投入和技術進步、經濟政策、耕地增減變化等三類。

4 耕地有效供給水平評價

圖2 1998－2008年全國耕地有效供給水平Fig.2 Effective supply level of Cultivated Land in China from 1998 to 2008

1998－2008年全國及31個省市有效供給水平見表2。1998－2008年間全國耕地有效供給水平呈波動變化并下降趨勢，1998年為1.08，之后逐年下滑，2003年達到最低點0.88，2004－2008年間逐漸恢復到1999年水平。根據主成分分析結果，耕地有效供給水平的波動既與國家經濟發展形勢、農業政策、技術緊密相關，也與耕地管理利用變化有關。1980年家庭聯產承包責任制推行后，農戶種植意愿大幅提高，全國糧食生產快速發展，在糧食播種面積略有下降的情況下，通過單位面積產量的增加，糧食生產量在1998年達到最高水平。1999－2003年間，全國絕大部分省市糧食播種面積連續下滑，糧食單產增長緩慢，其原因一方面由于城鎮化快速發展下，城鎮工礦、交通水利用地的擴張占了相當部分土地。有資料顯示，1999－2003年間國務院審批的建設用地量以年均38.5%的速度增長，占用耕地量年均35.3%的速度增長，這一時期全國耕地面積減少較多。另一方面，耕地占補平衡政策在實施中占用大量優質耕地，而補償的卻是質量較差的耕地，這使得糧食單產2000年陡降，到2003年糧食單產比1998年低了將近四個百分點。同時，1998年糧食流通體制改革后，中央試圖通過保護價收購增加農民收入、刺激糧食生產，但實際中按保護價敞開收購農民余糧的政策難以貫徹到位，糧食生產經濟利益急劇下降，農業結構調整使得糧食播種面積占農作物播種面積的比重下降明顯。多方原因致使2003年全國耕地有效供給水平降到最低點。在1998年“糧改”政策未達到預期目的后，2001年政府再次調整政策，在全面引入競爭和實現資源配置效率目標的同時，通過實施農民糧食生產直接補貼和健全糧食儲備管理體系，采用分權化合漸進式的改革提高了耕地生產力。同時，耕地下降趨勢減緩，實現耕地占補平衡的地區越來越多，因此，2004－2008年間全國有效供給水平持續上升，但2008年仍比1998年低了三個百分點。

同時，對表2中全國13個糧食主產區(包括河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川)以及東、中、西部的有效供給水平取歷年平均值(圖2)，可發現，1998－2008年間13個糧食主產區的耕地有效供給平均水平與全國平均水平呈一致變化，但從2006年開始其耕地有效供給水平已超過1998年水準。東部11省有效供給平均水平持續下降，主要原因為經濟快速發展中建設占用耕地量較大，耕地面積急劇下降。中部8省除1998，2002，2003，2004 年外，其余年份有效供給平均水平穩定在2以上。西部12省盡管其有效供給水平最低，但有逐步提高的趨勢。

表2 1998－2008年各省市有效供給水平Tab.2 Effective supply level of cultivated land in different provinces from 1998 to 2008

從單個省份來看，1998－2008年間耕地有效供給水平變化率最大的省份有北京、浙江、上海和廣東，平均分別變化－13%，－12%，－11%和－11%。這幾個省份也是經濟發展最快，耕地增減變化幅度較大的四個省份。此外，內蒙古、河南、黑龍江、寧夏有效供給水平增加幅度最快，分別為9%、7%、6%和5%。

5 結論與政策建議

耕地兼具糧食生產與生態安全的雙重任務。以往的耕地供給僅在耕地數量或質量上分別考核，耕地有效供給將耕地數量與質量相結合，既能體現耕地供給能力，也能反映耕地供給效率。同時，未來耕地供給的增加除了從耕地自身增減變化角度考慮，還有賴于市場、農業技術、政策等的作用。這對土地利用方式轉變下耕地利用與管理有一定的理論意義。在對耕地有效供給水平的測算中，耕地生態需求的定量化暫時無法實現，因此，本文僅對糧食需求下的耕地有效供給水平進行了測算。經評價，全國1998－2008年間耕地有效供給水平受經濟社會發展、農業投入和技術進步、政策等影響有一定波動，在95%糧食自給率、400 kg/(人·年)人均糧食需求量下，有效供給水平基本穩定在1左右，基本實現有效耕地供需平衡。此外，在什么水平下有效供給水平為最優，本文未做出回答，因為最優的有效供給水平取決于國家或省(市)對區域內糧食安全的定位標準。

通過耕地有效供給的影響因素分析，為提高我國耕地資源有效供給水平，確保我國經濟社會可持續發展，可從以下幾個方面提出政策建議:

5.1 堅持以市場需求為導向

根據前文分析，在2004年糧食流通全面市場化后，全國耕地有效供給水平有一定程度的提高。以市場需求為導向的耕地有效供給是在市場開放的條件下推進耕地供給與需求實現均衡。耕地資源供給在數量、結構、供給效率及布局能夠及時調整與適應市場需求，是耕地資源有效供給基本內涵的反映。同時，對耕地的需求是一種引致需求，以市場需求為導向意味著以耕地產出品市場的需求為導向。由于耕地的主要產出即糧食產品的比較利益較低，充分利用市場價格引導糧食生產和耕地利用，維持價格體系的動態穩定是耕地有效供給水平的重要保障。此外，在政府管理中更多的是采用農業補貼等間接市場調控手段以增強價格的動態穩定，提高耕地有效供給水平。

5.2 重視耕地利用的農業投入與技術進步

長久以來，我國土地開發利用粗放、浪費，既加劇了土地資源的供需矛盾，也對生態環境造成了沉重的壓力，嚴重影響了土地資源的可持續利用。未來相當長時期，由于人口增長與經濟社會發展，能夠用于農業開發的土地肯定越來越少，農業生態環境的退化也將進一步減少適于耕種的土地。培育高產作物品種的同時，采取有效保護資源、防止旱澇災害、提高土壤肥料是彌補耕地衰減的有效途徑。近年我國用于農業財政支出的金額有所增加，其中支持農業基本建設的投資從1998年的637.1億元增加到2003年的1 097.7億元，也取得了一定成效，但其投入與提升空間仍然巨大。通過繼續加大農業基礎設施建設投入，鼓勵耕地利用的技術進步，改進供給效率，使耕地利用由勞動密集型向資金密集型、技術密集型方向轉變，對提高耕地有效供給水平具有十分重要的意義。

5.3 嚴格控制建設占用和生態退耕減少耕地

確保耕地數量基本穩定對提高耕地有效供給水平的意義不言而喻。1998－2008年間全國耕地減少量中64.6%是因生態退耕減少，特別是2002－2003年間生態退耕量年均達183．1萬km2，耕地急劇減少，2007－2008年生態退耕量大幅下降后耕地減少趨勢放緩，生態退耕對維持耕地數量穩定的作用明顯。而建設占用耕地量占耕地減少量的19．6%。經濟社會發展不可避免會占用部分耕地，既不能因保護耕地而造成建設用地供給的嚴重不足，又不能一味保障經濟發展中建設用地的不合理需求。合理開發后備資源的同時，努力控制建設占用耕地在代價性損失內，還應進一步探索和實施耕地保護的區域補償與生態補償，通過經濟、行政手段在數量、質量和空間上實現耕地有效供給與經濟社會可持續發展。

致謝:論文得到中國土地問題研究中心項目組各位老師、中國科學院南京地理與湖泊研究所郭杰博士的點評與指導，在此一并致謝。

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Evaluation on Effective Supply and Influencing Factors of China’s Cultivated land

WANG Ting OU Ming-hao LIU Qiong ZHENG Jun-peng
(Public Administration College，Nanjing Agriculture University，Nanjing Jiangsu 210095，China)

In recent years，the contradiction of cultivated land between supply and demand is becoming increasingly sharp.It's the problem we should solve in quite a long period that how to guarantee a certain quantity and quality of cultivated land supply，and strengthen the land resources'supporting capacity with rapid social and economic development.Based on the analysis framework of effective supply of cultivated land resources，this paper used economic and social data，as wellas land use data of 31 provinces(cities，municipalities)in China from 1998 to 2008 to evaluate the effective supply levels of cultivated land of each province(city，municipality)，and to analyze the influencing factors by major factor analysis method.It discovered that，from 1998 to 2008，the coefficients of the effective supply level of cultivated land of the whole country kept around 1，and achieved a balance between supply and demand of effective cultivated land.The effective supply levels of cultivated land in eight middle provinces were higher than the levels of eastern and western provinces，and the levels of 11 eastern provinces declined fastest.Based on the summary that the effective supply level of cultivated land was affected by the factors of agricultural input，technical advance，economy，policy etc.，this paper emphasized building the effective supply system，leading by market demand，attaching importance to agricultural input and technological progress，and keeping the quantity of cultivated land stable.

cultivated land;supply;effective supply;influencing factor

F301

A

1002－2104(2011)11－0073－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．11．013

2011－05－23

王婷，博士，主要研究方向為土地利用規劃與管理。

國家社會科學基金重大項目(編號:09＆ZD046);江蘇省普通高校研究生科研創新計劃資助項目(編號:CXZZ11－0689)。

(編輯:王愛萍)